Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
§ 5. Вопрос об автономии в Российской Федерации Автономия используется в практике государственного строительства многих стран. Прежде чем говорить о ее судьбе в России, остановимся на общих основных понятиях. Автономия - это право на самостоятельное решение вопросов своей жизни определенной территорией или совокупностью людей. Если автономия является способом обеспечения самостоятельности территории, это будет территориальная (областная) автономия. Она может быть реализована в двух вариантах: - автономия может быть национально-территориальной, использоваться как средство национального самоопределения, когда территория компактного проживания этноса объявляется национально-территориальной автономной единицей - автономной республикой, автономной областью, автономным округом, национальным районом или уездом; - понятие автономии может применяться и тогда, когда территориальным единицам как частям государства предоставляется более широкий круг прав, возможность самостоятельного решения вопросов, ранее находившихся в ведении центральной государственной администрации. Речь идет о территориальной автономии. Как указывалось ранее в данном разделе настоящего учебного курса, этот способ областной автономии стали применять ряд унитарных государств в целях повышения роли своих административно-территориальных частей - Италия, Испания, Великобритания. Применительно к территориальной (областной) автономии используются также понятия "политическая автономия" и "административная автономия". О политической автономии речь идет при создании автономных единиц, приближающихся по своему статусу и правам к государству. Конечно, это не государства в настоящем смысле этого слова, а так называемые квазигосударства. В Союзе ССР политической автономией считались автономные республики. Административная автономия бывает обычно представлена единицами, близкими по положению и объему прав к обычным административно-территориальным единицам. В советский период к административной автономии относили автономные области и автономные округа. От территориальной (областной) автономии в обеих ее разновидностях отличается так называемая национально-культурная автономия. Она объединяет лиц одной национальной принадлежности, проживающих не компактно, а на территории как всего государства, так и его частей. Суть этой автономии отражается в ее наименовании; это сообщество людей одного национального происхождения, языка, созданное для поддержания их интереса к своей истории, литературе, культуре. Мы уже говорили в гл. 20, что в государственном строительстве России после революции 1917 г. нашла применение территориальная (областная) автономия, и только в ее национально-территориальном варианте. Создавались уже с первых лет автономные республики, автономные области; с 1930-х гг. - национальные округа, переименованные впоследствии в автономные округа. Об автономии административно-территориальных единиц никто не помышлял, о ее возможности не было речи даже в абстрактно-научном плане. Лишь в 1960-е гг. к этой проблеме обратился П.Г. Семенов, который доказывал, что В.И. Ленин под областной автономией понимал самостоятельность не только национально-территориальных, но и административно-территориальных единиц*(29). Позиция этого автора была весьма критически воспринята в государственно-правовой литературе того времени. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 63/543 В РСФСР на последнем этапе ее пребывания в Союзе ССР состояли 20 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов. Автономные республики были политической автономией, напрямую входили в РСФСР и считались государствами (автономные республики были также в Азербайджанской ССР - Нахичеванская; Грузинской ССР - Абхазская и Аджарская; Узбекской ССР - Каракалпакская). Автономные области и автономные округа характеризовались в литературе как административная автономия. Автономные области в РСФСР входили в края, автономные округа - в состав края или области (автономные области были также в составе Азербайджанской ССР - Нагорно-Карабахская, Грузинской ССР - Юго-Осетинская, Таджикской ССР - Горно-Бадахшанская, они входили непосредственно в эти союзные республики; автономные округа были лишь в РСФСР). Представительство интересов автономных единиц было выведено на уровень органов Союза ССР, все избирали своих депутатов в Совет Национальностей Верховного Совета СССР. На уровне РСФСР учет интересов автономных республик обеспечивался включением председателей их правительств в состав Правительства РСФСР, наделением автономных областей и автономных округов правом обращения по волнующим проблемам в органы РСФСР, минуя органы власти края, области, наличием законов РСФСР об автономных областях и автономных округах. Как указывалось ранее, формально называясь федерацией, Россия на деле была унитарным государством с национально-территориальной (областной) автономией. В государственном строительстве России на новом этапе начиная с 1990-1991 гг. проявились принципиально новые моменты. Перестало существовать понятие "автономные республики", они стали просто республиками в составе Российской Федерации, их число расширилось. Был повышен статус других автономных единиц, а также территориальных единиц: Россия официально объявлена федерацией, состоящей из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Если до этого можно было хотя бы спорить о том, что Россия, формально называясь федерацией, на деле является унитарным государством, теперь предмета спора более не существует. Это в принципе означает, что, хотя два вида субъектов РФ сохранили в своем наименовании слово "автономный", данные наименования можно отнести лишь к разряду архаизмов, на деле национально-территориальной автономии в России не существует, соответствующие субъекты на равных условиях осуществляют свое территориальное самоуправление и участвуют в делах Федерации. Что касается национально-культурной автономии, она официально признается как конструктивная форма учета интересов представителей национальностей, проживающих не компактно, а разрозненно на территории России и ее субъектов, с использованием для этого организационно-правовой формы общественных объединений. В России действует Федеральный закон "О национально-культурной автономии". Согласно этому Закону (ч. 1 ст. 1) национально-культурная автономия в Российской Федерации - "это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры". Приведенные слова делают акцент как бы на внутренних целях национально-культурной автономии, а дополнениями от 4 ноября 2014 г. были отражены также и ее, образно говоря, "внешние" цели - в части "укрепления единства российской нации, гармонизации межэтнических отношений, содействия межрелигиозному диалогу, а также осуществления деятельности, направленной на социальную и культурную адаптацию и интеграцию мигрантов". В ч. 2 ст. 1 записано: "Национально-культурная автономия является видом общественного объединения . Организационно-правовой формой национально-культурной автономии является общественная организация ". Обратим внимание также на то, что в ст. 4 Закона говорится: "Право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение" (выделения в цитатах мои. - С.А.). Национально-культурная автономия имеет право: Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 64/543 - получать поддержку со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры, укрепления единства российской нации, гармонизации межэтнических отношений, содействия межрелигиозному диалогу, а также осуществления деятельности, направленной на социальную и культурную адаптацию и интеграцию мигрантов; - обращаться в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, органы местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы; - создавать средства массовой информации (далее - СМИ) в порядке, установленном законодательством РФ, получать и распространять информацию на национальном (родном) языке; - сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям; - следовать национальным традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные народные промыслы и ремесла; - создавать частные образовательные организации и научные организации, учреждения культуры и обеспечивать их функционирование в соответствии с законодательством РФ; - участвовать через своих полномочных представителей в деятельности международных неправительственных организаций; - устанавливать и поддерживать без какой-либо дискриминации гуманитарные контакты с гражданами, общественными организациями иностранных государств. Национально-культурная автономия может быть местной, региональной, федеральной. Хотя в Законе нет четких определений, по его логике местная национально-культурная автономия существует на территории муниципального образования. Местные национально-культурные автономии вправе образовывать региональную национально-культурную автономию, т.е. в рамках территории одного субъекта РФ. Региональные национально-культурные автономии двух субъектов РФ и более могут создавать органы межрегиональной координации своей деятельности. Такие органы не являются межрегиональными национально-культурными автономиями. Федеральная национально-культурная автономия учреждается не менее чем половиной зарегистрированных региональных национально-культурных автономий. Если соответствующие этносы имеют в России свои субъекты РФ, то национально-культурную автономию создают граждане соответствующей национальной принадлежности, проживающие за пределами этого субъекта (например, татары, проживающие за пределами Татарстана). В связи с этим Закон гласит, что федеральные, региональные национально-культурные автономии российских граждан, относящих себя к определенным этническим общностям, имеющим соответствующие республику или автономный округ, автономную область, и органы государственной власти субъектов РФ могут координировать свою деятельность, участвовать в разработке федеральных и региональных программ в области сохранения и развития национальных (родных) языков и национальной культуры на основе взаимных соглашений и договоров федеральных, региональных национально-культурных автономий и субъектов РФ. Местная национально-культурная автономия учреждается на общем собрании (сходе) гражданами, относящими себя к определенной этнической общности и постоянно проживающими на территории соответствующего муниципального образования. Учредителями местной автономии наряду с гражданами могут выступать зарегистрированные общественные объединения российских граждан, относящих себя к определенной этнической общности, действующие на территории соответствующего муниципального образования. Делегаты местных национально-культурных автономий на конференции (съезде) могут учредить региональную национально-культурную автономию в пределах субъекта Федерации. Делегаты региональных национально-культурных автономий на съезде могут учредить федеральную национально-культурную автономию. Местные, региональные и федеральные национально-культурные автономии подлежат государственной регистрации органами юстиции Российской Федерации в соответствии с ее законодательством. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 65/543 Сначала в названном Законе (ст. 7) говорилось, что при Правительстве РФ создается консультативный совет по делам национально-культурных автономий, который является совещательным органом и действует на общественных началах. В указанной статье в редакции от 30 ноября 2005 г. установлено, что Правительство РФ определяет федеральный орган исполнительной власти, при котором создается указанный консультативный совет. Таким образом, его "ранг" был несколько понижен (в настоящее время по распоряжению Правительства РФ таким органом является Федеральное агентство по делам национальностей). Консультативный совет состоит из делегированных на определенный срок представителей каждой федеральной национально-культурной автономии. При органах исполнительной власти субъектов РФ могут создаваться консультативные советы или иные совещательные органы по делам национально-культурных автономий. Порядок образования, деятельности и ликвидации этих органов определяется органами исполнительной власти субъектов РФ. При органах местного самоуправления соответствующих муниципальных образований могут создаваться консультативные советы или иные совещательные органы по делам национально-культурных автономий. Порядок образования, деятельности и ликвидации этих органов устанавливается нормативными правовыми актами муниципальных образований. Финансирование деятельности, связанной с реализацией прав национально-культурной автономии, осуществляется за счет средств: национально-культурных автономий, их учреждений и организаций, частных лиц; федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов. В этих целях могут формироваться специальные федеральные, региональные и местные фонды. Национально-культурные автономии обладают правом собственности в соответствии с законодательством России. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления могут передавать национально-культурным автономиям, их некоммерческим учреждениям и организациям государственное и муниципальное имущество в собственность или в аренду в порядке, установленном законодательством Федерации и субъектов РФ. § 6. Компетенция Российской Федерации и ее субъектов Литература Андриченко Л.В. Современная модель и механизм разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал законодательства и сравнительного правоведения. 2014. N 2; Васильева Т. Разрешение правовых коллизий между Федерацией и субъектами Федерации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2002. N 1 (38); Карпечкина М.Ю. Конституционно-правовые основы разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в законодательной сфере: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Першин Е.В., Глигич-Золотарева М.В. Актуальные вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 2; Умнова И.А. Проблемы дефедерализации и перспективы оптимизации современной российской модели разграничения предметов ведения и полномочий в контексте доктрины субсидиарности // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. N 2; Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М., 2003. Наиболее сложный вопрос в федеративном государстве - виды предметов ведения и полномочий, их распределение между федеральным центром и субъектами федерации. Под предметами ведения обычно имеются в виду сферы государственной и общественной жизни, которые находятся в распоряжении соответствующих государств и государственных Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 66/543 образований и внутри которых их органы осуществляют те или иные полномочия. Под полномочиями понимаются права и (или) обязанности государств, государственных образований и их органов по рассмотрению и решению конкретных вопросов в рамках соответствующих сфер (предметов ведения). Обобщенное понятие, охватывающее предметы ведения и полномочия, - компетенция соответственно федерации, ее субъектов, их органов. При образовании и в ходе развития федеративного государства приходится определять, что отдается для ведения и решения федеральному центру и его органам, что принадлежит субъектам федерации. Даже при самом мирном течении жизни федерации эти проблемы являются непростыми. Истории известны и факты весьма сложных отношений субъектов федерации с центром и друг с другом из-за того, кому отходят или у кого остаются те или иные сферы и полномочия. Как говорилось ранее в данном разделе, в Российской Федерации используется такая модель регулирования компетенции Федерации и субъектов, по которой есть вопросы: исключительного федерального ведения, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, собственного ведения субъектов РФ. 1. Вопросы исключительного федерального ведения В данную группу входят предметы ведения (сферы), в которых решения может принимать только Российская Федерация. Органы субъектов РФ не вправе принимать решения по вопросам исключительного федерального ведения, хотя и могут вносить свои предложения на рассмотрение федеральных органов государственной власти. В основном вопросы исключительного федерального ведения закреплены в ст. 71 Конституции РФ. Для удобства восприятия их можно разделить на несколько групп. В области государственного строительства к ведению Российской Федерации относятся: принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением; федеративное устройство и территория России; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство; регулирование и защита прав национальных меньшинств; организация публичной власти; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование этих органов; государственные награды и почетные звания Российской Федерации; установление основ и федеральные программы в области государственного строительства и национального развития; федеральная государственная служба. Последняя позиция была существенно расширена в 2020 г. Теперь п. "т" ст. 71 Конституции содержит следующий перечень: "федеральная государственная служба; установление ограничений для замещения государственных и муниципальных должностей, должностей государственной и муниципальной службы, в том числе ограничений, связанных с наличием гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, а также ограничений, связанных с открытием и наличием счетов (вкладов), хранением наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации". В области экономической, социальной и культурной политики вопросами ведения Российской Федерации являются: федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического, экологического, научно-технологического, социального и культурного развития; установление единых правовых основ системы здравоохранения, системы воспитания и образования, в том числе непрерывного образования; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия (выпуск денег), основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 67/543 транспорт, пути сообщения, информация, информационные технологии и связь; космическая деятельность; метрологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; метеорологическая служба; официальный статистический и бухгалтерский учет. В области внешних сношений, обороны и безопасности к ведению Российской Федерации относятся: внешняя политика и международные отношения, международные договоры РФ; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных; определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа. При конституционной реформе 2020 г. были усилены позиции Российской Федерации в части защиты суверенитета государства (ч. 2.1 ст. 67), правопреемства в отношении членства в международных организациях и участия в международных договорах (ст. 67.1), принятия мер по поддержанию и укреплению международного мира и безопасности, обеспечению мирного сосуществования государств и народов (ст. 79.1) и вместе с тем, как уже говорилось, недопущения навязывания России решений надгосударственных органов, противоречащих Конституции РФ и российскому публичному правопорядку (ст. 79, 79.1). В области охраны общественного порядка, прав граждан и правосудия вопросами ведения Российской Федерации являются: судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское законодательство, процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; федеральное коллизионное право. 2. Вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Если та или иная сфера относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, это означает, что внутри нее компетентны органы власти как Федерации, так и субъектов. Но у каждой стороны есть свои полномочия. Их отношения, говоря обобщенно, строятся следующим образом: а) Федерация может конкретно и напрямую (нормами прямого действия) урегулировать те или иные аспекты в сферах совместного ведения, а субъекты применяют эти нормы и в лучшем случае могут лишь повторить их в своем законодательстве без изменений; б) Федерация может осуществить так называемое рамочное регулирование в соответствующих сферах общественных отношений, тогда субъект принимает свой акт, в котором развивает и дополняет нормы федерального законодательства, однако не изменяя их принципиального смысла. Очень часто прямое и рамочное регулирование осуществляется Федерацией в одном и том же федеральном законе, ином нормативном акте. Но имеет место и практика принятия Федерацией актов, именуемых основами законодательства; это подчеркивает их характер как базы для последующего нормативного регулирования в субъектах РФ, хотя и в акты типа основ также включаются федеральные нормы прямого действия. Вопросы совместного ведения Федерации и ее субъектов для удобства восприятия также можно разбить на несколько групп. В области государственного строительства в совместном ведении Федерации и ее субъектов находятся: обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 68/543 самоуправления. В области экономической, социальной и культурной политики к совместному ведению относятся: вопросы владения, пользования землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; установление общих принципов налогообложения и сборов в России; разграничение государственной собственности; природопользование; сельское хозяйство; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; охрана памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, молодежной политики; координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, создание условий для ведения здорового образа жизни, формирования культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью; социальная защита, включая социальное обеспечение; защита семьи, материнства, отцовства и детства; защита института брака как союза мужчины и женщины; создание условий для достойного воспитания детей в семье, а также для осуществления совершеннолетними детьми обязанности заботиться о родителях. В области внешних сношений в совместном ведении находятся координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ. Это означает, что каждая сторона осуществляет свои полномочия в данной сфере, а возможности координации принадлежат Российской Федерации. Федеральный закон "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации", упоминавшийся нами ранее, устанавливает общий порядок координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, содержит правовые гарантии обеспечения прав и законных интересов субъектов при установлении и развитии международных и внешнеэкономических связей. Закон четко оговорил, что субъекты РФ обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей только с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Лишь с согласия Правительства РФ субъекты РФ могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств (п. 1 ст. 1). Под международными и внешнеэкономическими связями субъектов РФ понимаются осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях связи с соответствующими иностранными партнерами. Органы государственной власти субъекта РФ имеют право на ведение переговоров с иностранными партнерами, а также на заключение с ними соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей. Согласно ст. 3 указанного Закона органы субъекта РФ заблаговременно уведомляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти о вступлении в переговоры о заключении соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей. Проект соглашения не позднее чем за месяц до подписания представляется для согласования в Министерство иностранных дел РФ (далее - МИД России), а при необходимости и в другие федеральные органы исполнительной власти. МИД России и другие федеральные органы исполнительной власти информируют орган государственной власти субъекта РФ о результатах рассмотрения проекта соглашения, как правило, не позднее чем через 20 дней после получения проекта соглашения. В случае возникновения разногласий применяются согласительные процедуры в соответствии с законодательством РФ. Соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта РФ, независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами. Федеральные органы государственной власти не несут ответственность по подобным соглашениям, за исключением случаев, когда соглашения заключены с органами государственной власти иностранных государств с согласия Правительства РФ либо по конкретному соглашению Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 69/543 субъекта РФ имеются официальные гарантии Правительства. Субъекты РФ в целях реализации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей по согласованию с МИД России пользуются правом открывать свои представительства за пределами России. В свою очередь, по согласованию с МИД России органы субъекта РФ вправе давать разрешение на открытие на территории данного субъекта представительств субъектов иностранных федеративных государств и административно-территориальных образований иностранных государств. Представительства субъектов РФ на территориях иностранных государств, а равно иностранные представительства на территории субъекта РФ не обладают статусом дипломатических представительств, на них не могут быть возложены консульские или дипломатические функции. Работники указанных представительств не пользуются дипломатическими привилегиями и иммунитетами. Представительства субъектов РФ за пределами России возглавляют российские граждане. В случае возникновения разногласий между органами государственной власти РФ и ее субъектов в отношении рассматриваемых соглашений применяются согласительные процедуры в соответствии с Конституцией и законодательством РФ. Если соглашение противоречит Конституции РФ, федеральным законам, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ, ущемляет законные интересы другого субъекта РФ либо нарушает порядок, установленный Законом об общих принципах организации органов власти субъектов РФ, такое соглашение может быть оспорено в судебном порядке. Действие соглашений может быть приостановлено Президентом РФ до решения этого вопроса соответствующим судом. В области охраны общественного порядка, прав граждан, деятельности правоохранительных органов, законодательства к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятся: обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательства, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат. 3. Вопросы собственного ведения субъектов Российской Федерации Вопросы собственного ведения субъектов РФ можно разделить на две группы: во-первых, субъект РФ правомочен осуществлять определенные полномочия в сферах совместного ведения - на основе и в развитие федеральных нормативных актов; во-вторых, к собственному ведению субъекта РФ относятся также вопросы, не включенные в предыдущую группу. Таким образом, в отношении полномочий субъектов РФ действует правило: все, что не отнесено к ведению Российской Федерации, относится к ведению субъектов РФ. Компетенция субъектов обычно закрепляется в их конституциях и уставах. Одни акты содержат как бы сплошной перечень предметов ведения и полномочий субъекта, охватывающий сферы как совместного ведения с Федерацией, так и собственного ведения субъекта. Другие акты закрепляют отдельно предметы совместного ведения Федерации и субъекта, дублируя положения ст. 72 Конституции РФ, и предметы ведения и полномочия субъекта вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и субъекта. Обычно к предметам собственного ведения субъектов РФ их конституциями, уставами отнесены: - принятие конституции, устава, законов и иных нормативных актов субъекта, внесение в них изменений и дополнений, контроль за реализацией; - установление системы органов государственной власти субъекта, порядка их организации и деятельности, формирование этих органов; - административно-территориальное устройство субъекта; - владение, пользование и распоряжение объектами собственности субъекта и управление объектами федеральной собственности, переданными субъекту в управление; Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 70/543 - разработка, принятие и исполнение социально-экономических, культурных, градостроительных и иных программ субъекта; - разработка, утверждение и исполнение бюджета субъекта; - учреждение и присвоение почетных званий, наград и премий субъекта; - сотрудничество с другими субъектами РФ; - другие вопросы собственного ведения субъекта. 4. Новейшие решения проблем разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов Проблема реального разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов является одной из наиболее злободневных в федеративных отношениях. Многие вопросы пока еще решаются методом проб и ошибок, что, конечно, не устраивает многие субъекты, да и саму Федерацию. Для упорядочения соответствующей практики были разработаны весьма важные меры, которые отражены в Законе об общих принципах организации органов власти субъектов РФ. В указанный Федеральный закон 4 июля 2003 г. включена гл. IV.1 "Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации". Согласно ст. 26.1 Закона полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ: - по предметам ведения субъектов РФ - определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта; - предметам совместного ведения - определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями; - предметам ведения Федерации - определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ, а также соглашениями (таким образом, Закон, конкретизируя нормы Конституции РФ, позволяет возлагать на органы субъекта РФ не регулирование, а участие в осуществлении исключительной компетенции Российской Федерации). Федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта РФ, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта РФ, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления. Полномочия органов государственной власти субъекта по предметам ведения субъектов РФ осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта (за исключением субвенций из федерального бюджета). Полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами. Названный Закон в п. 2 ст. 26.3 закрепил перечень полномочий, переданных органам государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта (за исключением субвенций из федерального бюджета). Сначала Закон отразил 46 таких полномочий, далее этот перечень расширялся и корректировался. По этим полномочиям могут приниматься федеральные законы, в которых нельзя, за отдельными исключениями, определять объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта РФ, это делают сами субъекты. Причем перечень полномочий органов государственной Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 71/543 власти субъекта по вопросам совместного ведения может быть изменен лишь путем внесения изменений в названный Закон. Полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, не предусмотренные перечнем и установленные иными федеральными законами, осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета, а также из бюджетов государственных внебюджетных фондов. Федеральные законы должны определять права и обязанности органов государственной власти субъекта РФ, а также права и обязанности федеральных органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; решать вопросы передачи Федерацией субъектам финансовых средств и материальных объектов в целях обеспечения соответствующих полномочий; определять порядок осуществления федеральными органами контроля за исполнением органами власти субъекта РФ соответствующих полномочий. В новеллах от 5 февраля 2018 г. законодатель отразил тот момент, что в регламентации полномочий органов власти субъектов РФ возможны две тенденции: когда полномочия в соответствии с федеральным законом переходят к органам власти субъектов РФ, тогда, говоря обобщенно, федеральные акты не применяются с принятием (вступлением в силу) актов субъектов РФ; и наоборот - если полномочия от органов власти субъектов РФ переходят на федеральный уровень, тогда акты субъектов не применяются с вступлением в силу актов федерального законодательства (п. 4.1 ст. 26.1 Закона об общих принципах организации органов власти субъектов РФ). Поскольку взаимоотношения Российской Федерации и субъектов носят динамичный характер, в конституционных новеллах 2020 г. также отражены заслуживающие внимания аспекты их взаимоотношений. В частности, в ст. 67, в целом посвященной статусу Российской Федерации, появилось положение о том, что в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Организация публичной власти на этих территориях устанавливается указанным федеральным законом. Конечно, образование федеральных территорий так или иначе скажется на интересах соответствующих субъектов РФ. В ст. 71 и 72 Конституции, посвященных предметам ведения Российской Федерации и совместным предметам ведения Российской Федерации и субъектов РФ, усилены положения, предполагающие их взаимодействие в формировании и выполнении многих федеральных и совместных программ (здравоохранение и медицинская помощь, воспитание и образование, защита семьи, обеспечение безопасности личности и др.). |