Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
§ 8. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации Под административно-территориальным устройством следует понимать деление территории государства, а в федеративном государстве - его субъектов на части - территориальные единицы, в рамках которых осуществляются определенные государственные функции и (или) самоуправление населения (местное самоуправление), создаются государственные органы или органы местного самоуправления. В качестве равнозначного часто используется понятие административно-территориальное деление. Как говорилось в начале данного раздела, поскольку федеративное государство делится на части - субъекты федерации, по отношению к федеративному государству в целом используется понятие "государственное устройство". А для обозначения внутренней территориальной организации субъектов федерации возможно применение категории "административно-территориальное устройство". Таким образом, в условиях Российской Федерации понятие "административно-территориальное устройство" применимо в отношении субъектов РФ. Категория "административно-территориальное устройство" существует давно. Одна часть понятия - "территориальное устройство" - носит всеобщий характер, поскольку государство или его части непременно делятся на территориальные единицы. Другая часть понятия - "административное устройство" - при своем возникновении предназначалась для того, чтобы в рамках территориальных единиц учреждать органы государственной администрации и осуществлять государственное управление (общее, полицейское и т.д.). Прошло время, в рамках территориальных единиц стали создавать избираемые населением представительные органы власти, использовать институты непосредственной демократии - местные референдумы обсуждения вопросов общегосударственной и местной жизни и т.п. Более того, с распространением идей местного самоуправления территориальные единицы явились базой для создания муниципальных, т.е. негосударственных, органов. Но понятие "административно-территориальное устройство" сохранилось. Используя его сегодня, надо иметь в виду, что административно-территориальное устройство субъекта РФ может быть базой для осуществления как государственного (административного) управления, надзорных и судебных государственных функций, так и местного самоуправления. Чаще всего административно-территориальное устройство является двухуровневым. Если идти сверху вниз, первым уровнем будут единицы, входящие непосредственно в состав субъекта РФ, - обобщенно говоря, сельские районы и крупные города; эти единицы являются территорией деятельности судов, прокуратуры, органов государственной безопасности, органов внутренних дел, органов государственной регистрации и т.п. (условно все их можно именовать административными органами); одновременно на уровне данных территориальных единиц может осуществляться и местное самоуправление. Ко второму уровню относятся территориальные единицы, входящие в состав единиц первого уровня и являющиеся основой местного самоуправления. Понятием "административно-территориальное устройство" охватываются следующие вопросы: - система территориальных единиц, порядок их образования и упразднения; - отнесение населенных пунктов и территорий к той или иной категории территориальных единиц; - установление и изменение границ территориальных единиц; - установление центров единиц, включающих в себя несколько населенных пунктов; - наименование и переименование территориальных единиц, отдельных населенных Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 80/543 пунктов, их улиц, площадей и других частей; - регистрация населенных пунктов, учет изменений в административно-территориальном устройстве. Все такие вопросы ранее относились к ведению Российской Федерации и регулировались Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. "О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР". Конституция РФ 1993 г. не назвала вопросы административно-территориального устройства среди предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Тем самым данные вопросы были отданы в ведение самих субъектов РФ. Не исключено, что Российская Федерация вновь возьмет на себя установление общих основ административно-территориального устройства субъектов. Ведь к ведению Федерации согласно ст. 71 Конституции относятся "федеративное устройство и территория Российской Федерации". А каждая территориальная единица - это часть территории субъекта, а в конце концов, и часть территории всего Российского государства. Субъекты РФ отражают вопросы административно-территориального устройства в своих конституциях, уставах, специальных законах. Причем в одних субъектах используется понятие "административно-территориальное устройство", в других предпочитают говорить просто о "территориальном" делении. В основном субъекты РФ до последнего времени сохраняли прежнюю систему административно-территориального устройства и могли иметь такие виды административно-территориальных единиц: 1) города республиканского, краевого, областного, окружного значения - города, входящие непосредственно в республику, край, область, автономную область, автономный округ; эти города могут быть двух видов: состоящие из территории в пределах городской черты; состоящие из данной территории, а также прилегающих (присоединенных) территорий - это могут быть территории более мелких городов, поселков и сельских округов; 2) районы в сельской местности; 3) города районного значения - города, входящие в состав сельских районов; 4) районы в городах (городские районы); 5) сельские округа (волости, сельсоветы) - административно-территориальные единицы в сельской местности, включающие от 5-6 до 14-20 сел и деревень вместе с прилегающей к ним территорией (полями, пастбищами, лесами и т.п.); сельские округа (волости, сельсоветы) входят, как правило, в состав сельских районов, хотя иногда могут входить и в состав территории города, находящегося в ведении субъекта РФ; 6) поселки рабочие, курортные, дачные, которые могут входить в состав как сельских районов, так и городов, районов в городах. Отдельные небольшие населенные пункты в сельской местности - села, деревни, аулы, мелкие поселки обычно не являются самостоятельными административно-территориальными единицами и входят в состав сельских округов (волостей, сельсоветов). Тем более это относится к хуторам, отдельно расположенным группам домов (например, на железнодорожном разъезде), которые обычно не считаются самостоятельными населенными пунктами и приписываются к селам, деревням или поселкам. Однако большие населенные пункты могут быть самостоятельными территориальными единицами. Например, станицы - населенные пункты проживания казаков в Ростовской области, Краснодарском и Ставропольском краях и др. - в зависимости от численности населения имеют статус таких административно-территориальных единиц, как города, поселки, сельские округа, или же не имеют статуса административно-территориальных единиц и входят в состав, как правило, сельских округов, сельсоветов. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наметил введение системы муниципальных образований, предполагающей в значительной мере новые параметры территориального устройства субъектов РФ. Практически, если идти "сверху вниз", цепочку территориального деления субъекта РФ можно представить в целом так: Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 81/543 - субъект делится на территории муниципальных районов и городских округов; - в состав муниципального района входят сельские и городские поселения; - сельское поселение состоит из сельских населенных пунктов; - городское поселение состоит из города или поселка, кроме того, возможно вхождение в его состав и сельских населенных пунктов; - сельский населенный пункт - первичная территориальная единица в сельской местности; - возможно деление крупных городов на районы (городские районы). Но систему муниципальных образований, а соответственно, и корреспондирующих им территориальных единиц ожидают серьезные изменения. Об этом мы поговорим в последнем разделе курса в связи с территориальной организацией местного самоуправления. Спецификой некоторых субъектов Федерации является введение в их систему административно-территориального устройства единицы более высокого ранга - административных округов. Такие единицы созданы, например, в Москве. В соответствии со ст. 17 Устава г. Москвы административные округа - территориальные единицы г. Москвы, образуемые для административного управления соответствующими территориями. Административный округ включает в себя несколько районов города. Границы административных округов не могут пересекать границ районов. Практика образования новых субъектов РФ дала свой пример создания административно-территориальных единиц с особым статусом - на территориях бывших автономных округов. До принятия соответствующих конституционных законов такого понятия вообще не существовало в конституционном праве России. Да и с принятием законов нельзя сказать, что все прояснилось. Например, в Федеральном конституционном законе, в соответствии с которым образован Пермский край посредством объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого округа, установлено, что Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством РФ. Как видим, сохранились прежние территория округа и название, нет лишь слова "автономный". В дальнейшем возникла идея создать на данной территории вместо единого округа муниципальные образования и тем самым его вообще упразднить, однако эта идея натолкнулась на резкое неприятие в округе. В Федеральном конституционном законе об образовании нового субъекта РФ - Красноярского края посредством объединения края и двух автономных округов сказано, что в составе нового субъекта РФ "в границах территорий Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа создаются административно-территориальные единицы с особым статусом". Придирчивое толкование этой формулировки не дает оснований для однозначного вывода о том, что у новых территориальных единиц сохранятся прежние названия. Но самое интересное состоит в том, что территории округов стали муниципальными образованиями. В законах об образовании новых субъектов РФ для новых административно-территориальных единиц в основном сохранено прежнее название округа, только без слова "автономный". Особенности административно-территориальной единицы с особым статусом - округа - пока что можно видеть в следующем: она входит как единое целое в состав нового субъекта РФ, ей посвящается отдельное регулирование в уставе субъекта РФ, отражающее гарантии ее особого положения в целом и в бюджетной сфере, представительство в законодательном органе власти субъекта, возможность специального органа исполнительной власти субъекта РФ, занимающегося делами округа (округов), особый порядок решения вопросов территории и границ округа. Детали появятся по мере развития новых субъектов РФ. Некоторые федеральные законы, а также конституции, уставы ряда субъектов РФ говорят о возможности существования территорий со специальным статусом. Это могут быть так называемые наукограды, инновационные центры (например, "Сколково"), территории опережающего социально-экономического развития, территории (зоны) экономического роста, приграничные территории и др. В последнее время круг таких территорий расширяется, и надо прямо сказать, что Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 82/543 полной ясности в их характеристике нет. Очевидно то, что это территории, требующие к себе повышенного внимания в связи с важностью выполняемых задач. Однако их "соотносимость" с административно-территориальным делением и организацией местного самоуправления определяется противоречиво. Например, наукоград по законодательству имеет статус муниципального образования (городской округ); а инновационным центром "Сколково" (по сути тот же наукоград) руководит управляющая компания; названные выше территории интенсивного развития могут охватывать несколько муниципальных образований, а то и целый субъект РФ; приграничные территории связаны с сельскими поселениями, но имеют специфику режима. По Уставу Санкт-Петербурга есть зоны экономического развития, особо охраняемые природные территории, территории, имеющие историко-культурное значение, однако это не административно-территориальные единицы. В Российской Федерации существуют так называемые закрытые территориальные образования (далее - ЗАТО). По Закону РФ от 14 июля 1992 г. "О закрытом административно-территориальном образовании" таковым признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее - предприятия и (или) объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Решение о создании (упразднении) ЗАТО принимает Президент РФ по предложению Правительства РФ. Органы местного самоуправления в ЗАТО функционируют по общим правилам, установленным федеральным законодательством, с особенностями соответствующего образования. Как мы уже упоминали, в соответствии с п. 4.1 ст. 67 Конституции в редакции 2020 г. возможно создание федеральных территорий. Подчеркнем здесь, что это не вопрос административно-территориального устройства какого-то субъекта РФ, а вопрос федеративной структуры страны. § 9. Конституционно-правовые основы национальной и региональной политики в Российской Федерации Литература Абдулатипов Р., Михайлов В., Чичановский А. Национальная политика Российской Федерации. От концепции к реализации. М., 1997; Алфимцев В.Н. Особенности и перспективы развития конституционно-правовой модели государственной национальной политики в России // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 9; Андриченко Л.В. Регулирование и защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации. М., 2005; Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Основы правового статуса национальных меньшинств в Российской Федерации. М., 1995; Заметина Т.В. Конституционные основы национальной политики Российской Федерации / под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 2006; Она же. Конституционные вопросы реализации национальной политики в субъектах Российской Федерации / под ред. В.Т. Кабышева. Энгельс, 2008; Комментарий к Федеральному закону "О национально-культурной автономии" / рук. авт. кол. Б.С. Крылов. М., 1997; Кряжков В.А. Коренные малочисленные народы Севера в российском праве. М., 2010; Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран: материалы науч. конф. Москва, 27-28 апреля 2000 г. / под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001; Статус малочисленных народов России. Правовые акты. Кн. 3 / сост. В.А. Кряжков. М., 2005; Хабриева Т.Я. Национально-культурная автономия в Российской Федерации. М., 2003; Харючи С.Н. Коренные малочисленные народы: проблемы законодательства. Томск, 2004; Он же. Правовые проблемы сохранения и развития коренных малочисленных народов Севера России (конституционно-правовое исследование): дис. ... д-ра юрид. наук. Тюмень, 2009; Шамба Т.М. Национальная политика и национально-государственное устройство Российской Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 83/543 Федерации. М., 2000. 1. Конституционно-правовые основы национальной политики Российская Федерация - многонациональное государство. Как отмечалось ранее, в одних случаях национальный фактор наряду с территориальным учитывается при создании субъектов РФ, в других - у этносов нет собственной территориально-государственной единицы, но их интересы все равно подлежат учету. Кроме того, между нациями и народностями - и с учетом, и вне формы их государственного бытия - существуют многообразные отношения. Отсюда наше государство - при любой форме его устройства, а тем более при наличии федеративной организации - обязано осуществлять продуманную национальную политику. Говоря обобщенно, ее суть состоит в создании атмосферы дружбы, мира, сотрудничества и взаимопонимания между всеми этносами (нациями и народностями), проживающими на территории Федерации, в защите интересов различных этносов. Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. была утверждена Концепция государственной национальной политики Российской Федерации. Сейчас ей на смену пришла Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, она утверждена Указом Президента РФ от 19 декабря 2012 г. (в обновленной редакции от 6 декабря 2018 г.). В документе говорится (п. 1), что настоящая Стратегия является документом стратегического планирования в сфере национальной безопасности Российской Федерации, определяющим приоритеты, цели, принципы, задачи, основные направления государственной национальной политики Российской Федерации, а также инструменты и механизмы ее реализации. В редакции 2018 г. более подробно отражен понятийный аппарат данного документа (п. 4.2). В сжатом виде обратим внимание на то, что в нем учитывается многообразие аспектов, охватываемых государственной национальной политикой Российской Федерации как системы стратегических приоритетов и мер, реализуемых государственными органами и органами местного самоуправления, институтами гражданского общества и направленных на укрепление межнационального согласия, гражданского единства, обеспечение поддержки этнокультурного и языкового многообразия Российской Федерации, недопущение дискриминации по признаку социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, а также на профилактику экстремизма и предупреждение конфликтов на национальной и религиозной почве. Именно с этим документом связывается упоминавшееся нами ранее объединенное понятие "многонациональный народ Российской Федерации (российская нация)", оно характеризуется как сообщество свободных равноправных граждан РФ различной этнической, религиозной, социальной и иной принадлежности, обладающих гражданским самосознанием. Также важным является включенная в понятийный ряд категория "гражданское единство" как основа российской нации, признание гражданами РФ суверенитета государства, его целостности, единства правового пространства, этнокультурного и языкового многообразия Российской Федерации, исторического и культурного наследия народов Российской Федерации, равных прав на социальное и культурное развитие, на доступ к социальным и культурным ценностям, солидарность граждан в достижении целей и решении задач развития общества. С ним связано и понятие "общероссийская гражданская идентичность (гражданское самосознание)" - оно характеризуется в документе как осознание гражданами РФ их принадлежности к своему государству, народу, обществу, ответственности за судьбу страны, необходимости соблюдения гражданских прав и обязанностей, а также приверженность базовым ценностям российского общества. Основными принципами государственной национальной политики Российской Федерации, если говорить сжато, являются: государственная целостность, национальная безопасность Российской Федерации, единство системы государственной власти; равноправие и самоопределение народов Российской Федерации; равенство прав и свобод человека и гражданина; Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 84/543 предотвращение и искоренение любых форм дискриминации; уважение национального достоинства граждан, предотвращение и пресечение попыток разжигания расовой, национальной и религиозной розни, ненависти либо вражды; государственная поддержка и защита культуры и языков народов Российской Федерации; взаимное уважение традиций и обычаев народов Российской Федерации; обеспечение гарантий прав коренных малочисленных народов (малочисленных этнических общностей); обеспечение прав национальных меньшинств; содействие добровольному переселению в Россию соотечественников, проживающих за рубежом, а также обеспечение поддержки их деятельности по сохранению и развитию родного языка и культуры, укреплению связей с Россией; обеспечение интеграции в российское общество иностранных граждан и лиц без гражданства, переселившихся в Россию на постоянное место жительства; недопустимость создания политических партий по признаку расовой, национальной или религиозной принадлежности; взаимодействие государственных и муниципальных органов с институтами гражданского общества при реализации государственной национальной политики Российской Федерации; преемственность исторических традиций солидарности и взаимопомощи народов России. В конституционно-правовом плане из всего многообразия стоит выделить такие направления государственной национальной политики Российской Федерации: 1) обеспечение полного юридического равенства народов страны, в том числе и этнических общностей, недопущение какой-либо их дискриминации; 2) создание условий для самоопределения народов, сочетающегося с федеративной организацией всего государства и наличием субъектов РФ; 3) специальные меры по гарантированию интересов коренных малочисленных народов; 4) защита прав национальных меньшинств. О первом и втором направлениях достаточно говорилось в предыдущих главах настоящего учебного курса. Поэтому мы остановимся несколько подробнее на третьем и четвертом направлениях. Согласно ст. 69 Конституции Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ. И хотя ранее мы уже говорили о новой ч. 2 ст. 69, появившейся в 2020 г., не лишним будет и здесь вспомнить о ней: государство защищает культурную самобытность всех народов и этнических общностей Российской Федерации, гарантирует сохранение этнокультурного и языкового многообразия. Ранее для реализации конституционных положений были приняты федеральные законы от 30 апреля 1999 г. "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", от 20 июля 2000 г. "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", иные федеральные нормативные акты. Законодательство ряда субъектов РФ также регламентирует данные вопросы. Закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (с изменениями от 6 февраля 2020 г.) определил, что коренные малочисленные народы Российской Федерации - это народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации утверждается Правительством РФ по представлению федерального органа исполнительной власти, ответственного за реализацию национальной политики и опирающегося на данные органов государственной власти субъектов РФ, на территориях которых проживают эти народы. Закон, учитывая уникальность этнического состава населения Республики Дагестан по числу проживающих на ее территории народов, дал Государственному совету этой Республики (а теперь - главе исполнительной власти Республики Дагестан) право определить количественные и иные особенности ее коренных малочисленных народов, а также установить их перечень с последующим включением его в Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации. Закон, о котором идет речь, как и в целом законодательство РФ предусматривают широкий Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 85/543 перечень материальных, хозяйственных, бытовых и иных возможностей для лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, что заставило 2 февраля 2020 г. пополнить Закон довольно объемной ст. 7.1 "Учет лиц, относящихся к малочисленным народам". Формируется список таких лиц. Этим занимаются уполномоченные органы при содействии общих малочисленных народов, органов местного самоуправления и государственной власти. Порядок ведения списка определяется Правительством РФ. В такой список включаются те лица, которые соответствующими документами подтверждают принадлежность к соответствующему народу. Под традиционным образом жизни малочисленных народов Федеральный закон понимает исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований. Исконной средой обитания малочисленных народов считается исторически сложившийся ареал, в пределах которого малочисленные народы осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их самоидентификацию, образ жизни. Федеральное законодательство возрождает общины и иные формы общественного самоуправления малочисленных народов - формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам и объединяемых по кровнородственному (семья, род) и (или) территориально-соседскому принципам, создаваемые в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры. Вводится категория уполномоченных представителей малочисленных народов - это физические лица или организации, которые в соответствии с законодательством РФ представляют интересы этих народов. Законодательство предусматривает, что органы государственной власти Федерации, ее субъектов и органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ обеспечивают права малочисленных народов на самобытное социально-экономическое и культурное развитие, защиту их исконной среды обитания, традиционных образа жизни и хозяйствования. Организации всех форм собственности, общественные объединения и физические лица вправе оказывать содействие малочисленным народам в осуществлении их прав в порядке, определяемом федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. Так, федеральные органы государственной власти имеют право принимать федеральные законы и иные нормативные правовые акты о защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов. Эти органы могут принимать федеральные программы социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, развития, сохранения и возрождения их языков, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности, использования и охраны земель и других природных ресурсов. Осуществление указанных программ обеспечивается за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников. К реализации указанных программ могут привлекаться органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления с передачей им необходимых материальных и финансовых средств, а также уполномоченные представители малочисленных народов. Федерация устанавливает порядок создания, реорганизации и ликвидации организаций, находящихся в федеральной собственности, в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов. По согласованию с органами государственной власти субъектов РФ и уполномоченными представителями малочисленных народов могут устанавливаться ограничения нетрадиционной для малочисленных народов хозяйственной деятельности таких организаций в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов. Федеральные органы решают вопросы возмещения убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов деятельностью организаций, находящихся в федеральной собственности. Они вправе устанавливать границы земель традиционного природопользования малочисленных народов и порядок предоставления указанным народам для этих целей земель, находящихся в федеральной Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 86/543 собственности. Органы государственной власти субъектов РФ участвуют в реализации соответствующих федеральных программ, принимают региональные программы социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, а также использования и охраны земель традиционного природопользования малочисленных народов и других природных ресурсов. Эти органы вправе в пределах своих полномочий ограничивать хозяйственную деятельность организаций всех форм собственности в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов. Субъекты РФ регулируют порядок передачи их собственности общинам малочисленных народов и лицам, относящимся к малочисленным народам, устанавливают порядок отвода, использования и охраны находящихся в собственности субъектов РФ земель традиционного природопользования малочисленных народов. При органах исполнительной власти субъектов могут создаваться на общественных началах советы представителей малочисленных народов для защиты прав и законных интересов указанных народов. Органы местного самоуправления вправе принимать участие в реализации названных выше федеральных и региональных программ и в осуществлении контроля за использованием материальных и финансовых средств, выделяемых в соответствии с указанными программами, а также за использованием и охраной земель в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов. Они могут осуществлять контроль за отводом, использованием и охраной лицами, относящимися к малочисленным народам, земель, необходимых для ведения традиционного образа жизни и занятия традиционными промыслами малочисленных народов. Органам местного самоуправления также дано право устанавливать общие принципы организации и деятельности территориального общественного самоуправления малочисленных народов в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности. Сами малочисленные народы могут: - безвозмездно пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ; - участвовать в осуществлении контроля за использованием земель различных категорий, необходимых для осуществления традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенных полезных ископаемых в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности; - участвовать в осуществлении контроля за соблюдением федеральных законов и законов субъектов РФ об охране окружающей природной среды при промышленном использовании земель и природных ресурсов, строительстве и реконструкции хозяйственных и других объектов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов; - получать от органов государственной власти и местного самоуправления, организаций всех форм собственности, международных организаций, общественных объединений и физических лиц материальные и финансовые средства, необходимые для своего социально-экономического и культурного развития; - участвовать через своих уполномоченных представителей в подготовке и принятии решений органов власти по вопросам защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов малочисленных народов; - участвовать в проведении экологических и этнологических экспертиз при разработке федеральных и региональных государственных программ освоения природных ресурсов и охраны окружающей природной среды в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов; - делегировать уполномоченных представителей малочисленных народов в советы представителей малочисленных народов при органах исполнительной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления; Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 87/543 - получать возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами; - получать от государства помощь для реформирования всех форм воспитания и обучения подрастающего поколения малочисленных народов с учетом традиционных образа жизни и хозяйственной деятельности. Ряд прав имеют лица, относящиеся к малочисленным народам, в том числе: - безвозмездно пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционной хозяйственной деятельности и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ; - участвовать в формировании и деятельности советов представителей малочисленных народов при органах исполнительной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления; - получать возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами; - пользоваться льготами по землепользованию и природопользованию; - быть принятыми в первоочередном порядке на работу по своей специальности в организации традиционных отраслей хозяйственной деятельности и традиционных промыслов малочисленных народов, создаваемые в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности; - создавать в порядке, установленном гражданским законодательством, хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы, осуществляющие традиционную хозяйственную деятельность и занимающиеся промыслами малочисленных народов совместно с лицами, не относящимися к малочисленным народам, при условии, что в создаваемых организациях не менее половины рабочих мест будет предоставляться лицам, относящимся к малочисленным народам; - приобретать в первоочередном порядке в собственность организации традиционных отраслей хозяйственной деятельности и традиционных промыслов малочисленных народов в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности; - получать социальное обслуживание в порядке, устанавливаемом законодательством РФ; - получать бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения. Лица, относящиеся к малочисленным народам, ведущие традиционный образ жизни, осуществляющие традиционную хозяйственную деятельность и занимающиеся традиционными промыслами, имеют право на замену военной службы альтернативной гражданской службой. В местах их компактного проживания малочисленные народы вправе в соответствии с законами субъектов РФ создавать органы территориального общественного самоуправления этих народов с учетом национальных, исторических и иных традиций. Кроме того, такие лица вправе создавать на добровольной основе общины малочисленных народов и иные объединения малочисленных народов в соответствии со своими национальными, историческими и культурными традициями в целях социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов. Закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" в первоначальной редакции предусматривал, что законами субъектов РФ могут устанавливаться квоты представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов Федерации и представительных органах местного самоуправления. Однако при изменении Закона в 2004 г. эта норма была исключена. Говоря о защите национальных меньшинств, напомним, что согласно ст. 71 и 72 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относятся регулирование и защита прав Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 88/543 национальных меньшинств, а к совместному ведению Федерации и ее субъектов - защита прав национальных меньшинств. Несмотря на эти конституционные нормы, четкости в том, кто относится к национальным меньшинствам, пока нет. Статус национальных меньшинств не получил отражения в специальном законе. Федеральным законом от 18 июня 1998 г. ратифицирована международная Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 г., подписанная от имени Российской Федерации в Страсбурге 28 февраля 1996 г. Однако в этом и других международных документах нет четкого определения, что есть национальные меньшинства, хотя в целом документы исходят из особенностей, проявляемых в этнических (надо полагать, что сюда относятся также быт, образ жизни), культурных, языковых и религиозных факторах. Специфика нашей страны позволяет учитывать следующие подходы при трактовке категории "национальное меньшинство". С одной стороны, речь можно вести об этнической (национальной и бытовой), языковой, культурной, возможно, и религиозной общности людей, которые живут на исторической территории своего обитания. В свою очередь, их можно условно дифференцировать в двух плоскостях: а) они составляют на своей территории большинство (т.е. "пришлых людей" явно меньше), хотя и являются национальным меньшинством в масштабах всего государства; б) они настолько разбавлены мигрантами, что стали меньшинством уже на своей территории, а тем более в пределах страны. Решение проблем этих общностей возможно путем создания национально-государственной единицы (республика, автономная область, автономный округ) либо территориальной национальной единицы (национальное муниципальное образование, национальный населенный пункт). Кроме того, возможно использование рассмотренной выше категории "коренной малочисленный народ". И уж во всяком случае основной закон государства, его субъекта должен фиксировать соответствующее направление государственной политики. Это делают как Конституция РФ, так и конституции, уставы субъектов РФ. Например, ст. 21 Конституции Республики Карелия гласит, что в республике "осуществляются меры по возрождению, сохранению и свободному развитию карелов, вепсов и финнов, проживающих на ее территории". С другой стороны, как о национальных меньшинствах речь можно вести об общностях людей, проживающих за пределами исторической территории своей нации. Например, национальными меньшинствами в России в этом плане будут считаться украинцы, грузины, азербайджанцы, армяне и представители других национальностей. Естественно, что как граждане РФ они имеют все права. А главным способом учета их специфических языковых, культурных и других интересов может быть национально-культурная автономия. Именно это отражает уже упоминавшийся нами Федеральный закон "О национально-культурной автономии", в котором она определяется (ст. 1) как форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан РФ, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории. В Российской Федерации проблема национальных меньшинств приобрела неожиданный ракурс в некоторых субъектах РФ: представители коренной нации, давшей имя субъекту, не прочь считать, что именно их интересы выражает в первую очередь субъект РФ (мы касались данного вопроса в разд. III в связи с соотношением народного и национального суверенитетов), следовательно, остальные граждане других национальностей, многие из которых с давних времен проживают на данной территории и попали в состав субъекта в силу волевых общегосударственных территориальных решений, представляют собой национальные меньшинства. Чаще всего это касается русских, причем в парадоксальной ситуации, когда по численности они либо существенно превосходят коренную нацию, либо равны ей. Результат такого подхода очевиден: именно представители коренной нации должны быть на руководящих должностях, составлять большинство среди депутатов и т.д. А "национальное меньшинство" пусть довольствуется гарантиями языка и культуры. Этот подход крайне нежелателен, поскольку группа лиц, относящихся к основной государствообразующей нации, не может стать национальным меньшинством на какой-то части территории своего государства. К тому же, поскольку территориальные границы были в свое время Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 89/543 установлены весьма произвольно, они начнут требовать передачи территорий своего проживания в соседние русскоязычные субъекты РФ. Есть только один путь: равный учет национального фактора (язык, культура, обычаи, религия) в отношении всех лиц, проживающих на территории субъекта; вместе с тем равное участие независимо от национальной принадлежности в управлении делами субъекта и каждой части его территории. 2. Конституционно-правовые основы региональной политики Российская Федерация - огромное государство с разнообразными местными условиями (природно-географическими, экономическими, социальными, политическими, религиозными, этнографическими, психологическими и др.). Они могут иметь локальный характер и проявляться в рамках части территории субъекта РФ либо в целом субъекта. Нередко такие особенности свойственны группам субъектов РФ. Отсюда возникло понятие "региональная политика", часто употребляемое в официальной терминологии государства, а также в научных работах. На федеральном уровне понятие "региональная политика" и ее направления были отражены в Указе Президента РФ от 3 июня 1996 г., которым утверждены Основные положения региональной политики в Российской Федерации. Под региональной политикой в Российской Федерации в документе понимались система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации. Естественно, что потребовалось определение понятия "регион". В Указе под регионом понималась часть территории РФ, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта РФ либо объединять территории нескольких субъектов РФ. Конечно, при таком подходе региональная политика сочетается с политикой в области федеративного строительства, учитывает также особенности национальной политики. Тем не менее категория "региональная политика" получила право на самостоятельное существование. Виделись такие ее уровни, как: региональная политика Российской Федерации, осуществляемая на всей территории страны с учетом отдельных субъектов РФ и федеральных округов; региональная политика Российской Федерации в отдельных федеральных округах; региональная политика Российской Федерации и субъекта РФ внутри отдельного субъекта, особенно большого по территории и тем более имеющего в своем составе другие субъекты (т.е. на сегодняшний день область и входящие в ее состав автономные округа). В наши дни на смену названному акту пришли утвержденные Указом Президента РФ от 16 января 2017 г. Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации. В документе заложен несколько обновленный понятийный ряд. Государственная политика регионального развития определяется как система приоритетов, целей, задач, мер и действий федеральных органов государственной власти по политическому и социально-экономическому развитию субъектов РФ и муниципальных образований. Введены понятия: макрорегион - часть территории РФ, включающая в себя территории двух и более субъектов РФ, социально-экономические условия в пределах которой требуют выделения отдельных направлений, приоритетов, целей и задач социально-экономического развития при разработке и реализации документов стратегического планирования; регион - часть территории РФ в границах территории субъекта РФ. "Основы" определяют, что факторами и условиями регионального развития, оказывающими влияние на формирование и реализацию государственной политики регионального развития, являются: а) федеративное устройство Российской Федерации и самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления своих полномочий; б) размер территории РФ и протяженность ее государственной границы, количество приграничных государств; в) географические, природно-климатические, демографические и социокультурные особенности регионов; г) значительные различия в уровне Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 90/543 социально-экономического развития регионов, неравномерное размещение производительных сил и расселение населения на территории страны; д) недостаточная инфраструктурная обеспеченность ряда регионов и городов, низкий уровень их экономического взаимодействия, высокая степень износа транспортной, энергетической и инженерной инфраструктуры. Рассматриваемый документ уделяет много внимания необходимости инфраструктурного обеспечения пространственного развития экономики и социальной сферы Российской Федерации посредством: выявления и анализа экономической специализации и перспективных конкурентных преимуществ регионов и муниципальных образований с учетом международного, межрегионального и межмуниципального разделения труда; определения основных направлений изменения пространственной структуры экономики Российской Федерации и разработки на этой основе взаимосвязанных стратегии пространственного развития Российской Федерации, отраслевых документов стратегического планирования и стратегий социально-экономического развития макрорегионов, субъектов РФ и муниципальных образований. Предполагается активное сочетание государственного финансирования, средств федеральных инфраструктурных компаний, необходимых для строительства (реконструкции) объектов инженерной, энергетической, транспортной и социальной инфраструктуры федерального значения на период до 2025 г., а при необходимости - определение размера бюджетных ассигнований федерального бюджета, выделяемых для стимулирования реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по строительству (реконструкции) инфраструктурных объектов регионального и местного значения. Приоритетными направлениями государственных программ должны являться: снятие инфраструктурных ограничений для опережающего развития территорий с низким уровнем социально-экономического развития и высокой плотностью населения; инфраструктурное и социальное обустройство территорий с низкой плотностью населения и прогнозируемым наращиванием экономического потенциала. Важными задачами должны быть: сдерживание оттока населения с важных в геополитическом отношении территорий; реализация мероприятий по улучшению экологической ситуации и развитию в крупных городских агломерациях транспортной инфраструктуры, обеспечивающей экономическую связанность городов с прилегающими к ним территориями, а также городских агломераций между собой; сокращение различий в качестве жизни в городах и сельской местности. Фактором, способствующим региональному развитию, должно стать привлечение частных инвестиций в негосударственный сектор экономики на региональном и местном уровнях посредством: формирования приоритетных инвестиционных проектов соответственно федерального, регионального и местного уровней, определения (уточнения) мест размещения особых (свободных) экономических зон, индустриальных и технологических парков, иных зон с особыми условиями ведения предпринимательской деятельности с учетом прогнозов социально-экономического развития регионов и планов по инфраструктурному и социальному обустройству территорий, предусмотренных государственными и муниципальными программами развития отдельных отраслей экономики и социальной сферы, а также инвестиционными программами субъектов естественных монополий. Соответственно требуется установление на всех уровнях льготных налоговых, таможенно-тарифных и иных условий деятельности частных инвесторов, реализующих приоритетные инвестиционные проекты и (или) осуществляющих деятельность в зонах с особыми условиями ведения предпринимательской деятельности. Эффективным средством политики регионального развития должно стать заключение соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче полномочий по управлению зонами с особыми условиями ведения предпринимательской деятельности, для развития которых были предоставлены межбюджетные трансферты из федерального бюджета и (или) в которых предусмотрены льготы по уплате федеральных и (или) региональных налогов и сборов, с определением мер финансовой ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ за неисполнение обязательств по достижению конкретных результатов работы по управлению указанными зонами. В документе также обозначена необходимость увязки региональной политики с Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 91/543 совершенствованием механизмов регулирования внутренней и внешней миграции посредством: стимулирования внутренней миграции с учетом прогнозируемых потребностей регионов и муниципальных образований в трудовых ресурсах за счет организационной и финансовой поддержки социально-бытового обустройства граждан, включая предоставление налоговых льгот, а также за счет опережающего развития рынка доступного арендного жилья, а также содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом, и квалифицированных иностранных специалистов. Отметим еще и то, что означенные Основы намечают введение дополнительных механизмов привлечения граждан РФ к участию в государственном и муниципальном управлении, повышения их гражданской ответственности при решении вопросов социально-экономического и политического развития территорий, а также механизмов учета мнения населения при решении указанных вопросов. И еще интересным моментом является намечаемое документом внесение в законодательство Российской Федерации изменений, "исключающих возможность установления федеральными законами, актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти обязательных требований к порядку и условиям исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления полномочий по определению объемов расходов региональных и местных бюджетов, имея в виду, что такие требования могут быть установлены в качестве условия предоставления субсидий из федерального бюджета либо предусмотрены в методических рекомендациях, применяемых на добровольной основе". Неплохой тезис, но не очень верится в его реальность. |