ТГП. ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА. Теория государства учебнопрактическое пособие Авторский коллектив

• Название: Теория государства учебнопрактическое пособие Авторский коллектив
• Дата: 19.11.2022
• Размер: 1.55 Mb.
• Имя файла: ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА.doc
• Тип: Учебно-практическое пособие; #798893
• страница: 14 из 28

ГЛАВА 4. ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА

§1. Цели и функции государства: теоретические аспекты
Долгие годы в нашей стране не обсуждалась проблема, в каком обществе хочет жить народ, в чем его реальные интересы, как добиться их практической реализации. Цели перед обществом и государством обычно постулировали верховные правители – императоры, вожди, лидеры и их окружение. Народ на государственном уровне, по существу никогда не выступал субъектом формирования целей государственного управления; обычно ему отводилась роль средства реализации таких субъективистских целей, причем в условиях, когда о цене средства особо не беспокоились¹³².

Между тем, ясное представление о целях и задачах, стоящих перед государством и обусловливающих его функции, выступает не только условием познания феноменологии государственного управлением обществом, но также практическим ориентиром, «навигатором» социального прогресса. По мнению видного российского ученого-юриста Н.М. Коркунова цель и происхождение государства, та или иная его природа, более дискуссионные вопросы, нежели вопрос о главном признаке государства – власти¹³³.

Под целью обычно понимается конечный результат деятельности (человека, коллектива людей, социального института), идеальное представление о котором и желание его достигнуть предопределяют выбор соответствующих средств и системы действий. В контексте проблемы, рассматриваемой в лекции, цель государства – это основанное на общественных интересах, идеальное состояние социальной действительности, обуславливающее задачи и функции государства.

В зависимости от источника возникновения и содержания выделяют: общественно-политические, социальные, духовные, экономические, информационные, организационные и деятельностно-праксеологические цели.

Различают также стратегические, оперативные и тактические цели государства, так называемое «древо целей». Стратегические связаны с сущностными качествами общества, его сохранением и поступательным развитием. Оперативные фиксируют крупные блоки действий по реализации первых и в свою очередь разворачиваются в тактические цели, обусловливающие каждодневные операции по достижению вторых и первых целей. Иногда стратегические цели называют главными, а цели, направленные на их достижение обеспечивающими.

В современных условиях вопрос о целях и задачах государства, средствах и пределах их реализации также характеризуется не меньшей дискуссионностью и политической остротой, что обусловлено сущностными изменениями социальной роли и назначения государства.

Сравнивая современное Российское государство и существовавшее до него советское, необходимо признать, что в социалистическом обществе последовательно реализовывалась система государственных целей. Она четко и однозначно закреплялась на законодательном, прежде всего конституционном, уровне.

Несомненным технико-юридическим достоинством Конституции СССР 1977 г. необходимо признать четко и недвусмысленно закрепленную систему и иерархию целей и задач государства. В преамбуле Конституции СССР 1977 г. декларировалось: «Высшая цель Советского государства – построение бесклассового коммунистического общества, в котором получит развитие общественное коммунистическое самоуправление». Были закреплены также задачи, достижение которых являлось необходимым условием реализации высшей цели.

В тексте Конституции РФ можно «разглядеть» цели и задачи государства, однако при идентификации в качестве таковых, необходимо использовать приемы юридической герменевтики, поскольку термины «цель государства» и «задача государства» в тексте действующей Конституции не используются. Главной целью государства можно считать положение, содержащееся в преамбуле Конституции РФ «…стремясь обеспечить благополучие и процветание России…». В данном случае необходимо добавить, что не только благосостояние, но и безопасность выступает целью государства.

В тексте основного закона закреплены и иные цели государства. Именно целью, а не констатацией факта, следует признать положение о правовом (ст. 1) и социальном (ст. 7) государстве.

Конституционные положения нередко конкретизируются в посланиях Президента РФ, в которых также обозначаются приоритетные задачи политического и социально-экономического развития страны. Однако, в условиях отсутствия масштабной идеологической и пропагандистской работы, обозначенные цели и задачи остаются воспринятыми довольно узким кругом лиц.

При рассмотрении соотношения целей и задач государства необходимо исходить из того, что задачи выступают подчиненной категорией и конкретизируют цели. Задачи выступают формой материализации целей, определенной ступенью их достижения, хотя в своей основе задачи также отражают модели будущего. Как правило, система и иерархия государственных задач обусловлена обособлением различных сфер жизнедеятельности общества. Понятия «функции» и «задачи» нераздельны. Иногда даже словесное наименование ряда задач и функций совпадает или почти совпадает. Задачи государства формулируются двумя способами. Во-первых, задачу можно сформулировать как необходимость достижения определенного результата и, во-вторых, как необходимость определенного вида деятельности. Во втором случае задачи государства настолько переплетены с функциями, что подчас их трудно отличить друг от друга (Н.В. Черноголовкин).

Термин «функция» (от лат. functio – исполнение, осуществление), впервые введенный в научный оборот представителями физико-математических наук Г.В. Лейбницем, И. Бернулли, использовался для выражения зависимости одной переменной величины от другой.

В биологии и некоторых социальных науках термин «функция» используется для обозначения роли, которую выполняют различные объекты, явления и процессы по поддержанию целостности и устойчивости систем, частями которых они являются. К примеру, функцией сердца является обеспечение непрерывности кровообращения, снабжение организма кислородом и тем самым поддержание его целостности и жизнеспособности¹³⁴.

Юридическая наука, заимствовав этот термин, наполнила его особым политико-правовым смыслом и содержанием и сегодня эта проблема едва ли не наиболее емкая по содержанию и обилию материала. Какой бы аспект теории и практики государственно-правового бытия не был взят, непременно обнаруживается связь – большая или меньшая – с вопросом о функциях государства.

Оживленный интерес к проблеме функций государства появился после отчетного доклада И.В. Сталина на XVIII съезде ВКП(б), в котором функции государства конкретизировались применительно к содержанию основных разновидностей государственной деятельности, обусловленных задачами, стоящими на различных исторических этапах¹³⁵. Главные исторические задачи, стоящие на конкретном этапе развития социалистического государства в дальнейшем стали неотъемлемым компонентом партийных документов.

Положения политических программных документов брались за основу для научного исследования функций социалистического государства. Таким образом, в середине прошлого века советскими учеными (Н.Г. Александров, М.И. Байтин, А.И. Денисов, Л.И. Загайнов, Л.И. Каск, Г.Н. Манов, А.П. Косицын, В.С. Петров, М.И. Пискотин, П.С. Ромашкин, Н.В. Черноголовкин) были сформулированы и научно обоснованы основные положения функциональной характеристики государства. Исследования соответствующей проблематики приобрели форму относительно самостоятельной научной теории.

По мнению большинства отечественных исследователей под функциями государства следует понимать основные направления (стороны, виды) деятельности государства, выражающие его социальное назначение и классовую сущность. Являясь наиболее популярным, такой подход на долгие годы предопределил изучение вопросов функционирования государства и сегодня имеет немало сторонников. Между тем, в рамках данного подхода по отдельным элементам имела место вариативность и дискуссия¹³⁶.

А.И. Денисов предложил понимать под функциями государства его предметно-политическую характеристику¹³⁷. И.С. Самощенко считал целесообразным понимать под функциями государства его социальное назначение внутри и вне страны¹³⁸. Аналогичную позицию занимает Л.И. Каск считающий, что функциями государства следует считать такие стороны содержания его деятельности, которые характеризуют его классовое и общесоциальное назначение¹³⁹.

В современной литературе относительно функций государства также наблюдается понятийное многообразие.

А.Б. Венгеров под функциями государства понимает рассматриваемые в комплексе предмет и содержание его деятельности в определенном направлении и, обеспечивающие её средства и способы¹⁴⁰.

Л.А. Морозова рассматривает функции государства как особый механизм государственного воздействия на общественные отношения и процессы, охватывающий основные направления его деятельности по управлению обществом¹⁴¹.

В.К. Бабаев и С.В. Бабаев формулируют такое определение функций государства: «Основные направления деятельности государства, а также цели, методы, формы и средства осуществления этой деятельности»¹⁴².

В представленном многообразии точек зрения относительно понятия функций государства можно выделить основные, качественно однородные по своей методологии подходы:

1) Деятельностный (праксеологический): функции государства – это основные направления (стороны, виды) деятельности государства. Сторонники данного подхода определяют понятие функций государства при помощи категорий «деятельность», «воздействие», «управление» и иных близких по смыслу терминов, используемых при характеристике социально-активных свойств государства.

2) Предметно-политический: функции государства – предмет и содержание политики государства, а также обеспечивающие ее средства и способы (механизм). При таком подходе функции государства нередко отождествляются с основными видами и направлениями государственной политики.

3) Социально-телеологический: функции государства – это его цель и проявление социального назначения. По мнению сторонников данного подхода понятие функций государства логически вытекает из его социального назначения и целей.

4) Интегративный: функции государства – основные направления его деятельности, а также цели, методы, формы и средства ее осуществления При таком понимании функций государства в их дефиницию включаются компоненты всех трех вышеуказанных подходов.

Синтез рассмотренных точек зрения позволяет сформулировать следующее определение функций государства. Функции государства – это имманентные виды комплексной деятельности государства, обусловленные его социальным назначением, сущностью и целями.

Среди основных признаков функций государства также можно выделить следующие:

1. В функциях государства проявляется сущность и социальное назначение государства.Социальная природа государства, прежде всего, обнаруживается в его функциях, ибо любой феномен наиболее ярко проявляется тогда, когда он действует (Л.И. Спиридонов).

Функции государства служат выражением и конкретизацией его сущности и социального назначения, которые в свою очередь обусловливают содержание деятельности государства, сообщают ей общую направленность и упорядоченность. Сущностные изменения государства неизбежно отражаются на системе и содержании его функций, поскольку функции наиболее чутки к сущностным изменениям. Данная закономерность вполне применима к российскому государству на современном этапе, система и содержание функций которого претерпели значительные изменения.

2. Системность функций государства.Функции государства имеют комплексный характер. Содержание каждой из них складывается из множества качественно однородных аспектов деятельности государства¹⁴³.

Системность, предполагающая взаимосвязанность и единство целевой направленности, выступает неотъемлемым признаком функциональной характеристики государства (Л.А. Морозова). Особую актуальность вопросы системности функций государства приобретают в современных условиях, характеризующихся возрастанием и противоречивостью, усложнением социальных связей, изменением социально-регулятивной роли государства. Системность функций проявляется в двух «ипостасях». Внутри государства и общества - при обеспечении целостности и функциональности основных подсистем (экономика, духовность и культура, наука, экология, право и др.), на глобальном уровне – в процессах международной интеграции и обеспечения международной безопасности. Особым выражением системности функций государства выступает их внутренняя организация, то есть структура.

В зависимости от важнейших сфер, объектов, целей и задач функции государства в своей структуре различные подфункции, отличающихся в свою очередь, качественной однородностью образующих их решений, действий, операций, технологий. Реализация подфункций может сопровождаться их полным или частичным переплетением, сложными обоюдными переходами из одного состояния в другое. Каждая из них представляет определенный вид и форму деятельности, наполнена особым содержанием.

Будучи тесно связанными, обладая интегративными свойствами и динамизмом, подфункции обеспечивают целостность и непрерывное развитие каждой функции государства. Существенной особенностью структуры функций государства выступает наличие субординационных (иерархичных, вертикальных), координационных (горизонтальных) и реординационных (обратных) связей между ее компонентами (Г.В. Атаманчук, Б.П. Курашвили).

3. Функции государства, нормативно регламентированы. По мере развития государственно-правовых институтов в соотношении государства и права устанавливалось относительное равенство, происходило возрастание роли права в осуществлении государственной власти. Любое направление деятельности государства по достижению тех или иных целей и задач должно закрепляться на законодательном уровне, при этом нередко нормативно определяются и сами цели и задачи. В нормативной регламентации государство находит наиболее рациональную и эффективную форму осуществления своих функций. В правовой регламентации функций государства проявляется диалектика права и государства, их единство и отличие, взаимодействие и противоречие, взаимообусловленность и относительная самостоятельность. Нормативная (законодательная) основа осуществления функций государства определяет:

- предметно-объектную обусловленность функций государства, указывающую на сферу и объекты общества, на которые направлено государственно-правовое воздействие (экономика, культура, налоги, наука и образование, экология и др.);

- систему и компетенцию субъектов (органов государственной власти, органы местного самоуправления некоторые общественные организации), выполняющих основную нагрузку по реализации конкретной функции государства;

- принципы, методы, формы и ресурсы (средства) реализации функций государства.

4. Функции государства организационно обеспечены.Будучи зависимыми от сущности государства, функции в то же время первичны по отношению к его структуре. Именно функции государства являются определяющими критериями структурирования государства, его механизма (В.И. Червонюк). Являясь неотъемлемой частью деятельности государства, каждая функция объективно нуждается в обеспечении соответствующим органом (системой органов) государственной власти. Государственный орган следует формировать для реализации той или иной функции, а не наоборот – сначала создавать орган, а потом придумывать ему занятие (А.Б. Венгеров).

В современном государстве в осуществлении каждой его функции, так или иначе, участвуют органы всех ветвей власти, весь аппарат государства. Вместе с тем, участие государственных органов в осуществлении той или иной функции не одинаково и в системе государственной власти функционируют органы, для которых осуществление конкретной функции является основным предназначением. Например, ведущую роль в осуществлении социальной функции Российского государства выполняет Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, в осуществлении культурно-воспитательной функции - Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации и Министерство образования и науки Российской Федерации, а реализации функции обороны Министерство обороны РФ.
§2. Классификация функций государства
Классификационные методы давно и успешно используются юридической наукой, поскольку имеют для нее большое значение, позволяя обобщить и систематизировать теоретический опыт, глубже проникнуть в сущность исследуемых явлений. В современных условиях, когда государство и право приобретают наиболее сложные формы и содержание, классификационные приемы приобретают особую актуальность. Функции государства не составляют исключения и также нуждаются в исследовании при помощи названных методов, образуя сложный и противоречивый классификационный «материал». Если в вопросе о понятии и признаках функций государства наблюдается относительное единодушие, то вопрос об их классификации до сих пор остается предметом острой научной дискуссии.

В юридической литературе можно насчитать более десятка вариантов классификаций функций государства. Одной из причин такой множественности является отождествление системы функций государства с их классификацией, а также различие классификационных критериев.

Функции государства представляют собой объективную реальность, однако их классификация производится субъективно, в соответствии с различными основаниями деления, избранными исследователями (В.Е. Чиркин).

Основаниями, по которым в юридической науке предлагаются различные классификации функций государства, выбираются: сферы государственной деятельности; формы и способы государственного воздействия на общественные отношения; степень значимости для государства; продолжительность существования, территориальные границы реализации, принцип разделения властей и т.д.

В отечественной юридической науке существуют следующие основные классификационные модели функций государства:

Внешние и внутренние функции государства. В зависимости от того, внутри страны или за ее пределами государство осуществляет свою деятельность, выделяются внешние и внутренние функции. Современному государству присущи следующие внешние функции: функция обороны страны; функция интеграции с мировым сообществом; функция сотрудничества в решении глобальных проблем; функция участия в обеспечения мирового порядка.

Во внутренней сфере российское государство выполняет следующие функции: политическая функция; экономическая функция; налоговая функция; идеологическая функция; культурно-воспитательная функция; экологическая функция; охранительная функция; контрольная и др.

Необходимо принять во внимание, что интеграционные процессы сообщают определенную условность обоснованию внешних и внутренних функций. Глобализация становится закономерным этапом развития человеческой цивилизации и, несмотря на имеющее место протестное восприятие, представляет собой компонент объективной общемировой действительности, доминирующую тенденцию развития мировой цивилизации. Ее процессы не оставляют выбора практически не одному государству, кроме посильного участия в решении глобальных проблем, в укреплении мирового правопорядка¹⁴⁴.

В этой связи соотношение сущностных характеристик государства, в том числе его функций, с формами ее проявления становится теоретико-методологической необходимостью. Государство в процессе осуществления своих функций, подвергаясь воздействию со стороны глобальных факторов, вовсе не является по отношению к ним, как и ко всему процессу глобализации в целом, пассивной стороной¹⁴⁵.

Вполне очевидно, что внутренние и внешние функции любого государства нередко взаимообусловлены, поскольку деятельность государства внутри страны (экономика, политика, культура, экология и др.), в немалой степени зависит от внешних условий. Стремление государства как можно успешнее решать свои внутренние задачи вынуждает его вступать в партнерские отношения с другими странами и пытаться с их помощью преодолевать трудности, которые оно по тем или иным причинам не способно преодолеть в одиночку. В некотором смысле внешние функции государства можно рассматривать как продолжение его внутренних функций. Так, например, экономическая функция современного Российского государства в известной степени обусловлена мировыми ценами на нефть, газ, металлы и т.п.

В известной степени на изменения во внутреннем функционировании государства влияет и международный опыт, прежде всего, наиболее развитых стран. Так, например, с начала 90-х гг., некоторые элементы функционирования западных стран были «трансплантированы» (не всегда с успехом) на отечественную политико-правовую действительность.

Разделение властей, правовое государство, гражданское общество, парламентаризм, свобода предпринимательства, частная собственность, идеологический плюрализм и другие эталоны западной цивилизации стали компонентами политической, экономической, идеологической, социальной и иных функций Российского государства.

Основные и неосновные функции государства. В зависимости от степени важности (ценности) решаемых посредством функций задач рассматриваются основные (главные) и неосновные (неглавные) функции. До настоящего времени, критерий разграничения функций государства на основные и неосновные четко не обозначен, да и вряд ли будет когда-либо найден. Деление функций на основные и неосновные применительно к «государству-абстракции», или государству определенного исторического типа представляется практически неуловимым и не достаточно отражает сущности и социального назначения государства. Однако, при исследовании конкретного государства или нескольких государств, находящихся в примерно одинаковых геополитических условиях выделение основных и неосновных функций несет заметную полезную нагрузку.

Особенно рельефно основные функции проявляются в так называемые кризисные или переходные периоды развития государства. Некоторые из них становятся иногда судьбоносными для государства и всего общества. Так, в годы Великой Отечественной войны практически все усилия советского народа и государства были направлены на защиту Отечества. Вполне очевидно, что в течение без малого четырех лет, эта функция была основной. Однако она сохранила статус важнейшей и в послевоенные годы. В ст. 31 Конституции СССР 1977 г. говорилось: «Защита социалистического Отечества относится к важнейшим функциям государства и является делом всего народа».

Особенностью основных функций является их системный характер. Неосновные функции являются относительно более узкими направлениями деятельности и входят в состав основных функций на правах элемента. Будучи системным образованием, основная функция характеризуется наличием связей и отношений между образующими ее элементами, в качестве которых и выступают неосновные функции. Иными словами, основная функция - это качественно новая совокупность однородных неосновных функций – подфункций в ее составе¹⁴⁶. В пределах основных функций всегда могут быть выделены более или менее обособленные функции (подфункции). Так, в структуре культурно-воспитательной функции государства нетрудно обнаружить деятельность по развитию физической культуры и спорта, деятельность по развитию (поддержке) искусства, образовательную деятельность, юридическое воспитание и т.д.

Значение подфункции как элемента основной функции – величина не постоянная. С изменением исторических условий, целей и задач государства, отдельные подфункции могут приобретать статус приоритетных направлений государственной политики, становясь самостоятельными функциями. Примером может служить налоговая функция Российского государства (Е.В. Артемина), рассматриваемая в советской науке, либо в рамках хозяйственно-организаторской функции, либо в структуре функции регулирования меры труда и меры потребления. Аналогично можно рассматривать образовательную функцию (А.И. Пушкин), ранее включавшуюся в культурно-воспитательную деятельность государства.

Вместе с тем, отдельные функции могут приобретать характер вспомогательной деятельности либо вовсе исчезать за ненадобностью. Например, осуществлявшаяся Советским государством функция подавления свергнутого класса, по мере укрепления социалистических отношений отпала за ненадобностью.

Временные и постоянные функции государства. Продолжительность осуществления деятельности государства во времени является основанием выделения постоянных и временных функций государства. Подобная классификация продуктивна при изучении функций конкретного государства. При изучении функций «государства-абстракции» сложно обнаружить его временные функции. Кроме того, оперировать категориями «постоянное» и «временное» применительно к государственно-правовым явлениям необходимо взвешенно, поскольку государство и право сами по себе обладают подвижностью. Необходимо также учитывать, что система функций государства в немалой степени обусловлена его задачами – категорией, обладающей определенной изменчивостью во времени. Ярким примером временных функций может служить деятельность социалистического государства по сопротивлению свергнутых эксплуататорских классов.

Классовые и общесоциальные функции государства. В зависимости от того, в чьих интересах государство осуществляет свою деятельность, возможно рассмотрение отдельно классовых и общесоциальных функций государства. Подобное деление было взято на вооружение советской юридической наукой и практически все вопросы, связанные с категорией «функции государства» получали освещение с позиции классового подхода. Однако, в условиях заметного снижения классовых антагонизмов, общесоциальные и классовые задачи довольно тесно взаимосвязаны и не всегда противопоставлены друг другу, в связи с чем, выделение классовых и общесоциальных функций затруднено (Т.Н. Радько).

Вместе с тем, некоторые авторы до сих пор утверждают о том, что функции государства никогда не бывают социально выхолощенными, нейтральными (А.В. Сим). В частности отмечается, что функции могут приобретать не только классовый, но также групповой, а иногда и кастовый характер¹⁴⁷.

Представляется, что не все функции государства одинаково отражают его классовую и общесоциальную сущность. В одних функциях (политическая, экономическая) эти категории выражены более рельефно, в других (экологическая) обнаруживаются с трудом.

Правотворческие, исполнительно-распорядительные и судебные функции, выделяются по принципу разделения власти. По мнению Л.А. Морозовой, данная классификация отражает механизм реализации государственной власти. Каждая из выделяемых на основании данного критерия функций осуществляется системой государственных органов, образующих в совокупности ту или иную ветвь государственной власти. Принимая во внимание научную и практическую значимость данной позиции, необходимо принять во внимание дискуссионность вопроса о количестве «ветвей власти» и критериях их обособления. С точки зрения формальной логики получается, что количество функций в различных государствах различно, поскольку в некоторых странах (Никарагуа, Бразилия, Колумбия, Алжир и др.) на конституционном уровне закреплена не привычная триада, а четыре, пять ветвей власти. Кроме того, данная классификация не совсем применима к государствам, в которых идея о разделении властей не закреплена законодательно.

Функции унитарного и федеративного государства. В современной литературе отмечается наличие специфики в системе функций, осуществляемых федеративным государством в отличие от деятельности унитарного государства (В.В. Оксамытный). Применительно к унитарному государству следует рассматривать традиционный набор функций (экономическая, политическая, социальная, культурно-воспитательная и др.). Что касается функций федеративного государства, то среди них вполне уместно выделять федеральные и региональные (субъектов федеративного государства) функции.

Для Российского государства самой очевидной федеративной функцией выступает обеспечение политико-правового единства и территориальной целостности (федеративная функция¹⁴⁸). Содержанием указанной функции является:

- обеспечение территориальной целостности страны, в том числе посредством применения института федерального вмешательства и принуждения (И.В. Гончаров, А.А. Кондрашов).

- укрепление единства и согласованности системы государственной власти, формирование основ государственно-властной вертикали.