Теория государства и права как наука лекция Предмет теории государства и права
 Скачать 1.74 Mb.
|
|
Раздел 9 ГОСУДАРСТВО И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ Лекция 1. Понятие местного самоуправления. Соотношение государственной власти и местного самоуправления Для того чтобы осуществлять свои функции, государство в своем составе должно иметь не только центральные и региональные государственные органы, но еще и местные органы как важнейший элемент местного самоуправления современной демократической политической системы. Местное самоуправление является необходимым демократическим противовесом центральной власти, способствующее своей легитимной деятельностью ограничению возможного произвола со стороны власти. При этом передача тех или иных властных полномочий местным органам позволяет избежать излишней концентрации власти на центральном уровне, перегрузки центрального аппарата местными делами. Местное самоуправление также предоставляет населению дополнительные возможности участия в политическом процессе, что, в свою очередь, способствует преодолению отчуждения личности от государства. Местные органы в большей степени приближены к населению, чем центральные, и их деятельность непосредственно затрагивает многие насущные проблемы местных жителей. Интервал между принимаемыми решениями и их исполнением на местном уровне короче, чем на общенациональном. Результаты деятельности местных властей зачастую также более ощутимы для местных жителей. В этом смысле можно утверждать, что любое государство связано с деятельностью множества административных городских и сельских поселений, городских и сельских общин, образующих соответствующие местности. В этих местностях, так же как в регионах и государстве в целом, существуют различные государственные органы. Одни из них представляют собой соответствующие части либо региональных, либо центральных государственных органов, тогда как другие представляют собой относительно самостоятельные, местные государственные органы. Первые из них могут формироваться либо только через назначение должностных лиц соответствующими вышестоящими государственными органами, либо только посредством выборов должностных лиц с последующим их утверждением в должности соответствующим вышестоящим государственным органом. Вторые же формируются только через выборы должностных лиц либо непосредственно всеми правомочными жителями данной местности. Однако во многих указанных выше случаях эти органы есть органы местной власти, местные государственные органы и организации, т.е. органы, выполняющие государственные функции в пределах определенной местности. Осуществляемая ими и их должностными лицами власть обладает всеми признаками государственной власти: целенаправленной организованностью, территориальностью, легальностью, правосубъектностью, институциональностью, публичностью, всеобщностью, универсальностью, сложностью и даже определенной суверенностью (в пределах данной местности). Органы местной власти могут в пределах своей компетенции принимать и издавать общеобязательные для всех жителей данной местности решения (в том числе, нормативные акты), исполнение которых обеспечивается не только силой убеждения, но и возможностью применения принуждения со стороны специально уполномоченных лиц. Однако эти решения не должны противоречить законам и другим нормативным правовым актам, изданным региональными и центральными государственными органами и их должностными лицами в пределах установленной для них компетенции. Во всех описанных выше случаях участие большинства жителей местности в управлении их общими делами носит, как правило, более опосредствованный и менее опосредованный характер. Жители участвуют в управлении этими делами менее опосредствованно – как правило, через своих собственных, избранных непосредственно ими представителей. Когда же государственные функции в данной местности выполняются только должностными лицами, назначенными вышестоящими органами, то участие жителей этой местности в управлении их общими делами сводится к определенному минимуму или становится еще более опосредствованным. Кроме этого, на каждой административной территории, в каждом городском или сельском поселении, в каждой городской или сельской общине может существовать и непосредственное (прямое, никем не опосредствованное) местное самоуправление. О непосредственном же местном самоуправлении можно говорить только тогда, когда жители определенной местности непосредственно сами, а не опосредствованно (через своих представителей), управляют общей для всех них собственностью и общими для всех них делами. Отличие непосредственного местного самоуправления от местных государственных органов и организаций состоит главным образом в том, что первое обеспечивает непосредственное участие жителей соответствующей территории в управлении их общими делами, тогда как вторые обеспечивают лишь их опосредствованное участие в этом управлении – через своих собственных представителей. Итак, чтобы понять суть местного самоуправления, необходимо различить два способа участия граждан в управлении местностью: непосредственное и опосредствованное. Однако понятие «местное самоуправление» можно использовать и в более широком смысле, обозначающем не только непосредственное, но и опосредствованное (через своих представителей) участие жителей определенных местностей, городских или сельских поселений, городских или сельских общин в управлении этими местностями, поселениями, общинами. В этом случае местное самоуправление определяется как способ организации и осуществления власти на местах (в местностях), как система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное и ответственное решение ими вопросов местного значения, управления местной (в том числе, муниципальной) собственностью, исходя из своих собственных интересов. Согласно ст.ст. 130–130 Конституции РФ местное самоуправление в России осуществляется гражданами в городских и сельских поселениях, на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Оно гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления. Его органы самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Их структура определяется населением самостоятельно. Они могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 понятие местного самоуправления также трактуется расширенно. Оно определяется как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В данном законе указано, что граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления (представительные, глав муниципальных образований, территориальное общественное самоуправление, своих депутатов и др.). Европейская хартия о местном самоуправлении, ратифицированная Россией в 1999 г., исходит из следующих фундаментальных принципов. Местное самоуправлении (в том числе, непосредственное самоуправление), право граждан участвовать в управлении государственными делами составляет одну из основ демократии. Непосредственно оно может быть осуществлено преимущественно именно на местном уровне, при децентрализации государственной власти, исключительно в рамках закона, при наличии финансовых и материальных ресурсов, соразмерных исполняемым функциям и полномочиям. В его рамках могут проводиться референдумы, существовать собрания или советы и подотчетные им исполнительные органы, создаваемые демократическим путем, имеющие широкую автономию в отношении своей компетенции и уполномоченные в пределах этой компетенции самостоятельно принимать необходимые решения под свою ответственность и в интересах местного населения. Предполагается, что органы местного самоуправления способны эффективнее решать задачи повышения уровня жизни жителей местностей, чем органы центральной или региональной государственной власти. Считается, что для осуществления местного самоуправления необходимы определенные условия. В числе этих условий: круг местных проблем, решение которых возможно собственными силами и средствами; инициатива и желание граждан самостоятельно решать эти проблемы; правовая основа, дающая возможность и гарантирующая реализацию права населения на местное самоуправление; финансовые возможности территории для обеспечения деятельности органов местного самоуправления; согласование местных интересов с региональными и общегосударственными интересами; четкое разграничение собственности между органами местного самоуправления и государственными органами; наличие квалифицированных кадров, географические условия территории (относительная компактность проживания, существование общей инфраструктуры, климатические условия и др.). Во всех этих случаях в понятии «местное самоуправление» мы не проводим различие между непосредственным и опосредствованным участием граждан в управлении, что, собственно, и затрудняет его определение и понимание, а также дает возможность интерпретировать его несколько иначе. Так, ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении гласит, что «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел». Но перевод английского выражения «местное самоуправление» или французского выражения «местная автономия», используемого в тексте Европейской хартии, может быть и иным. Он может производиться не по схеме «орган (учреждение, организация) по осуществлению местного самоуправления», а по схеме «самоуправление», подчеркивающей непосредственное участие граждан в управлении своей местностью, когда они сами, а не через своих представителей-посредников управляют своей общей собственностью и своими общими делами. В связи с этим, на наш взгляд, нужно еще проводить различение двух понятий, характеризующих местное (а также региональное и общегосударственное) управление: во-первых, непосредственное (прямое, никем не опосредствованное) местное (региональное, общегосударственное) самоуправление; во-вторых, делегированное местное (региональное, общегосударственное) управление. Первое из них, т.е. непосредственное самоуправление, означает непосредственное (прямое) участие граждан в управлении своей местностью, когда они сами, а не через своих представителей-посредников управляют своими общими делами. Делегированное же управление означает управление, осуществляемое специально уполномоченными должностными лицами – представителями-посредниками. При этом оно может быть либо представительно-элективным, когда его осуществляют должностные лица, избранные на соответствующие должности большинством граждан в качестве их представителей-посредников, либо аппоинтивным, когда его осуществляют должностные лица, назначенные на соответствующие должности другими государственными органами, либо наследуемым, когда его осуществляют должностные лица, которые соответствующие должности и связанные с ними функции получают по наследству. Отметим также, что кроме непосредственного самоуправления и делегированного управления в государстве, в том или ином его регионе, в той или иной его местности может быть и узурпированное управление, когда его осуществляют должностные лица, которые соответствующие должности и связанные с ними функции получают в результате их незаконного захвата (узурпации). В этом случае они, как правило, на определенное время лишаются важнейшего признака, необходимого для их деятельности, – легальности (законности), а следовательно, и легитимности. В этом контексте еще раз подчеркнем: недопустимо отождествлять непосредственное (прямое) самоуправление, осуществляемое на общегосударственном, региональном или местном уровне, с государственным управлением и государственной властью (общегосударственного, регионального или местного уровня), поскольку государственное управление и государственная власть выступают прежде всего как делегированное (опосредствованное) управление и делегированная (опосредствованная) власть, а иногда, кроме того, и как узурпированное управление и узурпированная власть. С другой стороны, очевидно недопустимо и полное противопоставление государственной власти (государственного управления) и местного самоуправления вообще (в том числе, делегированного опосредствованного самоуправления), как это делают многие исследователи – сторонники общественной теории местного самоуправления, утверждающие, что местное самоуправление – это не государственная власть, не государственное управление, что местные органы самоуправления не входят в систему органов государства и государственной власти1. На наш взгляд, делегированное (опосредствованное) местное самоуправление, т.е. представительно-элективное местное управление, в отличие от непосредственного (прямого, никем не опосредствованного) местного самоуправления, представляет собой одну из форм местного государственного управления, осуществляемого в рамках функционирования местной государственной власти. Оно может существовать наряду, вместе, во взаимодействии с органами государства как часть последнего. Думается, что подобная точка зрения находит отражение и в Европейской хартии о местном самоуправлении. Согласно ее п. 3 ст. 4 «осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам», т.е. на органы местного самоуправления, являющиеся по своей сути органами местного (а не регионального или, тем более, центрального) государственного управления. В сферу деятельности местного самоуправления Европейская хартия о местном самоуправлении (п. 1 ст. 3) включает, подчеркнем еще раз, «значительную часть государственных дел», которыми органы местного самоуправления должны управлять «под свою ответственность и в интересах местного населения». Таким образом, на местном уровне (в местностях) теоретически и практически могут существовать и функционировать различные формы управления: во-первых, те, которые представлены органами, организациями, должностными лицами системы регионального или центрального государственного управления; во-вторых, те, которые представлены органами, организациями, должностными лицами делегированного (опосредствованного) местного самоуправления, выступающего в качестве одной из форм местного государственного управления; в-третьих, те, которые представлены непосредственным (прямым, никем не опосредствованным) местным самоуправлением – самостоятельным управлением самих жителей местности, осуществляемым в форме их всеобщего голосования (референдума), собрания, сходов или в каких-либо иных формах2. И эти формы управления требуют серьезного научного исследования. Лекция 2. Местное самоуправление в российском обществе Известно, что в российском обществе некоторые зачаточные элементы местного самоуправления существовали еще в средневековый период, хотя в условиях господства самодержавной государственной власти они были весьма ограниченны. В частности, в определенной мере оно было представлено в средневековой сельской соседской общине, в общине-волости. По земской реформе Ивана IV вместо наместников и волостелей на местах из числа наиболее зажиточных посадских людей и крестьян городскими и волостными тяглыми людьми выбирались на один-два года земские старосты, возглавлявшие земские избы, состоящие, помимо земских старост, из выборных земского дьяка и целовальников. В их ведении находились суд (кроме дел о крупных уголовных преступлениях), управление тяглым населением и сбор налогов на него. Они содержались на деньги местного населения. При Петре I по указу 1699 г. в городах земские избы были превращены в органы городского самоуправления, которые состояли из выбираемых посадскими людьми бургомистров и подчинялись Бурмистерской палате (позднее губернаторам), а в 1721–1724 гг. были заменены магистратами и ратушами. Зачатки городского самоуправления были закреплены Грамотой Екатерины II на права и выгоды Российской империи (1785 г.), а затем получили дальнейшее развитие в Городском уложении 1870 г. Законодательное оформление местного самоуправления на уровне сельских общин окончательно произошло при проведении земской реформы 1864 г. Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. в губерниях и уездах создавались губернские и уездные земские собрания, которые каждые три года избирали земские управы в качестве своих исполнительных органов, контролировали их работу, утверждали земский бюджет, ведали раскладкой земских повинностей. Председателями земских собраний, губернских и уездных съездов были предводители дворянства. Председатели губернских земских управ утверждались министром внутренних дел, а уездных – губернаторами. В основу избирательной системы были положены выборное, имущественное (ценз) и сословное начала. Для советской системы местного самоуправления характерно соподчинение входящих в нее звеньев, отрицание принципа разделения властей, декларирование полновластия на соответствующей территории представительных органов, в частности советов депутатов, которым должны подчинятся все другие органы и организации государства. Местные советы считались органами государственной власти, тогда как их исполнительные комитеты, формировавшиеся из состава соответствующего местного совета, подчиненные ему и вышестоящему органу государственного управления, а отделы и управления этих комитетов назывались местными органами государственного управления. Они были обязаны содействовать проведению в жизнь на своей территории актов центральных органов, обеспечению выполнения основных государственных функций на каждом участке территории страны, находились под контролем соответствующих органов КПСС, которым реально принадлежала власть в государстве, его регионах и местностях. Депутаты местных советов работали в них не на постоянной основе и избирались путем безальтернативных выборов. Их сессии, как правило, проводились в течение одного дня, сводились к обсуждению и утверждению проектов решений, заранее подготовленных аппаратом исполнительного комитета и согласованных с соответствующими партийными комитетами. В числе этих проектов были, в частности, планы и бюджеты, которые готовились на основе обязательных показателей, устанавливаемых вышестоящими органами государственного управления. В современном российском обществе, по данным на конец 1999 г., насчитывается более 12,2 тыс. муниципальных образований, из них: городских – 625, поселков – 516, городских районов и округов – 153, районов – 1 404, сельских округов – 9 314, сельских населенных пунктов – 203. Они весьма разнообразны по составу своего населения, удаленности от административных центров и многим другим показателям. Например, в республике Алтай на 1 января 2000 г. из 254 поселений 14 (5,5 %) находились в районах с преимущественно казахским населением, 70 (27,5 %) – в районах с преимущественно алтайским населением, 170 (66,9 %) – в районах с преимущественно русским населением1. По законодательству систему институтов российского местного самоуправления составляют: институты непосредственной демократии – собрания и сходы граждан, местные референдумы, выборы в органы местного самоуправления; представительные органы местного самоуправления, состоящие из депутатов, избранных населением муниципального образования; главы муниципальных образований (главы администрации, районов, городов, поселков, мэры и т.п.), избираемые непосредственно населением соответствующей территории или представительными органами местного самоуправления; территориальное общественное самоуправление, т.е. самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (во дворах, улицах, кварталах, микрорайонах и т.п.). Конституция РФ определяет, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (п. 1 ст. 131). Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет следующие организационно-территориальные единицы местного самоуправления: сельское поселение – один или несколько сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов, и других сельских населенных пунктов); городское поселение – город или поселок с прилегающей территорией; муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией; поселение – городское или сельское поселение; городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района; внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения; муниципальное образование как городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения; межселенная территория – территория, находящаяся вне границ поселений. Все указанные единицы местного самоуправления обладают довольно широким перечнем прав и обязанностей перед населением. В частности, муниципальные образования, в том числе находящиеся на границах другого муниципального образования, наделены достаточно широкими функциями, правами и обязанностями. Так, в Законе о местном самоуправлении Московской области к ведению муниципального образования, находящегося в границах территории другого муниципального образования, относятся следующие вопросы местного значения: принятие и изменение устава муниципального образования, контроль за его выполнением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью муниципального образования; местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, решение других финансовых вопросов местного значения; содержание и использование муниципальных нежилых помещений в соответствующем муниципальном образовании; регулирование планировки и застройки территории; контроль за использованием земель; благоустройство, санитарная очистка и озеленение территории и др. К совместному ведению муниципального образования, находящегося в границах территории другого муниципального образования, и муниципального образования, в границах которого оно находится, относятся: установление налогов и сборов; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, муниципальных учреждений здравоохранения, энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения, канализации; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства, обеспечения населения услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания и др. Некоторые законодательные акты еще более детализируют полномочия муниципальных образований. В частности, Закон о местном самоуправлении Омской области определяет, что в области планирования бюджета, финансов и учета администрация муниципального образования: разрабатывает проекты местного бюджета, планов и программ социально-экономического развития; принимает решения о распределении средств, выделенных для финансирования государственных программ и мероприятий; рассматривает предложения о размещении, развитии и специализации коммерческих и некоммерческих организаций и принимает по ним решения; проводит работу по исполнению местного бюджета; объединяет на договорных началах средства на строительство и содержание производственных объектов, объектов производственной и социальной инфраструктуры, а также на проведение природоохранных и иных мероприятий и др. Однако реальные полномочия муниципальных образований в значительной мере определяются не только правовой базой, но и имеющимися в их распоряжении объектами муниципальной собственности, материальными и финансовыми ресурсами. Сегодня примерно 9/10 муниципальных образований имеет муниципальную собственность. В 40,2 % из них существуют муниципальные предприятия, в 71,9 % – муниципальные учреждения образования, в 64,8 % – муниципальные учреждения здравоохранения, в 65,1 % – муниципальные учреждения культуры и спорта, в 69,6 % – муниципальный жилой фонд. При этом около 1/3 муниципальных образований не имеют основных объектов муниципальной собственности (жилищного фонда, объектов коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и т.п.). Доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации составляет около 24 %. Однако почти каждое четвертое муниципальное образование не имеет своего собственного бюджета. Финансы местного самоуправления, в основе которых лежат местные бюджеты, находятся в бедственном положении. В результате основная часть органов местного самоуправления не в состоянии обеспечить полное финансирование расходов существующей в их местности социальной сферы и систем жизнеобеспечения, около 30 % которых являются фактическими банкротами1. Указанные выше функции, права и обязанности муниципальных образований во многом определяют структуру органов местного самоуправления, которые могут быть органами представительными (законодательно-представительными) или исполнительно-распорядительными, выборными или невыборными, коллегиальными или единоличными, общей или специальной компетенции. Именно посредством этих органов, через эти органы, а также через собрания, сходы, конференции, опросы, референдумы, выборы, нормотворческую инициативу, предложения, заявления и жалобы, сборы подписей и др. граждане, проживающие в определенном муниципальном образовании, преимущественно и могут реально участвовать в управлении своими делами. В итоге в зависимости от способа избрания главы муниципального образования (населением или представительным органом), его статуса, способа образования главы администрации, степени участия представительного органа в деятельности местной администрации и других показателей ученые называют следующие теоретически возможные варианты организационной структуры местного самоуправления. Если глава муниципального образования является одновременно главой местной администрации, то возможны две системные модели взаимного отношения между главой муниципального образования, главой местной администрации и представительным органом: Население избирает депутатов представительного органа и главу муниципального образования. Глава назначает должностных лиц администрации и руководит ими. При этом не исключается возможность избрания населением некоторых должностных лиц. Депутаты избирают из своего состава председателя представительного органа. Население избирает депутатов представительного органа. Депутаты избирают из своего состава главу муниципального образования и председателя представительного органа. Глава возглавляет местную администрацию, назначает должностных лиц, руководителей структурных подразделений местной администрации. Часть этих руководителей может избираться населением. |