ТГП. ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА. Теория государства учебнопрактическое пособие Авторский коллектив

• Название: Теория государства учебнопрактическое пособие Авторский коллектив
• Дата: 19.11.2022
• Размер: 1.55 Mb.
• Имя файла: ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА.doc
• Тип: Учебно-практическое пособие; #798893
• страница: 18 из 28

§ 3. Форма государственно-территориального устройства

Форма государственно-территориального (политико-территориального, территориального, административно-территориального) устройства – это элемент формы государства, характеризующий порядок организации власти применительно к территории государства: структурно-территориальные единицы, их правовое положение, степень самостоятельности и взаимоотношение с центральными органами.

Рассмотрим две основные формы внутригосударственного устройства.

Унитарное государство (от лат. unitas – единственный, единство) – единое централизованное государства, административно-территориальные единицы которого не обладают признаками государственного суверенитета и подчиняются центру.

Для унитарного государства характерны следующие черты:

1) Территория государства делится на административно-территориальные единицы (иногда национально-территориальные), система административно-территориального деления может быть двух-четырех уровневой. Наиболее крупные единицы могут именоваться областями, провинциями, губерниями, средние – районами, округами, департаментами, уездами, более мелкие – общинами, коммунами, волостями и т.п. Карликовые государства могут и вовсе не иметь административного деления (Мальта, Бахрейн и др.).

2) Административно-территориальные образования не имеют признаков государственного суверенитета, не являются юридически самостоятельными, хотя может допускаться возможность решать какие-либо местные вопросы или устанавливать налоги самостоятельно.

3) В государстве имеется единая система государственных органов, административно-территориальные единицы управляются, как правило, территориальными подразделениями центральных органов (вертикальная подчиненность территориальных единиц).

4) В унитарном государстве существует одна Конституция, единая система законодательства, как правило, административно-территориальные единицы не могут принимать собственных законов.

5) Унитарные государства имеют единые язык, налоговую систему, вооруженные силы и т.д.

В современном мире насчитывается около 180 унитарных государств, их большинство. Однако, не смотря на некоторые общие черты, политико-территориальная организация унитарных государств может отличаться.

Существует несколько классификаций унитарных государств.

В зависимости от степени самостоятельности регионов выделяют централизованные и децентрализованные унитарные государства. В первом случае регионы обладают низкой степенью самостоятельности, управляются назначаемыми из центра чиновниками, во втором – регионы обладают большей степень самостоятельности, на местах существуют наряду с назначаемыми и выборные органы, развито местное самоуправление.

В зависимости от наличия или отсутствия в составе унитарного государства автономных образований они делятся на простые (симметричные) и сложные (асимметричные). Простое унитарное государство не имеет в своем составе автономий, административно-территориальные единицы обладают одинаковой степенью самостоятельности и системой управления (Япония, Польша, Колумбия). В составе сложных унитарных государств имеются автономии.

Автономия (от греч. «autonomia» – самоуправление, независимость) в государственно-правовом смысле рассматривается как учет национальных, культурных, исторических и географических условий в государственном строительстве, право какой-либо территории в составе государства или группы населения самостоятельно решать вопросы своей внутренней жизни. Выделяют территориальную и экстерриториальную автономию.

Территориальная автономия представляет собой учет национальных и историко-культурных особенностей развития определенного региона (территории) путем предоставления ему права самостоятельно решать вопросы своего развития. Территориальная автономия, в свою очередь, может быть административно-территориальной и национально-территориальной. В первом случае в автономном регионе не проживает какая-либо обособленная этническая группа, а выделение автономии обусловлено историко-культурными, географическими, экономическими особенностями развития региона. Примером может служить остров Мэн (Великобритания), Сицилия (Италия). Во втором – на территории автономного региона проживает национальное меньшинство и основными решаемыми самостоятельно вопросами становятся сохранение и развитие культуры и языка местной этнической группы. Например, Гренландия и Фарерские острова (Дания), Алеандские острова (Финляндия) и т.д.

Экстерриториальная автономия (национально-культурная) не связана с выделением определенной территории и представляет собой право определенной общности населения, относящей себя к той или иной этнической группе, самоорганизовываться и совместно действовать для осуществления своих национальных, духовных, образовательных и иных интересов, сохранения самобытности, развития языка и культуры. Национально-культурная автономия является видом общественного объединения. В России, к примеру, национально-культурные автономии действуют в соответствии с Федеральным законом от 17.06.1996 г. (с посл. изм.) «О национально-культурной автономии»¹⁷⁹ (национально-культурная автономия поморов Архангельской области, петербургская городская национально-культурная автономия финнов-Инкери и др.)

Степень самостоятельности автономий может быть различной. В некоторых современных государствах наметилась тенденция к регионализму. Исследователи выделяют так называемое региональное (регионалистское) государство, промежуточное от унитарного к федеративному¹⁸⁰. Административно-территориальные единицы в региональном государстве обладают относительно высокой степенью самостоятельности, могут иметь свои представительные органы, вводить налоги, решать вопросы местного значения, что сближает их с субъектами федерации. Ярким примером такого государства является Испания, в ее состав входит 17 автономных сообществ (выросших на базе соответствующих исторических регионов): Каталония, Андалузия, Страна Басков, Валенсия, Канарские острова и т.д. Они имеют свое административное деление, представительные законодательные органы; глава автономного сообщества именуется президентом, некоторые сообщества объединяют этнические группы и имеют свой, наряду с испанским, язык (баскский, галисийский, каталанский и др.). Вместе с тем Испания по конституции федерацией не является. К региональным государствам также относят Италию, Папуа Новую Гвинею, ЮАР.

Федерация (от лат. «foederatio» -союз, объединение) – форма государственно устройства, при которой составные части государства (субъекты федерации) обладают признаками государственного суверенитета.

Можно выделить следующие черты федерации:

1. Территория федерации состоит из относительно самостоятельных государственно-подобных образований – субъектов.

Субъект федерации – государственно-территориальное образование в составе федерации, обладающее юридически определенной политической самостоятельностью (штаты, области, кантоны, республики и т.п.). Субъект, в свою очередь, может иметь административно-территориальное деление.

2. В федеративном государстве существует вертикальное разделение властей между федерацией и субъектами. Последние вправе решать определенные вопросы самостоятельно. Предметы исключительного ведения федерации (то есть вопросы, которые может решать только федерация), совместного ведения федерации и субъектов, исключительного ведения субъектов распределяются в современных государствах по-разному. Так, например, Конституция США содержит четкий перечень вопросов, которые входят в предметы ведения федерации, остальные - штаты могут решать самостоятельно. В Конституции РФ определены вопросы, которые федерация решает самостоятельно, а также совместно с субъектами, сфера исключительной компетенции субъектов определена по остаточному принципу.

3. Существуют две системы государственных органов: федеральная и субъекта федерации. Например, штаты США имеют свои одно- или двухпалатные легислатуры, исполнительную власть, судебную систему, возглавляет субъект губернатор штата.

4. Имеются две системы законодательства: федеральная и субъектов федерации. Последние имеют, как правило, конституционный акт, вправе принимать законы в пределах своей компетенции. Устанавливается лишь общее правило: законы субъекта не должны противоречить федеральной конституции и законам.

5. Как правило, существуют две системы налогообложения: федерация устанавливает федеральные налоги, пополняющие государственный бюджет, субъект – налоги с целью формирования бюджета субъекта федерации.

6. В многонациональном государстве субъекты федерации, как правило, могут устанавливать государственный язык и гражданство субъекта.

7. Субъекты чаще всего не имеют права выхода из состава федерации (сецессии). В качестве исключения можно назвать СССР (право сецессии носило скорее формальный характер), РСФСР в 1918-1925 гг., Канада, Сент-Китс и Невис.

В современном мире около 30 федераций, часть федеративных государств прекратила свое существование в XX веке (Югославия, Чехословакия, СССР).

Федеративные государства можно классифицировать по следующим основаниям:

а) в зависимости от правового положения субъектов, их качественной однородности, а также наличии в составе федерации территориальных образований, не являющихся субъектами выделяют симметричные и асимметричные федерации. В симметричной федерации территория государства состоит только из субъектов, они однородны и равноправны. В современном мире таких федераций практически нет, в качестве примера можно привести Эфиопию, провозгласившую себя симметричной федераций по Конституции 1994 года. Большинство федеративных государств являются симметричными с признаками скрытой асимметрией. К примеру, США состоит из однородных равноправных субъектов, однако в состав государства входит Федеральный округ Колумбия, управляемый муниципальным советом и мэром. Конгресс США вправе отменять законы, принятые советом, округ не имеет представителей в сенате. В Германии, к примеру, все субъекты равноправные и однородные (земли), однако их представительство в Бундесрате зависит от численности населения земли (свыше двух миллионов – 4 голоса, свыше семи миллионов – 6 голосов), что обеспечивает большее представительство крупных земель.

Однако частичная асимметрия, по мнению ряда исследователей, не нарушают общей симметричности федерации, нередко образование особых территорий или разное представительство субъектов оправдано в плане государственного управления

В асимметричных федерациях субъекты неравноправны между собой и (или) в отношениях с федерацией и (или) разнородны. К примеру, в состав Индии помимо штатов входят союзные территории, часть которых управляются администраторами, назначаемыми центральной властью. К асимметричным федерациям относят также Канаду, Бельгию и др. По мнению исследователей, асимметричность в построении федеративных отношений обусловлена особенностями исторического и политического развития, более подходит для данной страны в конкретный исторический период и нередко позволяет решить некоторые проблемы в управлении государством¹⁸¹.

б) в зависимости от принципа образования субъектов выделяют национальные, территориальные и национально-территориальные (смешанные) федерации.

В национальной федерации субъекты отличаются этническим составом, образование такого государства является реализацией права нации на самоопределение, решает национально-культурные проблемы. Примерами национальной федерации в прошлом были СССР, Чехословакия, Югославия. Из современных государств к национальным федерациям относят Бельгию. В ее составе выделяют Фламандский регион, где проживает этническая группа фламандцев, говорящих на нидерландском языке; Валлонский регион, где проживают валлоны, говорящие на французском; Брюссельский столичный регион. Кроме того, в составе Бельгии имеется и немецкоязычное сообщество. Строго говоря, Бельгия скорее национально-территориальная федерация, поскольку Бельгийский столичный регион не отличается национальным составом, построен по территориальному принципу и двуязычен.

В территориальной федерации субъекты не отличаются национальным составом, поострены по территориальному принципу, образование федерации данного типа может быть обусловлено историческими особенностями и является средством децентрализации власти. К таким федерациям относят США, Бразилию, ФРГ.

Федерация, сочетающая признаки первых двух, называется смешанной или национально-территориальной. Здесь часть субъектов построена по национальному признаку (например, республики в составе Российской Федерации), а часть – по территориальному (края, области и т.д.).

в) в зависимости от порядка образования федерации делят на конституционные и договорные.

Конституционные федерации образованы «сверху» (то есть инициатива исходит от центральной власти) путем принятия конституции в ранее едином унитарном государстве (Германия, Бразилия). Договорные федерацииобразуются «снизу» (инициатива исходит от территориальных частей) путем заключения договора (США, СССР).

г) в зависимости от степени централизации власти и самостоятельности регионов выделяют централизованные и децентрализованные федерации.

В централизованной федерации степень самостоятельности субъектов невысока, определяющее значение имеют решения федеральной власти. В научной литературе такие государства именуются «унитарными федерациями», тем самым подчеркивается высокая роль федерального центра, перехватившего инициативу в основных сферах управления. Так, например, СССР нередко называют «унитарной федерацией», подчеркивая, что, несмотря на право сецессии субъектов, последние обладали низкой степенью самостоятельности, ведущую роль играла коммунистическая партия, структура которой отличалась высокой степенью централизации. Федерализм в современной России часто оценивают как унитарный¹⁸². Децентрализованные федерации отличаются высокой самостоятельностью и инициативностью субъектов (США).

Помимо унитарных и федеративных государств к формам государственного устройства иногда относят конфедерации.

Конфедерация – союз самостоятельных государств, сохраняющих свой суверенитет, созданный для реализации совместных целей, при котором государства отказываются от части своих полномочий в пользу конфедерации в целом.

Признаки конфедерации:

1. Государства, входящие в состав конфедерации, сохраняют свой суверенитет, имеют самостоятельные органы власти, законодательство, денежную, налоговую систему.

2. Государства в составе конфедерации, как правило, имеют права свободного выхода из нее путем расторжения конфедеративного договора.

3. Конфедерация создается для реализации определенных целей, как правило, внешнеполитических, экономических, военных, государства, входящие в ее состав государства имеют общие функции.

4. Государства добровольно отказываются от части полномочий, передавая их общим конфедеративным органам.

5. Конфедерации, как правило, недолговечны, либо преобразуются в федерации, либо распадаются.

В качестве примеров конфедераций можно привести США с 1781 по 1789 г., Австро-Венгрия до 1918 года, Сенегамбия (объединение Сенегала и Гамбии) с 1982 по 1989 гг. и др.. Швейцария, не смотря на официальное название Швейцарская Конфедерация, фактически является федерацией, конфедерацией же она была в XIX вв.

В отношении конфедерации в научной литературе сложились различные точки зрения. Одни авторы считают конфедерацию сложной формой государственного устройства, включающей в себя другие государственные образования¹⁸³. Другие, напротив, рассматривают конфедерацию как международно-правовой союз, форму объединения суверенных государств, поскольку данный союз государством не является, то и конфедерация не является формой государственного устройства. Данная точка зрения преобладает в отечественной юридической науке¹⁸⁴. Представители третьей точки зрения рассматривают конфедерацию как переходную форму территориального устройства, усматривая в ней и признаки суверенного государства и союза государств¹⁸⁵.

Помимо конфедерации формами межгосударственных объединений являются союзы, содружества, унии, ассоциации и т.д., они являются предметом изучения международного публичного права и в настоящем параграфе не затрагиваются.