Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
§ 2. Принципы избирательной системы Принципы избирательной системы - это основополагающие начала, на которых она строится, организуются и проводятся выборы депутатов представительных органов и выборных должностных лиц государственной власти и местного самоуправления. В Российской Федерации выборы организуются на основе принципов: 1) всеобщего избирательного права; 2) равного избирательного права; 3) прямого избирательного права; 4) тайного голосования на выборах; 5) свободы выборов и добровольного участия в них избирателей; 6) сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательных систем на выборах; 7) состязательности на выборах; 8) сочетания государственного и негосударственного финансирования выборов; 9) организации и проведения выборов избирательными комиссиями. 1. Принцип всеобщего избирательного права Это исходный принцип избирательной системы, он означает право российского гражданина, достигшего необходимого возраста, избирать и быть избранным, а также право на участие во всех избирательных действиях, мероприятиях и процедурах. До определенного времени в нашей стране всеобщее избирательное право трактовалось только как право избирать и быть избранным. Сейчас содержание всеобщего избирательного права трактуется гораздо шире и дает гражданину возможность быть активным на всех стадиях избирательного процесса. Закон об основных гарантиях избирательных прав фиксирует разветвленное содержание категории "избирательные права граждан": это "конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации" (п. 28 ст. 2). Конечно, для российского гражданина стержневыми в принципе всеобщности являются два начала: право избирать и право быть избранным. Эти права не зависят от каких-либо социальных факторов. Названный Закон гласит, что гражданин может избирать, быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (п. 2 ст. 4). Право избирать означает предоставление гражданину РФ возможности в день выборов принять участие в голосовании, т.е. получить избирательный бюллетень, заполнить его и опустить в избирательный ящик. Законодателем и наукой право избирать трактуется как активное избирательное право. Это означает, что только своим активным действием гражданин способен реализовать данное право. Никто не вправе вместо гражданина осуществить его право на участие в голосовании - закон запрещает выдачу избирательного бюллетеня другому лицу для голосования вместо данного Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 97/543 избирателя (в том числе и при его согласии!), у нас не предусмотрено голосование по поручению, по доверенности, по родственному принципу. Активное избирательное право предоставляется гражданину РФ, достигшему возраста 18 лет. Право быть избранным означает предоставление гражданину возможности баллотироваться в депутаты представительного органа власти или выборного должностного лица государственной власти или местного самоуправления. Иначе говоря, право быть избранным означает предоставление гражданину возможности претендовать на выборный пост. Данное право в законодательстве и науке трактуется как пассивное избирательное право. Термин "пассивное" не может толковаться так, будто человек, выдвинутый кандидатом, ведет себя пассивно, "скромно" дожидается результата, а всю агитационную работу в его пользу ведут другие люди. Наоборот, сегодня кандидаты выдвигают себя, организуют сбор подписей в свою поддержку для регистрации, ведут бурную агитацию, встречаются с избирателями, выступают в СМИ и т.д. Однако будет ли кандидат избран на выборный пост, зависит от избирателей. И в день голосования он повлиять на них не в состоянии, пассивно (иначе не скажешь) ждет решения своей судьбы. Пассивное избирательное право для кандидата на пост Президента РФ наступает по достижении 35 лет, депутата Государственной Думы - 21 года. Законодательство субъектов РФ может установить (и устанавливает) возрастную планку для главы субъекта РФ - 30 лет, депутата органа законодательной власти субъекта - 21 год, депутатов представительных органов местного самоуправления и избираемых населением глав муниципальных образований - 18 лет. Закон об основных гарантиях избирательных прав запрещает установление максимального предела возраста для кандидатов (напомним, что при введении поста Президента РФ в 1991 г. верхний предел устанавливался и был равен 65 годам). Избирательные цензы. Под ними обычно понимаются либо условия и ограничения при осуществлении, либо запреты на осуществление активного и пассивного избирательного права. В истории избирательного законодательства многих стран были и есть такого рода условия, ограничения, запреты. Обобщенно можно назвать следующие виды избирательных цензов: - возрастной ценз - необходимость достижения возрастной планки для получения активного и пассивного избирательного права; - имущественный ценз - обладание определенным имуществом для получения активного или пассивного избирательного права; внесение избирательного залога (установленной денежной суммы) для того, чтобы быть зарегистрированным кандидатом; - социальный ценз - отказ в активном и пассивном избирательном праве определенным слоям общества по характеру их бывшей и настоящей деятельности; - ценз политической лояльности - вытекает из предыдущего ценза и означает отказ в избирательном праве тем, кого можно заподозрить в отсутствии верности конституции и конституционному строю данного государства; - ценз пола - отказ в избирательном праве женщинам; - ценз военной службы - неучастие в выборах всех военнослужащих либо тех, кто находится на действительной службе; - ценз грамотности, в том числе политической, - предоставление избирательного права гражданам, умеющим вообще читать, а также читать и понимать конституцию государства; - ценз места жительства, оседлости - необходимость проживания вообще либо в течение определенного срока на какой-то территории, чтобы иметь здесь активное или пассивное избирательное право; - "криминальный" ценз - отказ в активном и (или) пассивном избирательном праве лицу, совершившему уголовное преступление. Российское законодательство понятие "ценз" не использует. Определенные правила - условия, ограничения, запреты, с которыми связана реализация активного и пассивного избирательного права, конечно, есть. Называть их избирательными цензами или нет - дело вкуса и подхода любого автора. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 98/543 Ограничения избирательных прав. В России нет условий, ограничений и запретов в реализации избирательных прав по соображениям имущественным, социальным, политической лояльности, пола, грамотности. Однако избирательные права могут быть ограничены по следующим основаниям: 1) по возрасту; 2) по принадлежности к гражданству; 3) по проживанию; 4) по прохождению военной службы; 5) по количеству избраний; 6) в связи с нахождением на выборной должности и претензиями на несколько мандатов; 7) по прекращению прежнего мандата выборного лица; 8) по возможностям занятия определенной должности; 9) в связи с отбыванием уголовного наказания; 10) в связи с недееспособностью. Первую группу ограничений активного и пассивного избирательного права - по возрасту - мы уже рассмотрели. Ниже - об остальных основаниях. Принадлежность к гражданству Российской Федерации. В выборах в Российской Федерации участвуют граждане РФ. По общему правилу иностранные граждане и лица без гражданства не участвуют в выборах, т.е. они не имеют права избирать и быть избранными. Однако в 1999 г. в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" 1997 г. было внесено дополнение, которым за иностранными гражданами было закреплено право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. В одноименном Федеральном законе 2002 г. это правило сформулировано так: "На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации" (п. 10 ст. 4). Таким образом, иностранные граждане могут получить избирательные права лишь на муниципальных выборах и при следующих условиях: а) сначала заключается международный договор РФ, предусматривающий такую возможность; б) далее принимается закон (федеральный или субъекта РФ), закрепляющий эти избирательные права иностранных граждан; в) иностранец может стать участником избирательного процесса только на территории муниципального образования, где он проживает постоянно. Запрет участия иностранцев в выборах в России нельзя связывать лишь с правом избирать и быть избранным. Запрет распространяется также и на иные избирательные действия. Закон говорит о том, что иностранные граждане, иностранные юридические лица, общественные объединения, зарубежные государства, международные организации не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению, регистрации кандидатов, списков кандидатов, их избранию, они не могут делать пожертвования в избирательные фонды кандидатов, политических партий, других избирательных объединений. В Российской Федерации достаточную остроту приобрел вопрос о том, могут ли кандидаты и депутаты иметь двойное гражданство. Избирательное законодательство до недавнего времени не запрещало баллотироваться российским гражданам с двойным гражданством. Однако оно требовало, чтобы факт наличия иностранного гражданства указывался при подаче кандидатом заявления о его согласии баллотироваться (с указанием страны, времени и оснований приобретения). Далее сведения об иностранном гражданстве кандидата отражались в избирательной документации на всех стадиях избирательного процесса: при сборе подписей; регистрации кандидата; в информации, вывешиваемой в помещении избирательного участка; наконец, в избирательном бюллетене. И сами избиратели решали, нужен ли им депутат с иностранным гражданством. Но основанием досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы по Федеральному закону 1994 г. о статусе этих парламентариев являлся факт наличия у них двойного гражданства. Несогласованность избирательного законодательства и Федерального закона 1994 г. была очевидна. Видимо, со временем следовало ожидать установления единых правил, и скорее всего не в пользу двойного гражданства. Такую тенденцию подсказал также Федеральный закон 2004 г. о государственной гражданской службе, запретивший государственным служащим обладать двойным гражданством. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 99/543 Федеральным законом от 25 июля 2006 г. в Закон об основных гарантиях избирательных прав был включен запрет, причем даже более широкого содержания: "Не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации (выделено мной. - С.А.)" (п. 3.1 ст. 4). Как уже мог видеть читатель, реформой 2020 г. требование о невозможности быть избранным при наличии иностранного гражданства или документа о праве на постоянное проживание в другом государстве было поднято на уровень Конституции РФ. Проживание. Закон об основных гарантиях избирательных прав предусматривает: чтобы быть включенным в избирательный список и реализовать право голосовать на выборах, избирателю положено иметь место жительства на территории соответствующего избирательного округа (п. 4 ст. 4). Таким образом, есть условие проживания для приобретения активного избирательного права, но без установления каких-либо сроков проживания. Что касается пассивного избирательного права, в 1993-1996 гг. при принятии своих конституций, уставов и избирательных законов многие субъекты РФ ввели весьма дискриминационный ценз оседлости - условие 10-летнего проживания кандидатов на должности глав исполнительной власти на территории субъекта, а для кандидатов в депутаты законодательных собраний субъектов - пятилетнее проживание, к тому же необходимо было прожить в субъекте определенный срок (не менее года) непосредственно перед выборами. Это правило позволяло местным лидерам устранить своих конкурентов, не допустить участия в выборах на руководящие посты в субъектах РФ достойных лиц, в данное время не проживающих в субъекте, в том числе и выходцев с данной территории, занимающих ответственные позиции в федеральных структурах власти. Федеральный законодатель вынужден был пресечь эту практику. В 1997 г. была введена норма, которая сохранилась и в Законе об основных гарантиях избирательных прав 2002 г.: ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина РФ на определенной территории РФ, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина на данной территории, устанавливаются только Конституцией РФ. Таким образом, в территориальном плане у пассивного избирательного права нет ограничений - можно жить в Москве, а баллотироваться на Чукотке (таких примеров сколько угодно). Пребывание российского гражданина за границей не является препятствием для участия в выборах, однако не любых, а лишь депутатов Государственной Думы и Президента РФ. В избирательные списки включаются российские граждане, постоянно проживающие за границей. Гражданам, временно находящимся за рубежом и имеющим при себе открепительные удостоверения, также дается возможность проголосовать. Наконец, и тем российским гражданам, которые не имеют при себе открепительного удостоверения, по их просьбе участковая избирательная комиссия (создается на базе консульства, посольства) также может разрешить участие в голосовании. Но как можно видеть из приведенного выше п. 3.1 ст. 4 Закона об основных гарантиях избирательных прав, не только двойное гражданство, но даже наличие вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, запрещает ему баллотироваться на любых выборах в Российской Федерации. Обратим внимание на то, что обладание документом не обязательно означает реальное проживание человека за границей, он может постоянно находиться в России. Но если такой факт станет известным, ему откажут в регистрации в качестве кандидата либо, если это выявилось позже, регистрацию отменят в установленном порядке. Прохождение военной службы. Военнослужащие всех категорий (граждане России, поскольку теперь военнослужащими российских вооруженных сил могут быть и иностранные граждане) участвуют в выборах в органы государственной власти Российской Федерации и Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 100/543 субъектов РФ на общих и равных основаниях с другими гражданами Федерации. Закон об основных гарантиях избирательных прав (п. 5 ст. 17) на выборах в органы местного самоуправления позволял не включать в списки избирателей две категории военнослужащих: проходящих военную службу по призыву, а также курсантов военных учебных заведений (но лишь в случае, если место жительства этих военнослужащих до призыва не было расположено на территории данного муниципального образования). В 2005 г. ограничение в отношении курсантов отменено. Таким образом, военнослужащие по призыву (как принято говорить, срочной службы) в муниципальных выборах не участвуют, если они прибыли на данную территорию из других мест. Количество избраний. Ограничения по количеству избраний существуют для Президента РФ, а также для избираемых глав исполнительной власти субъектов РФ. Одно и то же лицо может занимать соответствующую должность не более двух сроков подряд. После некоторого перерыва гражданин вновь может претендовать на такую должность. Такие же ограничения могут быть установлены и для главы муниципального образования. Как известно, новеллами 2020 г. в ч. 3 ст. 81 Конституции РФ определено, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков (т.е. слово "подряд" исключено). Вместе с тем ч. 3.1 допускает, что тот, кто занимал и (или) занимает эту должность на момент вступления в силу поправки к Конституции, может и далее занимать должность в течение следующих двух сроков. С учетом данной нормы нельзя исключать похожих норм и в законодательстве субъектов РФ. Нахождение на выборной должности и претензии на несколько мандатов. Ограничения по данному основанию касаются пассивного избирательного права. Они заключаются, говоря кратко, в том, что лицо, избранное депутатом любого представительного органа, не может быть одновременно депутатом других представительных органов, президентом, губернатором, главой муниципального образования. В свою очередь, лицо, находящееся на выборной государственной или муниципальной должности, не может быть одновременно депутатом любого уровня. Естественно, это не надо толковать как ограничение участия в выборах: баллотироваться человек может, но, если он избран, ему придется выбирать, какому посту отдать предпочтение. Тем не менее нельзя не учесть, что это правило Закон об основных гарантиях избирательных прав включил в статью о всеобщем избирательном праве (п. 9 ст. 4). Следует добавить, что при проведении повторных и дополнительных выборов для замещения вакантного депутатского мандата в действующем представительном органе не может быть выдвинуто кандидатом лицо, являющееся депутатом этого органа. Кандидат не может быть выдвинут на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам; правда, его можно выдвинуть на одних и тех же выборах одновременно по одномандатному (или многомандатному) избирательному округу и в составе списка кандидатов. Что касается попытки баллотироваться на разные выборные посты, если выборы проходят в одно и то же время, прямого запрета на этот счет закон не содержит. |