Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 1/543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; издание седьмое, перераб. и доп.). - "Норма: ИНФРА-М", 2021 г. Том 2 С.А. Авакьян См. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том первый; издание седьмое, перераб. и доп.) ГАРАНТ: Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 19. Общая характеристика государственного устройства Литература Бабурин С.Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. М., 1997; Быстрова Д.А. Территория в конституционном праве Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010; Грачев Н.И. Государственное устройство и суверенитет в современном мире: вопросы теории и практики: дис. ... д-ра юрид. наук. Волгоград, 2009; Дорогин В. Суверенитет в советском государственном праве. М., 1948; Жилин А.А. Теория союзного государства. Разбор главнейших направлений в учении о союзном государстве и опыт претворения его юридической конструкции. Киев, 1912; Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. М., 1960; Левин И.Д. Суверенитет. М., 1948; Он же. Суверенитет. СПб., 2003; Лексин И.В. О понятии территориального устройства государства в конституционно-правовой науке // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 2; Ким Ю.В. Федеративный режим. М., 2007; Он же. Федеративная государственность: сущность, генезис, проблемы развития (теоретико-методологические вопросы): дис. ... д-ра юрид. наук. Тюмень, 2009; Основы теории и практики федерализма: пособие для студентов высших учебных заведений. Лейвен (Бельгия), 1999 (на рус. яз.); Пастухова Н.Б. Государственный суверенитет: история и современность. М., 2013; Попов Р.В. Конфедерация государств: история и современность: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Троицкая А.А. Федерация и региональное государство: где проходит граница // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. N 6; Сравнительное конституционное право. М., 1996; Судницын Ю.Г. Национальный суверенитет. М., 1958; Хабриева Т.Я. Современные проблемы самоопределения этносов: сравнительно-правовое исследование. М., 2010; Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997; Шевцов В.С. Федерализм в России (История. Проблемы. Перспективы). Т. I-II. М., 2008; Он же. Суверенитет Советского государства. М., 1972; Он же. Национальный суверенитет (проблемы теории и методологии). М., 1978; Ященко А.С. Теория федерализма. Опыт синтетического построения теории права и государства. Юрьев, 1912. § 1. Понятие государственного устройства Под государственным устройством понимаются внутренняя структура государства, его статус в целом, положение отдельных частей государства, их взаимоотношения. Государственное Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 2/543 устройство можно рассматривать в статике (т.е. в плане конституционно-правового закрепления) и в динамике (как практику государственного строительства). Понятие "государственное устройство" является самым давним и самым традиционным при характеристике внутренней структуры государств. Наряду с ним используются и другие понятия, причем многие ученые спорят об их преимуществах и недостатках - для получения более обширной информации читатель может обратиться к рекомендуемой литературе. В самом общем обзоре можно обратить внимание на такие моменты. Поскольку речь идет о внутреннем устройстве государства, о делении его территории, некоторые авторы предлагают пользоваться понятием "территориальная организация государства". Вносится и такое предложение: раз уж при решении вопросов территориального деления приходится учитывать всевозможные политические факторы, а создаваемые территориальные единицы непременно становятся субъектами конституционно-правовых, т.е. политических, отношений, то лучше использовать понятие "политико-территориальная организация государства" либо, наоборот, "территориально-политическая организация государства". Существует две основные формы государственного устройства - унитарное государство и федеративное государство. Унитарное государство - это простое государство, оно состоит из административно-территориальных единиц (область, провинция, губерния и т.п.); федеративное государство - сложное государство, которое состоит из входящих в него государств либо государств, национально-территориальных (автономных) и территориальных (территориально-государственных) образований. Если государство федеративное, понятие его внутреннего (государственного) устройства зачастую связывают именно с фактором федерации. Наиболее яркий пример - Россия. В Конституции 1993 г. гл. 3 называется "Федеративное устройство". Федеративная структура государства может отражаться и в его наименовании - Российская Федерация, Федеративная Республика Германия и т.д. В науке конституционного (государственного) права нередко связывают федерацию как форму государственного устройства с национальным фактором - многонациональным составом населения. Действительно, государство может быть олицетворением союза различных наций, представленного федеративной формой государственного устройства. Таким образом, можно видеть связь федерации и государственно-правовых форм разрешения национального вопроса. Тогда в многонациональном государстве вместо понятия "государственное устройство" может использоваться понятие "национально-государственное устройство" (например, разд. III Конституции СССР 1977 г. назывался "Национально-государственное устройство СССР"). Однако федеративная форма государственного устройства не обязательно должна быть связана с многонациональным составом населения. В ряде федераций национальный фактор не существует, а федеративная организация государства означает лишь меру самостоятельности и самоуправления субъектов федерации. Внутреннее устройство унитарного государства, его деление на административно-территориальные единицы может отражать категория "административно-территориальное устройство" (или "административно-территориальное деление"). А чтобы отразить в конституции роль самого унитарного государства, тем более его национальную политику, используется также понятие "государственное (или национально-государственное) устройство". Тогда оба понятия сочетаются в названии соответствующей части конституции государства. По такому пути шли союзные республики в бывшем СССР, являвшиеся сами по себе унитарными государствами, например, разд. III Конституции Украинской ССР 1978 г. назывался "Национально-государственное и административно-территориальное устройство Украинской ССР". Однако, если государство является федеративным, нельзя использовать для характеристики в целом государства, его структуры понятие "административно-территориальное устройство". Дело в том, что тогда его субъекты надо трактовать как административно-территориальные единицы, а это не соответствует их статусу и положению в федеративных отношениях. Поэтому применительно к Российской Федерации надо говорить о ее "государственном (федеративном - в Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 3/543 данном случае это равнозначно) устройстве", а понятие "административно-территориальное устройство" использовать по отношению к субъектам РФ. Составным элементом понятия "государственное устройство" могут быть конституционно-правовые основы государственной национальной политики и государственной региональной политики. С учетом сказанного мы не считаем решающим вопрос о том, как назвать данный раздел учебного курса конституционного права России. К тому же федерации, как и унитарные формы, возникают и исчезают, а государство - если оно продолжает существовать - имеет свое (государственное) устройство. Главное состоит в том, что охватывается понятием "государственное устройство Российской Федерации". Представляется, что к составным элементам государственного устройства следует отнести: - роль федерации как формы государственного устройства России; принципы федеративного устройства России; - характеристику Российской Федерации как федеративного государства; - виды и статус субъектов РФ; - проблему использования автономии как формы государственного устройства; - вопросы ведения (компетенции) Российской Федерации и ее субъектов; - взаимоотношения и формы взаимного влияния Российской Федерации и ее субъектов; - административно-территориальное устройство субъектов РФ; - конституционно-правовые основы национальной политики и региональной политики в Российской Федерации. При рассмотрении государственного устройства есть и важные общие вопросы, прояснение которых поможет лучше понять практическую территориальную организацию России. § 2. Специфика форм государственного устройства Итак, формами государственного устройства являются унитарное государство и федерация. 1. Унитарное государство Мы отметили, что унитарным (простым) является такое государство, которое состоит из административно-территориальных единиц (область, провинция, губерния и т.п.). Эти единицы не имеют признаков государства или государственного образования, хотя и могут обладать значительной самостоятельностью в решении вопросов жизни соответствующей территории. В наименовании административно-территориальной единицы отражаются чаще всего географический фактор, название главного города соответствующей территории. Если в унитарном государстве есть компактно проживающие национальные группы населения, не относящиеся к титульной нации (т.е. главной нации, давшей имя этому государству), они могут создать свои автономные образования - национально-территориальные единицы (т.е. это отдельные территории и в их названии, как правило, отражается имя данной национальной группы). Таким образом, унитарные государства могут состоять только из административно-территориальных единиц либо же наряду с ними и из национально-территориальных (автономных) образований (может быть и так, когда автономные образования входят в состав административно-территориальных единиц, а не напрямую в унитарное государство). В унитарном государстве, как правило, существует высокая степень централизации управления и нормативного правового регулирования общественных отношений (см. об этом ниже). Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 4/543 2. Федеративное государство Как уже говорилось, федеративным (сложным) является государство, которое состоит из входящих в него государств либо государств, национально-территориальных (автономных) и территориальных (территориально-государственных) образований. Федерация не конгломерат независимых единиц, а самостоятельное и единое государство с более сложной системой отношений между центром и отдельными субъектами. Сложное устройство государства часто отражается в его названии. Так, Федеративная Республика Германия, Соединенные Штаты Америки являются федеративными государствами. То же следует сказать и о нашем государстве, поскольку оно официально именуется "Российская Федерация". В федеративном государстве понятие государственного устройства охватывает статус как федерации в целом, так и субъектов федерации, их вопросы ведения (компетенцию) и взаимоотношения. Если говорить о целях создания федеративного объединения, их может быть несколько, причем они рассматриваются нами как по отдельности, так и в переплетении. Во-первых, образование федерации может быть обусловлено надеждами на лучшую организацию управления соответствующей (объединенной) территорией, особенно при условии, что субъекты, вошедшие в федерацию, в принципе одинаковы по своей экономической, социальной и политической сути, связаны узами долгих лет совместного бытия. Вместе с тем предполагается, что при возложении на федерацию ряда ответственных функций в остальном субъекты сохранят свою самостоятельность. Во-вторых, создание федерации может диктоваться факторами внешнеполитического характера, когда объединение чувствует себя увереннее на международной арене. В-третьих, федерация может быть формой компромисса, посредством которого в данном объединении удерживаются территории, тяготеющие к самостоятельности, но согласившиеся с предложенным (или навязанным) им распределением функций центра и мест. Еще раз подчеркнем: федерация - это новое государство со всеми вытекающими отсюда последствиями. Порой федерацию характеризуют с использованием категории субсидиарности. Применительно к федерации принцип субсидиарности толкуют так, что субъекты в состоянии сами организовывать свою жизнь и решать соответствующие дела, а создание федерации является как бы дополнительным средством. Федерация берет на себя часть общих дел в интересах субъектов и в другой части дел помогает субъектам. В последнее время принцип субсидиарности чаще всего трактуется именно как "разгрузка" федерации, децентрализация функций, их передача субъектам, а роль федерации при этом состоит в содействии субъектам и выполнении нескольких ведущих задач. Правда, бытует и прямо обратное понимание субсидиарности, когда именно федерация рассматривается как главный организатор всей жизни в новом образовании, и тогда уже в помощь, в дополнение к ней (федерации), т.е. во вспомогательном плане, действуют субъекты федерации. Думается, в реальности создание федеративного государства резко меняет общую картину. У него неизбежно возникает своя "личность", свой "портрет". Оно становится не просто участником многих политических и социально-экономических отношений, но координирующим и направляющим центром, формируя общегосударственную внутреннюю политику. Оно же устанавливает основные параметры внешней политики, на международной арене другие государства теперь будут иметь дело с федерацией, а с ее субъектами - с учетом наличия федеративного объединения. Федеративное государство - это лидер по отношению к своим субъектам. А субсидиарность надо толковать в том плане, что федерация всегда готова прийти на помощь своим субъектам, она - по большому счету - призвана во многом облегчить их жизнь. В то же время субсидиарность для субъектов должна означать их готовность всегда поддерживать федерацию, в рамках своих сил помогать ей в осуществлении функций федерации (например, в укреплении обороноспособности государства, в содействии воинским частям на своей территории, в организации призыва в армию и т.д.), а также "разгрузить" федерацию от менее значимых дел. Главные критерии отнесения государства к числу федеративных: а) формально-официальный - государство называется федерацией; Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 5/543 б) статусный: федеративное государство предполагает, что его части получают статус субъектов федерации и более высокую меру самостоятельности, нежели части унитарного государства. Вместе с тем у субъекта федерации более низкий статус, чем у независимого государства. Это выражается в следующем: - независимое государство, вошедшее в состав федерации, отказывается от самостоятельности на международной арене, которой до этого обладало. Оно может либо вообще перестать быть субъектом международного общения, передавая эту функцию федерации, либо в ограниченном объеме участвовать во внешнеполитических и внешнеэкономических связях - при координирующей роли федерального центра; - на федерацию возлагаются ключевые задачи законотворчества; субъект сохраняет законотворчество в усеченном объеме и опять же при координирующей роли федерации; - входя в федерацию, государство, становящееся субъектом, передает ей право собственности на многие объекты, ранее бывшие только в его владении, либо совместно с федерацией осуществляет права собственника, либо объект разделяется на части, по отношению к которым собственником далее будут или федерация, или субъект федерации; - становясь частью федерации, государство передает федерации свои права на армию, вооруженные силы. Сложным является вопрос, образно говоря, о возвращении в первоначальное состояние. Как правило, войдя в федерацию, территория лишается своей независимости навсегда, никакого права на выход не предусматривается. В отдельных федерациях право субъекта на выход все-таки закрепляется, однако скорее как общая возможность, поскольку реальных путей ее реализации не устанавливается. Если субъект (при отсутствии права на выход либо провозглашении его - это не важно) надумает выходить из федерации, это приведет к сложным, а то и безрезультатным переговорам; нельзя исключать и вооруженно-повстанческий путь возвращения к государственной независимости. Применительно к федерациям возможны классификации по различным признакам. 1. По видам субъектов могут быть федерации: - все субъекты которых формально являются государствами; - имеющие смешанный состав субъектов - государства (республики), национально-государственные (автономные) образования, территориально-государственные (территориальные) образования. 2. По порядку образования различают: - объединение ранее официально независимых государств в новое, федеративное государство - типичным примером является образование Союза ССР в 1922 г., когда в новый союз вошли независимые республики - РСФСР, Закавказская Социалистическая Федеративная Советская Республика (ЗСФСР, в нее входили Азербайджанская ССР, Армянская ССР, Грузинская ССР), Украинская ССР и Белорусская ССР; этот вариант в науке называют образованием федерации "снизу"; - преобразование ранее унитарного государства в федеративное, например Бельгия, а также Россия, которая до января 1918 г. официально являлась унитарным государством, а затем была провозглашена федеративным государством; этот вариант в науке называют образованием федерации "сверху". 3. По правовой основе федерации могут быть: - договорные, основой которых является договор об образовании либо об объединении; - конституционные, их основой является конституция федеративного государства. Обычно эти два пути переплетаются, отсюда могут быть договорно-конституционная или конституционно-договорная федерации. Очередность слов в данном случае может иметь важное значение, т.е. в договорно-конституционной федерации предполагается более высокое значение договора, в конституционно-договорной ранее заключенный договор о федеративном объединении с принятием конституции включается либо в нее, либо в основном законе объявляется о подчиненном значении договора. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 6/543 4. По статусу субъектов выделяют федерации: - симметричные - в них субъекты имеют равное правовое положение; - асимметричные - в основном статус субъектов сходен, однако есть и различия, прежде всего у них больше или меньше объем прав и возможностей в отношениях с федеральным центром. 5. По разграничению предметов ведения и полномочий федерации и субъектов используются такие модели: - первая модель: юридически закрепляется (достаточно большой) объем предметов ведения и полномочий центра; все оставшееся принадлежит субъектам; - вторая модель: как бы наоборот, т.е. называется исчерпывающе объем предметов ведения и полномочий субъектов, остальное находится в ведении федерации, правда, это, как правило, ключевые предметы ведения и полномочия. В приведенных вариантах используется так называемый остаточный принцип: у меня почти все, у тебя - что осталось. Не следует думать, будто одна сторона обделяет другую - наиболее важные для федерации или субъекта предметы ведения и полномочия при этом обозначаются; - третья модель: в законодательстве четко определяются предметы ведения и полномочия каждой из сторон; - четвертая модель: есть предметы ведения только федерации, в рамках которых полномочия принадлежат исключительно федерации; есть предметы совместного ведения, внутри которых свои полномочия имеют и федерация, и субъекты; все оставшееся за пределами названных двух групп относится к предметам ведения и полномочиям только субъектов. Четвертая модель применяется в Российской Федерации. 3. Сравнительный анализ статусов унитарного государства и федерации Унитарное государство делится на административно-территориальные единицы, а управление государством организовано по принципу централизации ведущих полномочий государственной власти и создания управляющей вертикали. Это, конечно, самый общий подход. Практика различных унитарных государств свидетельствует о различной степени концентрации функций государственной власти в руках центральных государственных органов, о передаче полномочий власти государственным органам, создаваемым в административно-территориальных единицах высшего уровня, а также органам местного самоуправления более низких территориальных единиц (в одной части эти органы осуществляют полученные сверху государственные полномочия, в другой - свои полномочия негосударственного характера). Федерация - это всегда более выраженная обособленность субъектов. Однако это ни о чем не говорит, поскольку может быть много пышных слов об их самостоятельности и довольно скромное ее проявление в реальности. Иначе говоря, наряду с конституционно-правовыми моментами взаимоотношения федеративного государства и его субъектов - это еще и вопросы политики. Конечно, они тоже могут находить отражение в нормах конституционного права. В результате можно наблюдать реформы в унитарных государствах, повышающие меру самостоятельности административно-территориальных частей и приближающие их отношения с центром к федеративным отношениям. Вообще в мире можно сегодня наблюдать такие явления: существенная децентрализация полномочий, передача их от центра частям государства; преобразование унитарных государств в федеративные; распад федеративных государств и образование на их бывших территориях чаще унитарных государств, хотя иногда части бывшей федерации тоже остаются федерациями. В целом можно говорить о следующих чертах и отличиях унитарного государства от федеративного. 1. Унитарное государство состоит из единиц, не обладающих государственно-правовыми признаками. Федерация состоит из частей - субъектов федеративного государства. Это могут быть также государства, например штаты в США, Индии, Бразилии, Мексике, земли в ФРГ, республики в Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 7/543 составе Российской Федерации (по Конституции РФ это государства). Субъектами федерации могут быть и национально-территориальные образования (например, автономная область и автономные округа в Российской Федерации). Наконец, субъектами федерации могут являться и территориальные единицы, например края, области, города федерального значения в Российской Федерации. Однако с превращением национально-территориальных (автономных) и территориальных единиц в субъекты федерации их статус повышается. Они приобретают характер соответственно национально-государственных и территориально-государственных образований. Порой в литературе их называют также государствоподобными образованиями. Это предопределяет многие черты отношений внутри федеративного государства, о которых пойдет речь ниже. В отдельных федеративных государствах есть так называемые федеральные территории - они не входят в состав субъектов федерации, централизованно подчинены федеральному центру. Как правило, они прилегают к столице государства либо важны с точки зрения охраны природных или исторических заповедных зон. Поправкой 2020 г. в ст. 67.1 Конституции обозначено, что на территории РФ "в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Организация публичной власти на федеральных территориях устанавливается указанным федеральным законом". Надо сказать, что особое внимание к отдельным территориям издавна существовало и сохраняется в нашей стране. В частности, у нас есть закрытые административно-территориальные образования как муниципальные единицы (городские округа) в местах нахождения стратегических производственных и исследовательских объектов; предметом заботы всего государства являются Арктическая зона, курортные территории Северного Кавказа, озеро Байкал и др. Есть соответствующее нормативно-правовое регулирование, особенности управления. Организационно создание новых единиц будет производиться с учетом интересов соответствующих территорий и их населения, субъектов РФ и всей страны. 2. В унитарном государстве статус административно-территориальных единиц определяется актами центральной власти. В федеративном государстве общие основы статуса субъектов федерации тоже устанавливаются в конституции федерации. Однако наряду с этим (разумеется, на основе и в развитие федеральных основополагающих актов) субъект федерации вправе в собственной конституции, уставе или ином документе определить более детально свои статус, внутреннюю организацию и компетенцию. 3. В унитарном государстве не только организация государственной власти предопределяется актами центра, но можно говорить и о включении всех уровней управления в единую общегосударственную администрацию. При этом определяются не только система, но и полномочия каждого уровня власти. Разумеется, степень централизации и децентрализации функций и полномочий может быть различной. Унитарное государство не следует ассоциировать с авторитарным государством, когда все концентрируется в руках центральных органов в целом или преимущественно органов исполнительной власти. В федерации центр может установить общие основы организации государственной власти в субъектах федерации. Однако в деталях сама эта организация определяется каждым субъектом. Органы субъектов федеративного государства хотя и осуществляют государственную власть и должны обеспечивать сочетание своих и общефедеральных интересов, однако не являются звеньями общегосударственной администрации, не связаны отношениями административного подчинения с федеральным центром. Здесь субординация строится на иной основе. Например, согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения с субъектами федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Но это не делает органы субъектов подразделениями федеральных органов, просто они должны больше взаимодействовать в решении общих задач. 4. В унитарном государстве административно-территориальные единицы либо наделяются центром конкретными полномочиями, за рамки которых выходить они не могут, либо вообще не существует такого понятия, как компетенция административно-территориальной единицы, а Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 8/543 полномочиями наделяются ее соответствующие органы. В федеративном государстве используются различные варианты разделения полномочий между федерацией и ее субъектами, но при любом из них компетенция субъекта федерации существует как конституционно-правовая категория. Федерация может предопределить, какой орган субъекта федерации осуществляет полномочие, если оно является принципиально важным. Однако часто федерация отдает на усмотрение самого субъекта определение его органа, которому поручается реализация полномочия. 5. В унитарном государстве более жестко централизованы вопросы налогов и бюджета. Административно-территориальные единицы в сильной степени зависят от центра, который устанавливает систему налогообложения во всех деталях и мало что оставляет органам административно-территориальных единиц. Центр определяет также параметры и многие конкретные позиции бюджетов административно-территориальных единиц высшего уровня. В федеративном государстве центр также имеет ведущие позиции в вопросах налогов и бюджета. Но вместе с тем у субъектов федерации есть несколько более широкие права по установлению собственных налогов. Что касается бюджета, центр определяет общие позиции и доли расходов из федерального бюджета для отдельных субъектов. Последние самостоятельны в установлении конкретных своих расходов, а тем более в использовании доходов, изысканных в рамках собственной инициативы. 6. В унитарном государстве в административно-территориальных единицах наряду с органами, избранными населением (представительная власть, глава исполнительной власти - он может избираться населением или представительным органом территории), есть назначаемый государством (президентом, правительством, министерством внутренних дел) представитель (правительственный комиссар, префект и др.), на которого возлагаются надзорно-контрольные и координационно-согласовательно-объединительные задачи. Это должностное лицо сообщает о готовящихся и принятых решениях по наиболее принципиальным вопросам территориального развития, по важным бюджетно-финансовым проектам и т.п. Во многих федеративных государствах подобного специального представителя федеральной администрации в субъектах не имеется. О принятых или готовящихся решениях субъекты могут сообщать федеральному центру, особенно когда нужна поддержка федерации начинаниям субъекта, но такой обязанности не установлено. В федеративных государствах, особенно с тягой к усилению федерального центра, есть различные средства влияния на дела субъектов. Например, в Индии центр назначает губернаторов штатов, которые выступают связующим звеном между федерацией и штатами. В Российской Федерации сначала был предусмотрен институт полномочных представителей Президента РФ в субъектах РФ. После разделения страны на федеральные округа (2000 г.) в каждый округ назначен полномочный представитель Президента, а в субъекты - федеральные инспектора (главные федеральные инспектора), подчиняющиеся полномочному представителю. У них нет права прямого контроля за деятельностью представительной и исполнительной власти субъектов. Но они собирают и представляют Президенту и Правительству РФ информацию о положении дел в субъекте. Усиление вертикали исполнительной власти в России привело в 2004 г. к замене прямых выборов населением высшего должностного лица субъекта РФ наделением его данными полномочиями решением органа законодательной власти из числа кандидатов, предлагаемых Президентом РФ. В 2012 г. прямые выборы высшего должностного лица восстановлены, однако сохранено участие Президента РФ в подборе кандидатов на этот пост (в некоторых субъектах РФ оставлено правило о том, что указанное лицо избирается на должность решением законодательного органа, в согласовании кандидатуры также принимает участие Президент РФ). Кроме того, в ряде федераций создаются подразделения федеральных органов исполнительной власти на территории отдельных либо нескольких субъектов федерации. Например, в Российской Федерации соответствующие подразделения выполняют свои функции самостоятельно, но в контакте с органами исполнительной власти субъектов РФ. Деятельность таких подразделений в рамках федерального округа координирует полномочный представитель Президента РФ, но без права вмешательства в оперативные функции соответствующих органов. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 9/543 7. В унитарном государстве нет разветвленного законодательства административно-территориальных единиц (если только речь не идет о максимальной децентрализации унитарного государства, приближающей его к федеративному государству). Органы представительной и исполнительной власти административно-территориальной единицы высшего уровня могут заниматься правотворчеством, но в пределах, установленных центром. Субъекты федеративного государства имеют право не только на свою конституцию (устав), но и на свое законодательство, т.е. вправе принимать не просто нормативные решения, но и законы, постановления органов законодательной (представительной) власти, указы президентов, губернаторов. 8. В унитарных государствах население административно-территориальных единиц избирает депутатов в общегосударственный парламент в избирательных округах, образуемых на их территории. Во многих унитарных государствах специального представительства от административно-территориальных единиц в парламенте нет. Парламент является однопалатным органом. В федеративных государствах парламент состоит из двух палат. Одна из палат состоит из лиц, избираемых на территории субъектов федерации (например, в Сенат США избираются по два сенатора от каждого штата). Помимо выборов, могут использоваться и другие пути формирования органа представительства субъектов на федеральном уровне. Например, в ФРГ члены верхней палаты - Бундесрата - назначаются правительствами земель. В Российской Федерации в 1993 г. в Совет Федерации Федерального Собрания избирались по два депутата от каждого субъекта РФ, в 1995 г. членами Совета Федерации стали по должности председатель законодательного собрания и глава исполнительной власти субъекта, с 2000 г. один представитель избирается органом законодательной власти, второй назначается главой исполнительной власти субъекта. В 2014 г. поправкой в Конституцию предусмотрены представители Российской Федерации, назначаемые в Совет Федерации Президентом РФ, их число не должно было превышать 10% от общей численности палаты, т.е. 17 парламентариев, согласно поправке 2020 г. их стало 30; пока такие назначения не произведены. Правда, во многих унитарных государствах также создаются верхние палаты как органы территориального (регионального) представительства. В федеративных государствах используются и другие средства влияния субъектов на дела федерации и деятельность ее органов: обращение от имени субъекта в федеральные органы, в том числе в парламент, с законодательной инициативой, к главе государства с постановкой какой-то проблемы, с запросом в конституционный суд и др.; создание федеральных совещаний (конференций) руководителей соответствующих органов субъектов (например, в России под руководством Президента РФ функционирует Государственный Совет РФ, в который по должности входят главы исполнительной власти всех субъектов РФ; при палатах Федерального Собрания создан Совет законодателей, состоящий из глав законодательной власти субъектов РФ). В ряде федераций (Российская Федерация, ФРГ и др.) есть представительства субъектов на федеральном уровне. 9. Границы административно-территориальных единиц в унитарном государстве определяются и изменяются центром, при этом может выявляться мнение населения и органов соответствующих территорий. В федеративном государстве, как правило, субъекты обладают принципом верховенства в отношении своей территории, т.е. ее нельзя изменить без их согласия или участия. 10. В унитарном государстве чаще у центра есть право на приостановление действия актов органов представительной и исполнительной власти административно-территориальных единиц, которые он находит нецелесообразными, а также на отмену актов этих органов, являющихся незаконными (если орган сам не отменяет акт). В федеративном государстве центр тоже может ставить перед субъектом вопрос о нецелесообразности и тем более незаконности его акта. Как поступит субъект в данном случае - его дело. По нецелесообразным актам все на этом может закончиться. Спор же по поводу конституционности или законности акта субъекта передается в конституционный суд или высший Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 10/543 суд общей юрисдикции федерации. Однако и субъект вправе оспаривать конституционность или законность акта органа федерации в федеральных судах. 11. В унитарном государстве, если названных средств оказывается недостаточно, центральная власть может пойти на приостановление деятельности и даже роспуск органов представительной власти административно-территориальной единицы, смещение с должности главы исполнительной власти. При необходимости может быть введено чрезвычайное положение на территории административно-территориальной единицы, создана временная администрация. В большинстве федеративных государств центральная власть не может приостанавливать деятельность и распускать органы законодательной (представительной) власти субъекта, смещать с должности главу исполнительной власти, избранного населением (конечно, если он назначен федеральным центром, тогда он может быть освобожден от должности). Но федеративные государства тоже вынуждены идти на определенные меры воздействия на органы власти субъектов. Например, Президент РФ до 2004 г. имел право инициировать принятие федерального закона о роспуске органа законодательной власти субъекта РФ, если соответствующий суд констатирует нарушение актом данного органа федерального законодательства либо прав граждан, а сам орган не принимает мер к отмене или корректировке акта. Теперь Президент сам может принять решение о роспуске органа законодательной власти. Если аналогичное нарушение обнаруживается в акте главы исполнительной власти субъекта РФ и по обращению Президента РФ он не принимает необходимых мер к отмене либо изменению акта, Президент вправе отрешить от должности такое лицо. Как правило, федеративные государства предусматривают средства так называемой федеральной интервенции: введение чрезвычайного положения, президентского правления; наведение порядка с использованием силы, в том числе вооруженной, при пресечении попыток разрушения федерации. Эти меры применяются центром и по просьбе субъекта федерации, и по собственной инициативе. Они могут быть направлены и против органов власти субъекта, если они сами являются инициаторами сепаратизма, образования незаконных вооруженных формирований, массовых беспорядков, применения насилия и создания угрозы жизни многих людей. |