Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
Глава 21. Конституционно-правовой статус Российской Федерации в современных условиях Литература Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М., 1994; Асимметричность Федерации / под ред. А.А. Захарова. М., 1997; Российская государственность: состояние и перспективы развития. М., 1995; Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М., 1998; Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006; Она же. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 35/543 Теория и практика федерализма: системный подход / науч. ред. Н.М. Добрынин. Новосибирск, 2009; Гошуляк В.В. Конституционно-правовые основы современного российского федерализма. М., 1999; Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003; Он же. Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск, 2005; Он же. Системный подход к федеративному устройству России: проблемы и решения // Федерализм. 2011. N 3; Заметина Т.В. Федерализм в системе конституционного строя России. М., 2010; Захаров А. Унитарная федерация. Пять этюдов о российском федерализме. М., 2008; Златопольский Д.Л. Российская Федерация: особенности современного развития // Вестник Московского ун-та. Сер. 11: Право. 1997. N 5; Он же. Процесс развития федеративных отношений в России // Вестник Московского ун-та. Сер. 11: Право. 1998. N 2; Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 1999; Иванов В. Путинский федерализм (Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах). М., 2008; Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов. М., 1996; Он же. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001; Ким Ю.В. Федеративная государственность: сущность, генезис, проблемы развития (теоретико-методологические вопросы): дис. ... д-ра юрид. наук. Тюмень, 2009; Кокотов А.Н. Русская нация и российская государственность. Екатеринбург, 1994; Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004; Ливеровский А.А. Актуальные проблемы федеративного устройства России. СПб., 2002; Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998; Тенденции развития федерализма в Российской Федерации (аналитический доклад) / Фонд "ИНДЕМ". М., 2002; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998; Черепанов В.А. Теория российского федерализма: учеб. пособие. М., 2005; Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. СПб., 2004; Чертков А.Н. Правовое регулирование территориального устройства России: концепция и прогноз: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2012; Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997; Шевцов В.С. Федерализм в России (История. Проблемы. Перспективы). Т. I-II. М., 2008. § 1. Общие положения 1. О нормативно-правовой основе Российской Федерации Федеративная природа нашего государства отражена в ст. 1 Конституции РФ 1993 г., говорящей о том, что Российская Федерация - Россия есть федеративное государство, ее "наименования Российская Федерация и Россия равнозначны". Федеративному устройству посвящена ст. 5 Конституции, приведем ее полностью: "1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. 2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. 3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. 4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны". Помимо ст. 1 и 5, в Конституции имеется специальная гл. 3 "Федеративное устройство". Кроме того, многие статьи других глав Конституции также связаны с Федерацией и регулируют Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 36/543 общественные отношения с учетом федеративной структуры государства. Все иные акты в Российской Федерации должны соответствовать Конституции РФ. Именно Конституция отражает природу Федерации и ее субъектов. Конституция допускает использование договорной формы, но не в определении статуса Федерации и субъектов РФ, а лишь в регулировании разграничения предметов ведения и полномочий органов власти Федерации и органов власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 11). Федеративный договор, как мы сказали ранее, не включен в содержание Конституции. Более того, согласно ее "Заключительным и переходным положениям" Федеративный договор действует в той мере, в которой не противоречит Конституции РФ; в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции действуют положения Конституции РФ. Разрешенная Конституцией РФ (ч. 3 ст. 11) практика двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий органов власти Российской Федерации и ее субъектов получила развитие в 1994-1999 гг., и эти договоры, подписанные первым Президентом РФ и главами исполнительной власти субъектов РФ, на указанном этапе стали частью нормативной правовой основы федеративных отношений. Однако начиная с 2000 г. по инициативе федерального центра большинство этих договоров были признаны выполнившими свою миссию и прекратили действие. Теперь введен достаточно сложный порядок подготовки и подписания таких договоров, требующий их утверждения федеральным законом, что упорядочивает использование внутригосударственных договоров как нормативной базы федеративных отношений (см. об этом § 7 данной главы). Некоторые ученые предлагают издать специальный закон о Федерации, даже некий федеративный кодекс. Целесообразность такого документа обусловлена его предметом и соотношением с Конституцией РФ, но скорее всего в нем нет необходимости. 2. Виды субъектов Российской Федерации По видовой принадлежности в ст. 5 Конституции обозначены шесть видов субъектов РФ - республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. По родовой принадлежности, как говорилось выше, субъекты РФ можно подразделить: на государства - это республики; национально-территориальные образования - автономная область, автономные округа; территориальные образования - края, области, города федерального значения. Если республики по Конституции отнесены к числу государств, то остальные субъекты можно назвать государственными (государство-подобными) образованиями, соответственно автономная область и автономные округа - национально-государственными образованиями, а края, области, города федерального значения - территориально-государственными образованиями. Характеристика субъектов как государств или государственных образований обусловлена тем, что они имеют ряд черт, приближающих их к государству: права на свой основной закон, на законодательство, на самостоятельное управление своими внутренними делами, на определенное участие во внешнеполитических и внешнеэкономических отношениях. Но названные черты лишь отделяют субъекты Федерации от обычных административно-территориальных единиц, возвышают над ними. Однако эти черты никак не делают субъекты РФ, в том числе и республики, равными самому федеративному государству. Ничего не меняет и характеристика отдельных субъектов Федерации как государств. Кстати, она используется и в зарубежных странах, например "штат" (state) в США в буквальном переводе на русский - "государство", но это скорее дань истории, но никак не восприятие субъекта в качестве независимой единицы. По поводу наименования республик государствами определенно высказался Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня 2000 г.: "Субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством". Использование в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ понятия "республика (государство)" применительно к установленному ею федеративному устройству не означает признание Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 37/543 государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь "отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера". Перечень субъектов РФ содержится в ст. 65 действующей Конституции. При ее принятии в 1993 г. в составе Российской Федерации было 89 субъектов: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. Это деление осталось в наследство от советского периода, на последнем этапе, как уже видел читатель, количество республик в составе Российской Федерации возросло с 16 до 21, соответственно из пяти автономных областей осталась лишь одна - Еврейская. Один край и несколько областей и входящие в их состав автономные округа образовали путем объединения новые субъекты РФ. Как уже говорилось в разд. II настоящего учебного курса, 25 марта 2004 г. был принят Федеральный конституционный закон об образовании нового субъекта РФ - Пермского края в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, далее последовали федеральные конституционные законы от 14 октября 2005 г. об образовании нового субъекта РФ - Красноярского края в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов, от 12 июля 2006 г. об образовании нового субъекта РФ - Камчатского края в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа, от 30 декабря 2006 г. об образовании нового субъекта РФ - Иркутской области в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, от 21 июля 2007 г. об образовании нового субъекта РФ - Забайкальского края в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. Таким образом, при этом прекратили свое существование шесть автономных округов - они стали просто округами - административно-территориальными единицами в новых субъектах РФ (см. об этом ниже). Некоторые вновь образованные субъекты получили статус краев вместо прежнего статуса областей. Сейчас в составе Российской Федерации 85 субъектов: 22 республики (с учетом Крыма), 9 краев (вместо прежних 6), 46 областей (ранее - 49), 3 города федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных округа (прежде было 10). В Конституцию РФ вносились новые наименования трех республик и одного автономного округа, одной области (об этом говорилось в разд. II настоящего учебного курса). 3. Вопросы наименований субъектов Российской Федерации В формальном плане в наименовании субъектов РФ отражаются два фактора: географический и национальный. Первый виден в наименованиях всех территориальных субъектов - краев, областей, городов федерального значения. Второй сказывается в названиях республик, автономной области, автономных округов, хотя для отдельных автономных округов национальный сочетается с географическим принципом - например, Ямало-Ненецкий, Чукотский автономные округа. Труднее найти ответ на вопрос, почему у субъекта именно данное, а не другое наименование. Например, как объяснить наименование "край"? В России еще в советский период существовало шесть краев - Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский. Тогда признаком пяти краев считали то, что в их составе были автономные области (Адыгейская - в составе Краснодарского края, Карачаево-Черкесская - в составе Ставропольского края, Горно-Алтайская - в составе Алтайского края, Хакасская - в составе Красноярского края, Еврейская - в составе Хабаровского края), а название шестого - Приморского края связывали с его окраинным положением. Как уже говорилось, четыре автономные области стали республиками, Еврейская автономная область тоже состоит непосредственно в Российской Федерации, но соответствующие единицы продолжают называться краями. В один из них - Красноярский край - входили Эвенкийский и Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономные округа, Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 38/543 теперь их в качестве автономных единиц нет. Остальные названные края не имели и не имеют сегодня в своем составе национально-территориальных единиц. Однако автономные округа входят также в состав областей. Причем процесс образования новых субъектов РФ посредством объединения областей и автономных округов ряд единиц пока не затронул - так, по-прежнему состоят в Тюменской области Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, в Архангельской области - Ненецкий автономный округ (уже не раз возникал вопрос об объединении области и округа в один новый субъект РФ, но по информации на осень 2020 г. этот вопрос пока снят из-за нежелания коренного населения округа поддержать такое слияние - боятся сокращения бюджета, вложений в социальную сферу и т.д.). К тому же многие области имеют теперь окраинное положение. Но ни наличие автономных округов, ни окраинное положение не повели к переименованию соответствующих областей в края. Кстати, Чукотский автономный округ, ранее входивший в состав Магаданской области, с 1992 г. входит напрямую в Российскую Федерацию, занимает окраинное положение, но тем не менее его переименования также не произошло. Не все однозначно складывается и при образовании новых субъектов РФ путем объединения существовавших. Так, при объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа новому субъекту РФ дали наименование "Пермский край". На базе объединения Камчатской области и Корякского автономного округа родился Камчатский край, Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ объединились в Забайкальский край. Казалось бы, это позволяет предположить, что край считается более сложным по составу территориальным образованием. Объединение Красноярского края и двух входивших в него автономных округов сохранило прежнее название "Красноярский край" (это, кстати говоря, довольно ясно показало, что территориальные реформы можно считать ликвидацией автономных округов и превращением их в административно-территориальные единицы с непонятным "особым" статусом). Но интересно и то, что объединению Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа не дали наименование "край", а сохранили прежнее название "Иркутская область". Таким образом, четких и к тому же официальных критериев для различения краев и областей не было и не имеется. Нет таких критериев и для образования национальных республик, автономных областей, автономных округов. Исторически в 1920-е гг. одни национальные единицы сразу образованы как автономные республики, другие вначале были автономными областями, но в последующем (в советское время) получили статус автономных республик. Преобразование шло от меньшего к большему: отдельные автономные области становились автономными республиками, а автономные республики - союзными республиками в составе СССР. Обратные процессы были исключением, например Карельская АССР в составе РСФСР в 1940 г. преобразуется в Карело-Финскую союзную республику в Союзе ССР, а в 1956 г. снова образуется Карельская АССР в составе РСФСР. В постсоветское время центр, как уже говорилось, также шел на повышение статуса национальных единиц: автономные республики стали республиками в составе Российской Федерации, большинство автономных областей преобразовано в республики. Но центр воспротивился попытке Свердловской области в 1993 г. стать Уральской Республикой. На этом примере хорошо видно, что центр был категорически против преобразования в республики территориальных субъектов и, следовательно, такого варианта их переименования. Спрашивается, почему? Вероятно, потому, что республика, будучи по ст. 5 Конституции РФ государством, все равно сохраняет более высокую меру самостоятельности. А центр опасается явлений сепаратизма и не хочет создавать для них новую почву. Таким образом, вопрос о наименовании субъекта может быть напрямую связан с перспективами государственного устройства России. Если государство станет унитарным и теперешние субъекты РФ станут просто административно-территориальными единицами, прежние республики получат новые наименования - например, губерний. 4. Последовательность перечисления субъектов в Конституции Российской Федерации Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 39/543 Последовательность расположения субъектов в конституции федерации может зависеть: а) от величины населения субъекта - от большего к меньшему; б) экономического потенциала субъекта - тоже от большего к меньшему; в) времени вступления в федерацию - по хронологии, а при одновременном вступлении - от численности населения или экономического потенциала; г) алфавитного критерия. Очевидно, что факторы "а", "б" и "в" в большей или меньшей мере подчеркивают неравенство субъектов, а федерации, как правило, объявляют о равноправии субъектов. Поэтому наиболее нейтрален последний фактор - располагать субъекты в конституционном перечне по алфавиту. Но подходит ли это для российской Конституции? Почему избрана именно теперешняя последовательность субъектов в ее ст. 65? Если они по ст. 5 Конституции РФ равноправны, почему в перечне сначала идут республики, затем края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа? Как нам представляется, теперешний порядок перечисления в Конституции РФ субъектов остался в наследство от того времени, когда национальный принцип построения Российской Федерации был связан только с автономными республиками (теперь - республиками) в ее составе. В тот период края, области, города республиканского подчинения были административно-территориальными единицами и не могли быть равными с республиками. Автономные области и автономные округа входили в состав соответственно краев и областей, т.е. были по рангу заведомо ниже не только республик, но и краев, областей. Как отмечалось ранее, из четырех существующих сейчас автономных округов три остаются в составе областей - Ненецкий в Архангельской области, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий - в Тюменской, а Чукотский автономный округ входит непосредственно в Российскую Федерацию. Вопрос о том, можно ли изменить этот порядок, упирается в другой: нужно ли это делать? Архаизмы сопровождают всю нашу жизнь, и мы научились с этим мириться. Поэтому надо полагать, что порядок перечисления субъектов в ст. 65 Конституции РФ ни в коей мере не означает возвышения одних субъектов над другими, все они равноправны (ст. 5). 5. Критерии образования нового субъекта Российской Федерации Критерии образования нового субъекта РФ не изучены. Создается впечатление, что вопрос о том, кому быть субъектом РФ, лежит целиком в плоскости политических отношений, а конституционно оформляется лишь тогда, когда участники соответствующего процесса признали целесообразным создать новый субъект, упразднить его, преобразовать, слить с другим, разделить и т.д. В советский период вопрос о критериях создания субъекта федерации если порой и рассматривался, то лишь применительно к союзным республикам. Практически отправной точкой разговора была позиция, высказанная И.В. Сталиным при принятии Конституции СССР 1936 г. Он полагал, что образование новой союзной республики возможно по критериям, позволяющим ей существовать в качестве самостоятельного государства. Она должна, во-первых, иметь достаточно большое население - не менее одного миллиона человек; во-вторых, обладать необходимым экономическим потенциалом; в-третьих, иметь окраинное положение в Союзе ССР, поскольку лишь в этом случае можно реализовать право на выход из СССР и на независимое существование. Эти критерии спустя десятилетия подвергались критике, тем более что мировое развитие давало примеры возникновения официально независимых государств и членов ООН, не обладавших указанными критериями: и население у некоторых составляло меньше миллиона, и экономическая слабость была очевидной, и даже пример нахождения независимого государства внутри территории другого государства также имеется. Опровергая доводы Сталина, наши ученые не смогли сформулировать критерии создания новых союзных республик. И ряд автономных республик, располагаясь внутри РСФСР, не прочь были стать субъектами СССР исходя из численности населения и хозяйственного потенциала. Причем в 1990 г. они добились соответствующего законодательного решения, и возникла новая головная боль - республики, Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 40/543 входящие только в состав СССР, и республики, входящие в СССР и еще в состав союзной республики. Вопрос о критериях образования нового субъекта РФ остается открытым. Автор этих строк пытался сформулировать критерии создания нового субъекта и его непосредственного вхождения в Российскую Федерацию*(28). С определенными модификациями они могут быть приняты во внимание и в настоящее время. Во-первых, должна быть налицо способность территории по экономическим, организационным, а в определенных случаях и по национальным факторам быть субъектом Федерации. Экономическую состоятельность территории, претендующей на статус субъекта РФ, надо рассматривать как ее способность иметь экономическую достаточность, т.е. обеспечивать себя либо вообще без дотации центра, либо с минимумом дотации. Экономический фактор связан и с тем, что территория вносит свой вклад в общегосударственное разделение труда, производит продукцию, потребляемую не только на ее территории, но и за ее пределами, в состоянии ввозить и потреблять продукцию других регионов на взаимовыгодной экономической основе, обеспечивать удовлетворение части потребностей общегосударственного рынка рабочих мест. Организационный фактор многогранен, связан с управляемостью территории и проявляется по крайней мере в следующих позициях: необходимость обособленного управления данной территорией; способность территории к самоуправлению, т.е. подготовленность ее населения к созданию органов государственной власти, органов местного самоуправления, а если понадобится, то и к решению вопросов путем непосредственного волеизъявления - референдума. Национальный фактор имеет значение для тех районов, где компактно проживают определенные национальные группы, и связан с их желанием посредством обособленной единицы - субъекта РФ - выражать также и свои национальные (этнические) интересы. Естественно, национальный фактор имеет меньшее значение в районах проживания национально однородного населения (например, в русскоязычных краях и областях). Национальный фактор не снимает экономических и организационных аспектов, не является самоцелью, поскольку национальные интересы можно учитывать как в отдельном субъекте РФ, так и в районах, образованных с учетом национального состава населения в существующих субъектах РФ. Во-вторых, субъект РФ целесообразно образовывать в случае, если есть необходимость в нем с точки зрения разделения властей по вертикали, потребностей соответствующей территории в разнообразных связях вне этой территории. С точки зрения уровня отношений и разделения властей вопрос о самостоятельном субъекте РФ должен возникать тогда, когда управление соответствующей территорией в рамках имеющихся субъектов РФ неэффективно и себя не оправдывает. Тогда следует создать новый субъект и вывести его на прямые отношения "Российская Федерация - данный субъект". Что при этом меняется? Если одна территория состоит в другой, то наличествует сильный фактор административного управления сверху вниз. Образование субъекта РФ и его прямое выведение на связи с Федерацией приводит к возникновению конституционно-правовых отношений между ними. Они, эти отношения, становятся рангом выше. Фактор внешних организационных связей - один из ключевых при создании субъекта РФ. Речь идет о следующем. Если большинство вопросов, возникающих на данной территории, благополучно может быть разрешено (и разрешается) на уровне субъекта, в который территория входит, нет необходимости в прямом выходе на уровень Российской Федерации. Если же в хозяйственной, социальной и другой жизни территории возникает все больше и больше вопросов, которые приходится решать за пределами того субъекта РФ, в который территория входит, это неизбежно подталкивает к мысли о создании самостоятельного субъекта. При создании нового субъекта порой приходится брать во внимание фактор "совместимости", "уживаемости" территорий и их населения. Если между ними нет ничего общего, если они чужды друг другу, не могут найти общего языка, а тем более враждуют, наконец, если попросту претендуют на самостоятельное существование с сохранением самых добрых соседских отношений - надо задуматься над тем, не лучше ли создать новые субъекты, вывести отношения на Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 41/543 федеральный уровень (впрочем, опыт зарубежных стран говорит о том, что структурирование государств как федеративных далеко не всегда снимает напряженность в отношениях между территориями, нациями, отдельными их группами; например, сложными являются отношения между фламандцами и франкофонами в Бельгии, не всегда дружелюбными являются отношения между баварцами и другими группами населения в Германии, есть сложности в индийской федерации и т.д., но все же федерации помогают в налаживании контактов и предотвращают конфликты. По этому же пути идет и Российская Федерация). В-третьих, о новом субъекте РФ речь можно вести и тогда, когда для соответствующей территории на базе ее экономического и управленческого потенциала требуется собственная нормативно-правовая база для организации дел и жизни населения, а также для учета природных, хозяйственных, бытовых и других условий территории. 6. Порядок образования нового субъекта Российской Федерации Литература Александрова Е.В. Конституционно-правовые основы изменения состава субъектов в федеративном государстве: дис. канд. юрид. наук. М., 2011; Бессонова В.В. Конституционно-правовые основы объединения субъектов Российской Федерации на примере Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Брежнев О.В. Особенности судебного конституционного контроля при принятии в состав России нового субъекта Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2009. N 6 (12); Гафиатулин А.Г. Правовые проблемы назначения и проведения референдума по объединению субъектов Российской Федерации // Труды Камчатского филиала Дальневосточного гос. ун-та. Вып. 4. Петропавловск-Камчатский, 2006; Глигич-Золотарева М.В. Субъектный состав Российской Федерации: эпоха перемен уже наступила // Государство и право. 2006. N 10; Дробышева Е.В. Конституционно-правовое регулирование изменения состава субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2009; Коломейцева Т.А. Проблемы укрупнения субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 6; Кочев В.А., Ромашов П.А. Об образовании новых субъектов Российской Федерации // Проблемы права. Челябинск, 2006. N 3; Кульчевский В.В. Совершенствование субъектного состава Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2010; Лексин И.В. Проблемы правовой регламентации оснований и порядка изменения состава субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 8; Суборов М.А. Конституционно-правовые основы образования новых субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Угланова О.А. Конституционные основы регулирования субъектного состава Российской Федерации: теория и практика / под ред. В.И. Радченко. Саратов, 2009; Чуднов Д.М. Конституционно-правовое регулирование изменения субъектного состава Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2010. Конституция РФ предусматривает три варианта решения вопроса о создании нового субъекта РФ. Согласно ч. 1 ст. 137 Конституции "изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации (выделено мной. - С.А.)". Из этой нормы очевидно: во-первых, нужны общие правила насчет порядка решения соответствующих вопросов - для этого принимается специальный федеральный конституционный закон; во-вторых, каждый конкретный случай образования нового субъекта также оформляется федеральным конституционным законом, принимаемым на базе норм общего закона. В российском законодательстве более определенными являются первый и второй варианты Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 42/543 образования нового субъекта РФ - путем принятия в Российскую Федерацию такого субъекта и путем образования нового субъекта на базе существующих субъектов. По вопросу о том, является ли изменение конституционно-правового статуса субъекта вариантом создания нового субъекта, ясности нет. С одной стороны, этот субъект уже был в составе Федерации, с другой - состав Федерации корректируется, в перечень субъектов, названный в ст. 65 Конституции, вносятся изменения, значит, перед нами иной "состав" субъектов. Эта неясность обусловлена еще и тем, что непонятно само выражение "изменение конституционно-правового статуса субъекта". Допустим, республика стала областью или наоборот - хотя по ст. 5 Конституции единица остается в числе равноправных субъектов РФ, реальный статус субъекта все-таки изменяется, да и очевидно, что налицо новый субъект РФ. По данному поводу надо ждать соответствующего конституционно-правового регулирования. Вопросы создания нового субъекта путем принятия территории в состав Российской Федерации или же образования нового субъекта на базе существующих урегулированы Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации". Этот Закон обозначил, что принятие в Российскую Федерацию нового субъекта - процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ "в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части". А образование нового субъекта - процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части. Решение вопросов о принятии или об образовании нового субъекта оформляется конкретными федеральными конституционными законами по каждому случаю. Названный Закон гласит, что принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются на добровольной основе. Должны соблюдаться государственные интересы России, принципы ее федеративного устройства, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социально-экономические возможности. Принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляется по взаимному согласию Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством. Инициатором принятия как всего иностранного государства, так и части его территории в Российскую Федерацию выступает само иностранное государство. В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства ему предоставляется статус республики, если международным договором РФ и этого государства не предусматривается предоставление новому субъекту статуса края или области. В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа в соответствии с международным договором РФ и соответствующего государства. В 2014 г. Крым принят в Российскую Федерацию как суверенное государство. И тут же были образованы Республика Крым и город федерального значения Севастополь в составе Российской Федерации. Надо сказать, что названный Закон никак не обозначил ситуацию: как быть, если включаемая в состав Федерации территория и существующий субъект (либо его часть) хотят объединиться в один - новый - субъект РФ? Логически следует предположить, что решение этого вопроса станет как бы вторым этапом и будет подпадать под группу норм Закона, касающихся образования нового субъекта РФ. Что касается порядка образования в составе Российской Федерации нового субъекта на базе существующих, Закон четко обозначил лишь один вариант: такое образование может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Образование в составе Федерации нового субъекта может повлечь за собой прекращение Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 43/543 существования субъектов РФ, территории которых подлежат объединению. Закон ничего не говорит о таких возможных случаях образования нового субъекта, как: разделение существующего субъекта на отдельные субъекты; создание нового субъекта путем выделения частей территорий из имеющихся субъектов; отказ субъекта от самостоятельного статуса и вхождение в другой субъект в качестве его территории. Законодатель ориентирует лишь на один путь образования нового субъекта РФ. Инициатива образования в составе Федерации нового субъекта принадлежит тем субъектам, на территориях которых образуется новый субъект (по терминологии Закона "заинтересованные" субъекты РФ). Совместное предложение органов законодательной власти и высших должностных лиц заинтересованных субъектов РФ направляется Президенту РФ. Оно должно быть обосновано и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием нового субъекта. В качестве сопроводительных материалов одновременно представляются: а) предложения о правопреемстве нового субъекта в отношении собственности заинтересованных субъектов в отношениях с органами государственной власти Федерации, другими субъектами; б) предложения о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год в связи с образованием нового субъекта либо предложения к проекту федерального бюджета на следующий год, если образование нового субъекта не предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года; в) предложения о функционировании государственных органов и организаций заинтересованных субъектов на территории нового субъекта РФ, а также о формировании органов государственной власти нового субъекта; г) предложения о действии законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов на территории нового субъекта; д) сведения о предполагаемых сроках проведения референдумов заинтересованных субъектов по вопросу об образовании в составе Федерации нового субъекта и согласованная формулировка вопроса, выносимого на референдум. Президент РФ уведомляет о полученном предложении об образовании нового субъекта Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации. Вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов после проведения соответствующих консультаций с Президентом РФ. В случае поддержки Президентом инициативы заинтересованных субъектов РФ вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта (и только в согласованной формулировке!) выносится на референдумы заинтересованных субъектов. В случае если в одном или нескольких, но не более чем в половине заинтересованных субъектов такие референдумы будут признаны несостоявшимися или результаты референдумов будут признаны недействительными, в этих субъектах может быть проведено повторное голосование при условии, что на референдумах иных заинтересованных субъектов вопрос об образовании нового субъекта получил одобрение. Если вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта все-таки не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из субъектов, инициатива образования в составе Федерации нового субъекта может быть вновь выдвинута теми же заинтересованными субъектами не ранее чем через год. Президент РФ вносит в Государственную Думу проект федерального конституционного закона об образовании в составе Федерации нового субъекта. Этот проект может быть внесен, если на референдумах заинтересованных субъектов были приняты соответствующие положительные решения по вопросу об образовании в составе Федерации нового субъекта. Проект должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, положения о прекращении существования заинтересованного субъекта (заинтересованных субъектов), а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых должны быть урегулированы следующие вопросы: а) формирование органов государственной власти нового субъекта; б) внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, если образование в составе Российской Федерации нового субъекта предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года; в) правопреемство нового субъекта в Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 44/543 отношении собственности заинтересованных субъектов в отношениях с органами государственной власти Федерации, другими субъектами, иностранными государствами и международными организациями; г) функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта; д) функционирование государственных органов и организаций заинтересованных субъектов на территории нового субъекта; е) действие законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов на территории нового субъекта. Федеральное Собрание принимает в установленном порядке федеральный конституционный закон об образовании нового субъекта РФ, в котором разрешаются указанные выше вопросы. Возникает вопрос: допустима ли просто ликвидация субъекта РФ? Во-первых, ни в Конституции РФ, ни в иных актах ни слова не сказано о том, что в Российской Федерации невозможна ликвидация субъекта по решению центра, хотя с учетом печальных фактов в истории СССР такая норма не была бы излишней. Во-вторых, также не обозначено, что невозможно исключение субъекта из состава Российской Федерации в качестве меры конституционно-правовой ответственности. Правда, в ч. 5 ст. 66 Конституции РФ записано, что статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Но названные нами ситуации вряд ли подходят под "изменение статуса" субъекта. Надо отметить как положительный факт, что Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. "О референдуме Российской Федерации" (так же как и его предшественник 1995 г.) не допускает решения судьбы субъекта РФ на всероссийском референдуме. |