Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
§ 3. Основные характеристики Российской Федерации как федеративного государства Центром всего строя федеративных отношений является Российская Федерация. Она имеет все признаки государства, причем государства федеративного. 1. Российскую Федерацию как государство характеризует наличие своего Основного закона - Конституции, а также разветвленного законодательства, регулирующего абсолютное большинство общественных отношений в стране. Для России свойственно действие принципа верховенства (приоритета) федеральных актов. Основы этого правила заложены в ч. 2 ст. 4 Конституции, говорящей о том, что сама Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ. В ч. 1 ст. 15 Конституции устанавливается, что Конституция РФ применяется на всей ее территории, все законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции. А в соответствии с ч. 5 ст. 76 законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по вопросам ведения Российской Федерации. 2. У Российской Федерации есть своя территория и территориальное верховенство. Территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права (ст. 67 Конституции РФ). Территориальное верховенство имеет два аспекта: внешний и внутренний. Внешнеполитический аспект состоит в том, что никто извне не может распоряжаться территорией России, проводить какие-либо ее изменения - отделение, присоединение, переустройство и т.д. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (ч. 3 ст. 4). Внутриполитический аспект территориального верховенства заключается в том, что органы субъектов РФ не могут производить изменения территории РФ без ее участия. Границы между Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 55/543 субъектами РФ могут быть изменены c их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67). Изменение границ между субъектами утверждает Совет Федерации. Нельзя установить какие-то иные внутренние границы. На территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ст. 74). 3. Для Российской Федерации как федеративного государства характерны наличие единого гражданства, права приема в гражданство и решения вопросов, связанных с прекращением гражданства. Конституция РФ в ст. 6 предусматривает единую федеральную законодательную основу гражданства в виде федерального закона. Не повторяя сказанного в разд. IV настоящего учебного курса, напомним, что на начальном этапе государственного строительства в новой Российской Федерации допускалось гражданство как Федерации, так и республик в составе Российской Федерации. По Федеральному закону от 31 мая 2002 г. "О гражданстве Российской Федерации" предусмотрено только единое гражданство Российской Федерации. Прием в российское гражданство и разрешение выхода из него являются компетенцией Федерации. 4. У Российской Федерации есть своя (т.е. федеральная) система государственных органов. В нее входят Президент, Федеральное Собрание (парламент), Правительство и иные федеральные органы исполнительной власти (министерства, федеральные службы, федеральные агентства), Конституционный Суд, Верховный Суд, нижестоящие суды общей и арбитражной юрисдикции, Генеральный прокурор, Центральная избирательная комиссия, Уполномоченный по правам человека и др. Федеративная природа России как государства воплощается также в ее объединительных и связующих возможностях в отношении государственных органов субъектов РФ. Во-первых, предоставляя право субъектам РФ на создание своей системы органов государственной власти, Федерация обусловливает эту систему основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Во-вторых, в Конституции устанавливается (ч. 2 ст. 77), что по вопросам ведения Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В-третьих, Конституция (ст. 78) позволяет федеральным органам исполнительной власти для осуществления своих полномочий создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. В-четвертых, конституционно разрешено федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ по обоюдному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий (ч. 2 и 3 ст. 78). В-пятых, Президент и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ (ч. 4 ст. 78). 5. Для Российской Федерации как федеративного государства характерна единая внутренняя и внешняя политика. Она формируется с участием субъектов РФ и осуществляется органами Федерации. У России имеется международное признание и международная правосубъектность, т.е. она участвует в международных отношениях. А это означает, что международное сообщество воспринимает Россию с учетом ее федеративной природы и структурного состава. 6. Российская Федерация имеет единые Вооруженные Силы, которые подчиняются Верховному Главнокомандующему Вооруженными Силами РФ - им является Президент РФ. Практически все федеративные государства мира имеют единую армию и не позволяют создание войсковых формирований субъектов федерации. В истории отечественного федеративного строительства есть противоположный пример. 1 февраля 1944 г. Верховный Совет СССР принял Закон о создании войсковых формирований союзных республик и о преобразовании Народного Комиссариата Обороны (в последующем Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 56/543 Министерства Вооруженных Сил) из общесоюзного в союзно-республиканский орган (т.е. с созданием аналогичных органов в республиках). Предполагалось, что эти шаги укрепят единую Красную Армию и вольют в ее ряды новые боевые силы. Однако на деле ничего не получилось. Попытки создать во время войны национальные войсковые соединения быстро показали ущербность этой идеи - такие соединения в боевом плане были не лучшими, зато очевидной стала угроза потери мужского генофонда соответствующих наций, а об этом тоже надо было думать в связи с очевидной перспективой окончания войны и перехода к мирной жизни. После войны тем более не было никакой необходимости в национальных войсковых соединениях. 7. Российская Федерация располагает единой системой служб безопасности и внутренних дел. В истории отечественного федеративного строительства органы безопасности всегда создавались применительно к территориальной структуре государства, но имели только вертикальное подчинение. Такое же положение сохраняется и в наши дни. Что касается органов внутренних дел, история государственного строительства свидетельствует о постоянном "перетягивании каната" в управлении ими между регионами и центром. Чередовались периоды, когда начальники местных органов внутренних дел назначались то сверху, то соответствующими Советами народных депутатов (причем либо по согласованию, либо с последующим утверждением вышестоящим руководителем системы внутренних дел). В настоящее время руководители органов внутренних дел субъектов РФ назначаются Президентом РФ по представлению министра внутренних дел РФ. 8. Российская Федерация как государство располагает единой денежно-финансовой системой с едиными денежной единицей, системой налогов, кредитно-денежным обращением, Центральным банком РФ и т.д. В соответствии со ст. 75 Конституции РФ денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются. Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом. Государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе. 9. Для Российской Федерации характерно наличие единой экономической системы, построенной на плюрализме форм собственности, свободе экономической деятельности и конкуренции. 10. Российскую Федерацию отличает и наличие государственного языка. Мы обращались к данному вопросу в разд. IV настоящего учебного курса. Напомним, что государственным языком РФ на всей ее территории является русский язык (ст. 68 Конституции РФ). Как федеративное государство Россия вправе регулировать вопросы использования языка и языковые отношения применительно ко всей своей территории. Республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком РФ. Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ст. 68). 11. Наконец, Российская Федерация обладает всеми необходимыми символами (атрибутами) государства - у нее имеются флаг, герб, гимн, столица. Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации, их описание и порядок официального использования устанавливаются федеральным конституционным законом (ч. 1 ст. 70 Конституции РФ). Сейчас действуют три федеральных конституционных закона: от 25 декабря 2000 г. "О Государственном флаге Российской Федерации", от 25 декабря 2000 г. "О Государственном гербе Российской Федерации", от 25 декабря 2000 г. "О Государственном гимне Российской Федерации". Столицей Российской Федерации является город Москва. Статус столицы устанавливается федеральным законом (ст. 70 Конституции РФ). В настоящее время действует Закон РФ от 15 апреля 1993 г. "О статусе столицы Российской Федерации". Столица - место размещения Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 57/543 федеральных государственных органов. В 2020 г. в ч. 2 ст. 70 Конституции добавлено: местом постоянного пребывания отдельных федеральных органов государственной власти может быть другой город, определенный федеральным конституционным законом. § 4. Статус субъектов Российской Федерации Литература Борисова М.М., Дудко И.Г. Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации. М., 2010; Бродский М.Н., Ливеровский А.А. Правовой статус и экономическое развитие субъектов Российской Федерации. СПб., 2000; Дзидзоев Р.М. Некоторые вопросы федеративной ответственности субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 11; Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999; Ливеровский А.А. Субъекты Российской Федерации в системе федеративной конституционной симметрии: дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2003; Малый А.Ф. О равноправии субъектов Российской Федерации и критериях его проявления // Конституционное и муниципальное право. 2019. N 7; Мещерякова М.А. Конституционно-правовой механизм взаимодействия субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011; Морозова А.С. Конституционно-правовая характеристика статуса субъектов Российской Федерации и их взаимоотношений с Российской Федерацией: вопросы теории: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2011; Соловьева Е.А. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации (проблема асимметрии) / под ред. Ю.И. Скуратова. М., 2007; Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. М., 1998; Филиппова Н.А. Представительство субъектов Российской Федерации: доктринальные основы и особенности конституционно-правового регулирования: дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2011; Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. М., 2004; Чертков А.Н. Правовое регулирование установления и изменения границ субъектов Российской Федерации как пространственного предела их территорий // Журнал российского права. 2009. N 9; Он же. Субъект федерации как государственно-территориальная единица // Журнал российского права. 2011. N 1; Чиркин В.Е. О сущности субъекта федерации. Традиции и реалии // Государство и право. 2003. N 7; Штурнев А.Е. Вопросы закрепления официальной символики в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации // Конституционное (уставное) регулирование в субъектах Российской Федерации: материалы сравнительно-правового анализа / под ред. В.В. Игнатенко. Иркутск, 2007; Юсубов Э.С. Модернизация федеративных отношений и субъекты Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 8. 1. Общие положения Статус субъектов РФ характеризуется определенными чертами, закрепленными в Конституции РФ. 1. Как уже отмечалось, субъекты РФ равноправны, т.е. имеют равные права и равные обязанности в качестве субъектов Федерации. Все они, конечно, имеют разный экономический потенциал, неодинаково используют те или иные возможности, но это уже другой вопрос. 2. Статус субъекта РФ определяется совместно Российской Федерацией и субъектом. Об этом четко сказано в ст. 66 Конституции РФ: статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики (ч. 1); статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и их уставом (ч. 2); статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5). В том числе это относится и к Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 58/543 ситуации, когда субъекты хотят объединиться или разделиться. Таким образом, субъект РФ не может в одностороннем порядке определять основы своего конституционно-правового статуса. 3. У каждого субъекта РФ имеется свой основополагающий акт: конституция - у республики, устав - у остальных субъектов. Каждый субъект имеет право на свое законодательство. Более того, есть гарантии самостоятельности правотворчества субъектов РФ по вопросам своего ведения - субъект обязан следовать актам федерального уровня, принятым по вопросам ведения Российской Федерации, но акт субъекта, изданный по вопросам его собственного ведения, не может быть "перекрыт" федеральным законом. 4. У каждого субъекта РФ есть своя территория, а также своеобразное территориальное верховенство. Оно состоит в том, что территорию субъекта РФ нельзя изменить без согласия этого субъекта. Границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ). Совет Федерации утверждает изменение границ между субъектами РФ, но делает это лишь по представлению заинтересованных субъектов и не вправе принимать соответствующих решений, если не проявлено их инициативы. Как говорилось ранее, внутри Российской Федерации не допускается установление (в том числе и субъектами РФ) таможенных границ, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Необходимые ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ст. 74 Конституции РФ). 5. Каждый субъект РФ имеет свою систему органов государственной власти. Она устанавливается субъектом самостоятельно, однако в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ). Система органов государственной власти субъекта РФ представлена органом законодательной (представительной) власти, высшим должностным лицом, высшим коллегиальным органом исполнительной власти, иными органами исполнительной власти субъекта. В ряде субъектов создавались конституционные или уставные суды. Что касается статуса субъектов РФ в части государственных органов, то необходимо иметь в виду следующее: - субъекты не вправе создавать какие-либо чрезвычайные органы, а также органы, не соответствующие республиканской форме правления (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ), а также принципу разделения властей (ст. 10); - наличие органов государственной власти субъектов не препятствует осуществлению федеральной власти на всей территории России, включая и территории конкретных субъектов, причем субъекты обязаны содействовать деятельности федеральных органов государственной власти. 6. Положение субъектов РФ характеризуется целым набором их возможностей в федеративных отношениях с Российской Федерацией. Прежде всего Конституция РФ предусмотрела разделение вопросов ведения между Федерацией и субъектами: вопросы исключительного ведения Федерации; вопросы совместного ведения Федерации и ее субъектов; вопросы собственного ведения субъектов. Есть также представительство субъектов РФ на федеральном уровне и возможность постановки ими вопросов перед органами Федерации, которые обязаны отреагировать на подобные обращения. Так, каждый субъект РФ делегирует двух представителей в Совет Федерации - верхнюю палату Федерального Собрания. Есть представительства республик при Президенте РФ, существуют представительства других субъектов РФ при Правительстве РФ. Орган законодательной власти субъекта имеет право вносить проекты законов на рассмотрение Государственной Думы (т.е. осуществлять право законодательной инициативы), а также предлагать Президенту РФ кандидатуры на вакантные должности судей Конституционного Суда РФ. Органы законодательной и исполнительной власти субъектов могут обращаться в Конституционный Суд Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 59/543 РФ с запросами об оценке конституционности ряда нормативных актов (в том числе федеральных законов) и договоров, а также по спорам о компетенции с органами государственной власти Федерации и других субъектов РФ. Процедура решения определенных вопросов федерального уровня предусматривает участие субъектов РФ. Например, при внесении поправок в Конституцию РФ проект закона Федерации о поправке направляется органам законодательной власти субъектов и имеет шансы на принятие лишь после того, как не менее чем две трети указанных органов его одобрят. Проекты федеральных законов в обязательном порядке направляются Государственной Думой всем субъектам РФ, и при возражении против акта одной трети субъектов должна быть создана согласительная комиссия с их участием. По ряду федеральных должностей субъекты РФ вправе высказывать мнение о кандидатах на эти должности. Но здесь не все просто. Так, по кандидатурам судей в суды субъектов РФ сначала предусматривалось запрашивание мнения законодательного органа субъекта, затем это отменили - надо полагать, из соображений обеспечения независимости правосудия. В ч. 3 ст. 129 Конституции РФ в редакции от 5 февраля 2014 г. говорилось, что прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами РФ (до этого прокуроров субъектов РФ назначал Генеральный прокурор РФ, согласование также требовалось, как записано в ст. 13 Федерального закона от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре), с органами государственной власти субъектов РФ, определяемыми самими субъектами РФ). Но в редакции Конституции от 2020 г. в ч. 4 ст. 129 определено, что прокуроры субъектов РФ назначаются на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождаются от должности Президентом РФ. Видимо, здесь также учтена необходимость усиления самостоятельности прокуратуры. В Указе Президента РФ от 2 июля 2005 г. "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" установлено, что руководитель федерального органа исполнительной власти до решения вопроса о кандидате на должность руководителя своего территориального органа согласовывает кандидатуру с главой исполнительной власти субъекта РФ (подробнее этот вопрос будет рассмотрен ниже). 7. Субъекты, естественно, имеют право на сотрудничество друг с другом. Они могут заключать взаимные договоры, решать текущие вопросы, посылать друг к другу делегации, представителей и т.д. 8. У субъектов РФ есть право на государственную собственность. Она подлежит разграничению между Российской Федерацией и ее субъектами. Разграничение государственной собственности относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Естественно, что субъект РФ обязан учитывать в решении вопросов государственной собственности интересы Федерации, он не вправе объявить исключительно своим достоянием землю, иные природные ресурсы и материальные объекты по признаку их расположения на территории субъекта. 9. Статус личности в Российской Федерации является единым и не зависит от того, на территории какого субъекта человек проживает. Причем если по Конституции РФ "защита прав и свобод человека и гражданина" относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов, то "регулирование" его статуса - исключительно к ведению Федерации. Это не исключает права субъекта РФ на принятие дополнительных мер по обеспечению статуса личности, по укреплению материального положения граждан. На всей территории РФ обеспечивается единый правопорядок, для чего создается единая система правоохранительных органов. Но формируются правоохранительные органы преимущественно за счет граждан России, проживающих на территории соответствующего субъекта. Субъект призван принимать меры по поддержке правоохранительных органов, обеспечению их деятельности. 10. Охраной безопасности страны, вооруженной защитой ее территории занимается Российская Федерация. Отсюда у субъекта РФ нет права на свои войсковые формирования (армию, внутренние войска, пограничников и т.п.). Но у субъекта есть обязанность оказывать содействие Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 60/543 обеспечению безопасности государства. 11. У субъектов РФ есть право участия в международных и внешнеэкономических отношениях. Поскольку данная сфера относится к совместному ведению Федерации и субъектов (ст. 72 Конституции РФ), Россия координирует международные и внешнеэкономические связи субъектов. Соответствующие вопросы регулирует Федеральный закон от 4 января 1999 г. "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации". Субъекты обязаны учитывать интересы Федерации в данной сфере, а Российская Федерация - интересы субъектов РФ. Дипломатические и консульские учреждения являются едиными для Федерации, хотя при необходимости в них могут трудиться и представители соответствующих субъектов РФ. 12. Субъекты РФ имеют право на применение официального языка. Для республик допускается наличие своего собственного государственного языка (ст. 68 Конституции РФ). В органах власти и местного самоуправления республики он употребляется наряду с государственным языком РФ. Для других субъектов РФ наличие государственного языка не предусмотрено. Если для краев, областей, городов федерального значения, где преимущественно проживают русские, это понятно, так как государственный язык есть их родной язык, то не надо забывать, что в автономных единицах проживают компактные национальные группы населения. Но на этот счет Конституция гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ч. 3 ст. 68), а также права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ (ст. 69). 13. Все субъекты РФ имеют право на свои символы: герб, флаг, гимн, а также столицу (для республики) или административный центр (для остальных субъектов). 2. Особенности отдельных видов субъектов Российской Федерации Как уже отмечалось, в состав Российской Федерации входят республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Хотя по Конституции РФ все они равноправны, непринципиальные особенности у отдельных субъектов все-таки есть. Республики. Спецификой республик можно считать то, что они созданы по национально-территориальному признаку, отраженному в названии большинства субъектов, за исключением Дагестана, название которого переводится на русский язык как "страна гор", при этом по пестроте национального состава Дагестан превосходит другие республики. Кроме того, республики по Конституции РФ обозначены как государства (ч. 2 ст. 5). Однако мы уже отметили, что в плане суверенитета и права на внешнеполитические отношения наименование республики государством не дает ей особых прав и привилегий. Правда, хотя по Конституции РФ республики юридически равноправны с другими субъектами, определенные последствия их особого положения можно наблюдать. Это проявляется в следующих моментах: - республики поставлены на первое место в перечне субъектов РФ в ст. 65 Конституции РФ; - они имеют в качестве своего главного правового акта конституцию, а другие субъекты - устав (по сути это не принципиально, тем более что некоторые субъекты в названии своего главного акта к слову "устав" в скобках добавляют "основной закон"); - конституция республики может быть принята как ее органом законодательной власти, так и на референдуме субъекта, в то время как устав иного субъекта принимается только его органом законодательной власти; - республики имеют право на установление своих государственных языков, которые употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации; для других субъектов такая категория не существует, хотя всем народам гарантируется Конституцией РФ сохранение и использование их родных языков. Края, области. Между этими субъектами РФ в настоящее время нет внешней разницы, они Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 61/543 созданы и входят в состав Российской Федерации по территориальному признаку. Города федерального значения. Два города - Москва и Санкт-Петербург - всегда имели особое положение, в советское время их называли городами республиканского подчинения. Специфика Москвы состоит в том, что она выполняет сразу несколько функций: столица Российской Федерации, субъект РФ и административный центр Московской области. Санкт-Петербург является субъектом РФ и в то же время административным центром Ленинградской области. Третьим городом федерального значения в 2014 г. стал Севастополь с учетом его значения в истории нашего государства и в обеспечении безопасности страны. Автономная область. В настоящее время в России существует лишь одна автономная область - Еврейская. До 1991 г. имелось пять автономных областей и они входили в края. Далее четыре автономные области были преобразованы в республики в составе Российской Федерации, а оставшаяся Еврейская автономная область стала входить непосредственно в Федерацию. У автономной области нет каких-либо особенностей в правовом положении. Тем не менее они в принципе не исключаются, и как гарантия согласно ч. 3 ст. 66 Конституции РФ по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области может быть принят федеральный закон об автономной области. Пока такого акта нет. Автономные округа. Этот вид национально-территориальных единиц существует с 1930-х гг. Тогда они назывались национальными округами. Наименование "автономные округа" впервые нашло отражение в Конституции СССР 1977 г. и в Конституции РСФСР 1978 г. Автономные округа входили в состав краев и областей. Вокруг природы округов постоянно ведутся споры разного свойства. Когда они еще назывались национальными округами, дискутировался вопрос: это автономные образования или административно-территориальные единицы? Возобладал первый подход, и в Конституции СССР 1977 г. эти единицы называются автономными округами. Дискуссионным был и вопрос, являются ли округа субъектами РСФСР как федерации, тем более что они не входили напрямую в РСФСР, а состояли в административно-территориальной единице - крае, области. Федеративный договор 1992 г., внесший изменения в Конституцию РСФСР 1978 г., и Конституция РФ 1993 г. четко обозначили, что автономные округа - субъекты РФ. Один автономный округ - Чукотский - был выведен в 1992 г. из состава Магаданской области и теперь входит непосредственно в Российскую Федерацию. Остальные девять автономных округов продолжали оставаться в составе края, областей - теперь уже субъектов РФ. Появилась даже конструкция так называемых сложносоставных или сложноустроенных субъектов РФ - тех, в которые входят автономные округа. Как говорилось ранее, в результате образования новых субъектов РФ шесть автономных округов прекратили существование в качестве субъектов РФ, эти округа теперь являются административно-территориальными единицами с особым статусом в составе новых субъектов РФ. Таким образом, на данное время есть четыре автономных округа: один входит напрямую в состав Российской Федерации, два автономных округа состоят в Тюменской области, один - в Архангельской области. Как гарантию статуса автономных округов Конституция РФ (ст. 66) предусмотрела, что по представлению законодательных и исполнительных органов автономного округа может быть принят федеральный закон об автономном округе (пока не принято ни одного такого закона). Кроме этого, определено, что отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (такие договоры имеются). Тем не менее на практике возникла конституционно-правовая коллизия: если край, область и автономный округ являются субъектами РФ, значит, они равны в своем статусе; если же автономный округ входит в состав края, области, он, следовательно, занимает подчиненное положение в отношении края, области. Между органами власти некоторых автономных округов и областей стали возникать трения. Были обращения в Конституционный Суд РФ, но и они не помогли - Суд предложил субъектам искать пути взаимопонимания и компромисса, отражать их в договорах об основах взаимоотношений и о сотрудничестве. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 62/543 Перспективы разрешения этой коллизии видятся в объединении соответствующих субъектов в один (формально новый) субъект РФ. Нельзя исключать и другой вариант разрешения коллизий - выход автономного округа из состава края, области и прямое вхождение его в Российскую Федерацию. Правда, хотя и есть пример с Чукотским автономным округом, этот вариант в политических кругах страны считается менее перспективным. |