Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
§ 3. Вопросы централизации и децентрализации в связи с государственным устройством На практике есть унитарные государства с высокой степенью самостоятельности административно-территориальных единиц и федеративные государства, тяготеющие к централизации. Некоторые исследователи пользуются категорией децентрализованное государство, понимая под ним государство, в котором произведена в сильной степени передача полномочий от центра частям государства (децентрализация). Категория децентрализованного государства является весьма условной, поскольку создание государства - это всегда выделение таких дел, которыми должен управлять центр, это централизация руководства. Иначе говоря, централизация - синоним государства, его неотъемлемый атрибут. Концентрация управления на общегосударственном уровне действительно может быть очень большой, а частям государства остаются незначительные функции. Это может быть характерно как для унитарных государств, так и для федераций и делается путем конституционно-правового закрепления возможностей центра. Но нередко концентрация руководства в руках центра имеет место не столько юридически, сколько фактически, что выражается в политическом режиме, реальных инициативах руководства федеративного государства и т.п. Например, в период существования СССР союзный центр и по Конституции имел весьма ощутимые полномочия, и фактически настолько все держал в своих руках, что можно было говорить о сверхцентрализме. В науке даже возникло понятие "унитарная федерация", используемое по отношению как к СССР, так и к некоторым другим федерациям (например, ФРГ, США). Порой государство вроде бы оставляет за собой небольшое число полномочий, а остальные отдает своим регионам, но эти оставленные за собой возможности государства могут быть Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 11/543 ключевыми для управления страной. Например, в период СССР существовали общесоюзные и союзно-республиканские министерства. Первые руководили отраслями, находившимися в ведении СССР, вторые - отраслями, находившимися в ведении как СССР, так и союзных республик. Но подавляющая часть промышленных и других предприятий, бывших тогда, как известно, государственной собственностью, находилась в подчинении министерств СССР. Наряду с Госпланом СССР каждая союзная республика имела свой госплан. Но основные позиции экономического развития формировались, конечно, в союзном органе. Передача большого числа дел из центра в регионы возможна под давлением последних, с учетом их специфики, а также для того, чтобы в соответствующих частях государства погасить сепаратистские тенденции. В этом случае может иметь место юридическое и фактическое ослабление государственного центра. Иногда даже возникает угроза распада государства. Однако нередко государство сохраняется благодаря гибкой политике центра, обеспечивающего сочетание общегосударственных интересов и самостоятельности территорий. Все это можно видеть в практике Российской Федерации 1990-х гг. Категория децентрализованного государства может применяться в характеристике и унитарных, и федеративных государств. Унитарное государство чаще подходит под данную категорию, если: 1) обеспечивает перераспределение многих полномочий в пользу административно-территориальных единиц высшего уровня; 2) имеет территориальные единицы с автономным статусом или национально-территориальные автономные единицы. Например, к первой группе можно отнести Италию. Ее Конституция в пределах основных принципов, установленных законами государства, и при условии непротиворечия национальным интересам и интересам других областей предоставляет областям право на издание законодательных норм по 18 позициям, по другим вопросам, указанным конституционными законами, а также для проведения в жизнь общегосударственных законов. Это, в частности, административные функции, местная полиция, градостроительство, сельское и лесное хозяйство, внутренняя организация и др. Однако децентрализованные сферы не являются предметами исключительного ведения областей, а относятся к совместному ведению государства и областей, поэтому основополагающие нормы все-таки исходят от государства. Уставы (статуты) областей утверждаются актами центрального парламента. Ко второй группе можно отнести унитарные государства, в которых есть особый статус территорий, политическая или административная автономия. Это, например, Северная Ирландия, Шотландия и Уэльс в Великобритании, Корсика во Франции, четыре национальных и 13 исторических областей в Испании, Сицилия и еще четыре области в Италии, автономные районы, национальные округа, автономные уезды в Китае и др. Права у соответствующих единиц различные. Например, в некоторых национальных областях Испании есть особенности в гражданском праве, административном и судебном процессах, своя полиция и др. Но уставы автономных сообществ Испании утверждаются актами парламента государства. В Северной Ирландии есть свое законодательство, в Шотландии и Уэльсе - местные ведомства по делам данных территорий, а также специальное министерство в британском кабинете. Как правило, права шире у единиц, обладающих политической автономией. Государство отдает в их самостоятельное ведение местные дела, законодательство, требуя при этом соблюдения общегосударственных интересов. В федеративных государствах степень децентрализации зависит от конкретной страны и ее условий. Например, применительно к США можно говорить о высокой степени децентрализации законодательства и управления многими сферами. Однако в целом вряд ли можно говорить о США как о децентрализованном государстве, на практике и в сознании населения скорее это единое и высокоцентрализованное государство. То же самое можно сказать о таких федерациях, как ФРГ, Канада, Бразилия и др. Опыт показывает, что высокой меры децентрализации требуют субъекты федераций, образованные с учетом национального признака. Однако при этом сложно видеть ту черту, за которой начинается переход от децентрализации к разрушению государства. Наглядный тому Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 12/543 пример - СССР. Федерация здесь в немалой степени сохранялась благодаря силе, даже можно сказать авторитарности (причем отнюдь не в худшем смысле слова) союзного центра. Когда же союзные республики, входившие в состав СССР, стали требовать передачи себе более широкого круга дел, это положило начало распаду Союза. В некоторых федеративных государствах децентрализация выглядит как асимметрия федерации, т.е. притязания отдельных субъектов на особый статус. Причем в одних странах (например, штаты Индии) асимметрия конституционно закреплена и выражается в наделении отдельных субъектов специфическими правами, которых нет у других субъектов. В других федерациях, например в Российской Федерации, при наличии в Конституции государства нормы о равноправии субъектов (ст. 5) на практике до последнего времени заключались договоры между центром и отдельными субъектами, которые расширяли права последних по сравнению с другими субъектами Федерации. Это вело к притязанию на заключение подобных договоров других субъектов Федерации. Многие политики и ученые в России обоснованно видели в этом направлении развития Федерации угрозу существованию единого централизованного государства. Сегодня эта практика более упорядочена, а большинство ранее заключенных договоров по взаимному согласию центра и мест признаны выполнившими свою миссию и утратившими силу. Ряд унитарных и федеративных государств использует различные организационные средства защиты прав национальных меньшинств, характеризуемые как национально-культурная автономия, иногда с элементами политического характера. Например, в Финляндии имеются Шведская народная ассамблея, Саамский парламент. В Российской Федерации приняты Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", а также Федеральный закон от 17 июня 1996 г. "О национально-культурной автономии", позволяющий лицам соответствующей национальной принадлежности - в случае их проживания за пределами национально-государственных формирований или вообще отсутствия последних - создавать национально-культурные общественные объединения (общества). Конечно, вряд ли в этом случае можно говорить о какой-либо децентрализации государства. § 4. Конфедерация Конституционному праву и международному праву известно понятие "конфедерация". Объединение государств в конфедеративный союз не ведет к созданию нового государства; это международно-правовое объединение. Поэтому словосочетание "конфедеративное государство" просто не имеет права на существование. Разумеется, конфедерация может быть первым шагом на пути к более тесному единству, тогда на смену конфедерации приходит федеративное государство (так, конфедерацией считают США на первом этапе их образования, и первый документ именовался "Статьи конфедерации" (1777 г.); была сначала конфедерацией Швейцария, затем она стала федерацией, сохранив прежнее название "Швейцарская Конфедерация"). Однако известны и такие факты, когда конфедерации существовали недолго, к более тесному единству не привели и распадались. Исследователи приводят, в частности, такие примеры: Объединенная Арабская Республика (Египет, Сирия, 1958-1961 гг.); Союз Африканских Государств (Мали, Гвинея, Гана, 1960-1962 гг.); Сенегамбия (Сенегал, Гамбия, 1982-1989 гг.) и др. В плане исторического развития нашего государства вопрос о конфедерации интересен следующим: - во-первых, некоторые исследователи считают: когда на территории бывшей Российской Империи образовались независимые республики и в них победила советская власть, отношения между советскими республиками в период 1919-1922 гг. были конфедеративными, а затем на смену им пришло создание Союза ССР, т.е. здесь можно говорить о переходе от конфедерации к федерации (мы коснемся данного вопроса далее); - во-вторых, М.С. Горбачев и его сторонники, пытаясь сохранить Союз ССР в 1990-1991 гг. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 13/543 и разрабатывая Союзный договор, который взамен Договора 1922 г. должен был сохранить и укрепить СССР, в последних вариантах этого документа фактически превращали союзное государство в конфедерацию - оно лишь формально оставалось единым государством, а на деле превращалось в международно-правовое объединение союзных республик, подтверждая это даже своим новым названием - ССГ (Союз Суверенных Государств); в данном случае можно говорить об обратном процессе - переходе от федерации к конфедерации. Чем различаются конфедерация и федерация? 1. Основой конфедерации является международно-правовой договор. Основой федерации может быть на первом этапе (при ее создании) договор, имеющий характер и международно-правового, и государственно-правового акта (например, Договор об образовании СССР 1922 г.). Однако в дальнейшем он уступает место конституции государства (в некоторых случаях он может быть инкорпорирован в конституцию - например, указанный Договор 1922 г. был включен с существенными модификациями в Конституцию СССР 1924 г.). При преобразовании унитарного государства в федерацию соответствующие изменения вносятся в конституцию государства или принимается специальный закон о федерации (федеративном устройстве). Как показывает опыт Российской Федерации, по настоянию ряда субъектов в 1992 г. были приняты договоры центра и субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий между их органами государственной власти, в совокупности именуемые Федеративным договором. Этот Договор был объявлен неотъемлемой частью действовавшей на тот момент Конституции РФ и инкорпорирован в ее содержание. Однако новая Конституция РФ 1993 г. не содержит отдельного текста Федеративного договора, а имеет много норм и специальную главу о федеративном устройстве Российской Федерации. 2. Федерация имеет федеральные государственные органы: главу государства, парламент, правительство, федеральные министерства и ведомства, федеральные суды. В конфедерации может быть образован координационный орган - объединенный совет, состоящий из представителей исполнительной власти и (или) представительной власти государств-членов. Могут быть созданы органы типа парламента, правительства, суда конфедерации. Однако у таких органов нет права директивных решений, скорее они обладают координационно-объединительными и согласовательными функциями. 3. Федерация имеет законодательство. Более того, вводится принцип приоритета федерального законодательства перед законодательством субъектов по вопросам, отнесенным к ведению федерации. В конфедерации нет единого законодательства. Координационные органы, если это будет установлено договором о создании союза, могут принимать нормативные акты по вопросам конфедерации. Но такие акты нуждаются в подтверждении и проводятся в жизнь решениями органов государств-членов. Кроме того, они обладают правом так называемой нуллификации, т.е. могут признать для себя недействующими (отклонить) акты объединенного совета. 4. Федерация имеет единую территорию. После объединения в федерацию территории субъектов становятся частями единой территории. Суверенитет федерации распространяется на всю ее территорию. Действует принцип так называемого территориального верховенства. Никто не вправе извне без ведома федерации изменить ее территорию. Более того, отдельный субъект хотя и сохраняет верховенство над собственной территорией, но не может самостоятельно изменить ее границы ни внутри государства (по договоренности с иными субъектами), ни по согласованию с другими государствами без участия федерации. В конфедерации единой территории союза (с принципом его верховенства) не образуется, т.е. территория конфедерации складывается из самостоятельных территорий государств-членов. Решать территориальные вопросы или участвовать в их решении конфедерация не может. 5. Федерация после ее образования создает единые армию (вооруженные силы), правоохранительные органы и структуры государственной безопасности. Своих вооруженных армейских подразделений субъекты федерации уже не имеют. Правоохранительные органы и службы безопасности функционируют в виде единой вертикали, соответствующие подразделения могут создаваться или как органы субъектов, или как функционирующие в рамках территории Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 14/543 субъекта, но подчиненные только федеральному центру подразделения. В конфедерации вооруженные силы государств-членов остаются самостоятельными. Конечно, может быть объявлено о создании армии конфедерации, но в этом случае входящие в нее подразделения соответствующих государств сохраняют статус их вооруженных сил. Могут создаваться воинские формирования конфедерации путем включения в них подразделений отдельных государств - с их согласия и с сохранением общей подчиненности данному государству. Может быть создано единое командование таких армий по решению государств-членов. Правоохранительные органы и службы безопасности остаются в ведении государств-членов, хотя могут предпринимать совместные меры и создавать координационные структуры. 6. У федерации формируется своя налогово-финансовая и бюджетная основа. Федерация имеет свой бюджет и определяет в нем ориентиры бюджетов субъектов, а также в целом основы бюджетной политики и линии расходов (на развитие промышленности, социальные нужды, оборону и т.д.). Федерация вводит единую налоговую систему, определяет виды налогов, которые устанавливает сама и которые разрешено устанавливать субъектам федерации, организует единую службу сбора налогов и налогового контроля. В конфедерации каждое государство сохраняет собственные бюджетную и налоговую системы. Средства для финансирования выполнения задач конфедеративного объединения выделяются в виде взносов государствами-членами. 7. Федерация решает, в том числе посредством законодательства и оперативного управления, задачи создания единой экономики государства, единого экономического пространства, промышленного развития различных видов собственности, в том числе государственной (включая и федеральную). Конфедерация исходит из тех форм экономики и собственности, которые есть в каждом из государств-членов. Разумеется, одной из перспективных задач объединения может быть именно создание единого экономического пространства. Если она будет решена вместе с другими задачами, конфедеративное объединение скорее уступит место федеративному союзу. 8. Федеративное государство имеет соответствующие символы (атрибуты): столицу, герб, флаг, гимн. В конфедерации этого нет, хотя договором о ее создании определяется местонахождение соответствующих координационных органов. Следует отметить, что конфедераций в современном мире не существует. Но есть другие международно-правовые союзы государств, близкие к федеративному объединению. Их обобщенно называют сообществами - британское Содружество, Европейский союз, Содружество Независимых Государств (далее - СНГ). Ряд аспектов реальных отношений между государствами-членами делает сообщества более тесными объединениями, чем просто международно-правовые союзы. Например, в Европейском союзе введены: единое гражданство, прямые выборы депутатов его парламента в государствах-членах, единая валюта, обязательность решений органов Союза на территории государств-членов (европейское право), свободное передвижение граждан по территориям государств и др. На повестке дня - принятие конституции Европейского союза. Поэтому в исследованиях объединению даются разные оценки: международно-правовое объединение, конфедерация, федеративное государство. СНГ пока остается международно-правовым объединением. Однако Союз Беларуси и России с ликвидацией границ и таможенных барьеров, введением единого гражданства, во многом единого статуса граждан, единой валюты, принятием Конституции Союзного государства - это, возможно, перспектива перехода от международно-правового объединения, каким пока объявлен Союз, к федеративному союзу двух государств, а возможно, и других республик СНГ, которые захотят к ним присоединиться. Однако при подобном развитии событий Россия и Беларусь, а также другие присоединившиеся государства неизбежно становятся субъектами федерации со всеми вытекающими последствиями, включая положение на международной арене, приоритет федерального законодательства, единые государственные органы Союза, единые вооруженные силы и т.д. § 5. Проблема суверенитета государства Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 15/543 Литература Алехина Н.В. К вопросу о государственном суверенитете Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 10; Болдырев О.Ю. Экономический суверенитет государства и конституционно-правовые механизмы его защиты / науч. ред. С.А. Авакьян. М., 2018; Горюнов В.В. Суверенитет Российской Федерации: сущность, содержание, гарантии: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007; Ереклинцева Е.В. Проблемы определения суверенитета в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 5; Она же. Суверенитет и демократия как конституционные ценности современной России: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2012; Грачев Н.И. Государственное устройство и суверенитет в современном мире: вопросы теории и практики: дис. ... д-ра юрид. наук. Волгоград, 2009; Дорогин В. Суверенитет в советском государственном праве. М., 1948; Клишас А.А. Суверенитет. От борьбы за право к борьбе за суверенитет. М., 2018; Красинский В.В. Защита государственного суверенитета. М., 2017; Левин И.Д. Суверенитет. М., 1948; Он же. Суверенитет. СПб., 2003; Клюев П.А. Проблемы суверенитета в сложных государственных образованиях: дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2007; Крылов Б.С. Государственный суверенитет: современные проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 6; Пастухова Н.Б. Государственный суверенитет: вчера и сегодня. М., 2010; Порфирьев А.И. Национальный суверенитет в российском федерализме: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Романова Л.М. Институционально-правовые формы суверенитета в условиях эволюции национального государства. Ростов н/Д., 2009; Она же. Национальный суверенитет в условиях глобализации: институционально-правовой анализ: дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д., 2009; Судницын Ю.Г. Национальный суверенитет. М., 1958; Шарифов М.Ш., Шарифов Ш.М. Сравнение форм суверенитета: конституционно-правовой анализ // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 19; Шевцов В.С. Суверенитет Советского государства. М., 1972; Он же. Национальный суверенитет (проблемы теории и методологии). М., 1978. Проблема государственного суверенитета так или иначе частично затрагивалась нами ранее. Напомним, что в общих чертах суверенитет государства - это имманентно (внутренне) присущее ему свойство. Оно выражается в таких характеристиках, как верховенство, единство, самостоятельность и независимость государства и государственной власти. Верховенство означает, что только народ или полномочные государственные органы отражают (закрепляют) в конституции и иных нормативных правовых актах весь строй общественных отношений и внутригосударственную организацию. Единство заключается в том, что на всех уровнях осуществления власть государства обладает одинаковыми сущностью, формами и методами деятельности. Самостоятельность и независимость государства и государственной власти проявляются в их действиях, самостоятельных и не зависимых как от политических организаций в данной стране, так и от иностранных государств и международных организаций. Разумеется, влияние на государственную власть при реализации ее функций оказывается и внутри страны, и извне, это естественно, но их замена внутренними, зарубежными или международными структурами невозможна. Суверенитет государства распространяется на все его внутренние и внешние дела, а в пространственном отношении - на всю территорию государства. Конституционные основы суверенитета Российской Федерации отражены в ее Конституции. С позиций теории конституционного права наиболее важные аспекты проблемы государственного суверенитета связаны с возникновением (происхождением) суверенитета государства, возможностью или невозможностью наряду с суверенитетом всего государства суверенитета у частей государства. Самая простая трактовка происхождения суверенитета государства обусловлена фактором возникновения самого государства. Нет государства - нет суверенитета, появилось государство - возник и государственный суверенитет. В этом плане очевидно, что из рассмотренных выше форм государственного единства государственным суверенитетом обладают унитарные и федеративные Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 16/543 государства, но его нет у конфедерации - как у любого международно-правового союза государств, суверенитетом обладают члены конфедерации. Что касается внутренних аспектов, в унитарном государстве его административно-территориальные части не могут обладать государственным суверенитетом. Если же говорить о федеративном государстве, то суверенитетом обладает лишь сама федерация. Правда, политики и ученые могут говорить о наличии государственного суверенитета у субъектов федерации, особенно если эти субъекты - государства; порой суверенитет субъектов даже провозглашается в конституциях. Но делается это скорее с политическими целями, в определенной мере суверенитет субъектов - удобная иллюзия, все равно при этом подразумевается верховенство суверенитета федеративного государства в целом. И все-таки относительно происхождения суверенитета федеративного государства на разных этапах развития науки теории государства и конституционного права выстраивались разные модели. Обобщенно они таковы: а) до образования такого государства суверенитетом обладают учредители федерации, с образованием федеративного государства оно автоматически приобретает суверенитет как неотъемлемое свойство, а учредители утрачивают суверенитет; б) с образованием федеративного государства учредители передают ему свой суверенитет, поэтому суверенитет федеративного государства является не самостоятельной категорией, а суммой суверенитетов учредителей; в) с образованием федеративного государства учредители передают ему только часть своего суверенитета, другую часть оставляют в своем распоряжении, поэтому суверенитет федеративного государства является суммой, слагаемой из переданных ему частей суверенитетов государств-учредителей, наряду с которым сохраняется и ограниченный суверенитет субъектов федерации; г) модификация вариантов "б" и "в": с образованием федеративного государства появляется его суверенитет, который складывается из двух частей: первая часть - свой суверенитет; вторая часть - сумма, слагаемая из суверенитетов (либо частей суверенитетов), переданных учредителями (это, мол, и объясняет, что федеративное государство выступает и от себя, и в интересах своих субъектов), при этой модификации субъекты отказываются либо от всего своего суверенитета, либо от его части; д) с образованием федеративного государства у него появляется государственный суверенитет, но и субъекты федерации сохраняют свой полный суверенитет, и обе стороны взаимодействуют в осуществлении своей компетенции с учетом обладания суверенитетом; е) с образованием федеративного государства у него появляется свой суверенитет, а у учредителей суверенитет переходит в категорию так называемого потенциального суверенитета, он восстановится, если федерация разрушится, и бывшие учредители вновь станут самостоятельными членами международного сообщества. Каждая из приведенных конструкций имеет свои идеи и предполагает разный статус как субъектов, так и федерации. Так, все варианты, при которых суверенитет федерации включает в себя как сумму суверенитеты субъектов ("б"-"г"), не позволяют ей быть сильным государством и ставят федерацию практически в зависимость от субъектов, поскольку вольно или невольно предполагают восприятие федерации не как самостоятельного государства, а как конгломерата субъектов. Теории, при которых наряду с суверенитетом федерации субъекты имеют ограниченный суверенитет (вариант "в"), а тем более полный суверенитет (вариант "д"), в нашей стране имели хождение в советское время. При принятии Конституции СССР 1936 г. власть говорила об ограниченном суверенитете союзных республик, в период появления Конституции СССР 1977 г. возобладала идея полного суверенитета союзных республик. В качестве официоза они были рассчитаны на гармонию внутрисоюзных отношений, предполагали полную координацию федерацией действий союзных республик, в том числе и внешнеполитических, даже провозглашалось право союзных республик на выход из Союза ССР. Практические отношения в СССР строились на жестком централизме, самостоятельность республик была весьма Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 17/543 относительна, а идеи суверенитета - пропагандистскими. Как только начался разлад внутри федеративного союза, идея суверенитета субъектов и право на выход стали работать на развал федерации. С точки зрения прочности федерации и ее долгого ("вечного") существования, разумеется, надо исходить из того, что с созданием федерации субъекты не передают, не делятся с нею суверенитетом, а утрачивают его, и единственно федерация обладает государственным суверенитетом. России пришлось решать данную проблему, и она однозначно записала в своей Конституции (ст. 4), что государственным суверенитетом обладает только Российское государство в целом. Однако есть момент, который заслуживает специального внимания, и он связан с направлениями проявления суверенитета и с природой субъектов федерации. Суверенитет имеет внешнеполитическое и внутриполитическое проявление. Само собой разумеется, государство, в том числе и федеративное, единственно обладает внешнеполитическим суверенитетом. Оно также имеет право на воплощение своей воли во внутриполитических делах. Говоря же о субъекте федерации, надо констатировать: если какое-то территориальное образование становится субъектом федерации, его природа существенно меняется. Во внешнеполитических делах субъект либо перестает вообще участвовать, либо делает это по скромному кругу вопросов при координирующей роли федерации и не решает ключевых проблем международных отношений, обороноспособности и безопасности страны. Но во внутриполитических делах субъект делит вопросы управления с федерацией. И в тех делах, которые ему переданы, субъект самостоятелен, более того, федерация должна либо вообще сюда не вмешиваться, либо корректно искать взаимопонимания с субъектом. Поскольку самостоятельность - одна из сторон суверенитета, возможен тезис о том, что субъект федерации обладает суверенитетом в своих внутренних делах. Некоторые зарубежные федерации (например, Мексика) используют для характеристики субъектов (штатов) слова о том, что они суверенны в вопросах своей внутренней жизни. Видимо, о такой формулировке можно вести речь и в Российской Федерации, это способствовало бы большему взаимопониманию между Федерацией и особенно такими ее субъектами, как республики. Не надо только для субъектов использовать выражение "государственный суверенитет", достаточно говорить просто о "суверенитете", о "суверенности", подразумевая ту самую самостоятельность в осуществлении своих полномочий по управлению делами субъекта, о которой мы сказали и которая обеспечивается в сотрудничестве с федерацией и при ее координирующей роли. И несколько слов о потенциальном суверенитете. И.В. Сталин говорил в свое время (в связи с принятием Конституции СССР 1936 г.), что потенциальным суверенитетом обладают союзные республики в составе СССР. Обусловливался такой подход правом республик на выход из СССР, при реализации которого они стали бы независимыми государствами и обрели суверенитет. Правда, потенциальный суверенитет трактовался еще и как ограниченный суверенитет, хотя методологически это необоснованно: ограниченный суверенитет все-таки должен наличествовать, в то время как потенциальный суверенитет - подразумеваемая категория, суверенитета нет в период пребывания в федерации, но он появляется при выходе из нее. Впоследствии высказывания Сталина подвергались критике теми, кто полагал: союзные республики обладают полным государственным суверенитетом в составе Союза ССР. В наши дни А.А. Ливеровский предлагает по отношению к субъектам РФ использовать категорию "потенциальный суверенитет" и видит ее позитивную роль: предвосхищаются возможные исторические события, поддерживается бесконфликтность во внутрифедеративных отношениях*(1). Другими словами: в федеративном государстве надо всегда помнить о том, что оно состоит из субъектов, и если им плохо, они будут стремиться к выходу из федерации, и в этом случае их потенциальный суверенитет может перерасти в реальный (если они станут субъектами международного права). Следовательно, федерации должны все делать для того, чтобы субъекты чувствовали себя комфортно и не помышляли о разрыве с федерацией, при котором их потенциальный суверенитет перейдет в новое качество. |