Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
Глава 23. Проведение выборов Литература Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: учебник для вузов / отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2003; Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М., 2010; Комментарий к Федеральному закону "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" / под ред. Е.И. Колюшина. М., 2003; Лучин В.О., Белоновский В.Н., Пряхина Т.М. Избирательное право России: учебник / под ред. В.О. Лучина. М., 2008; Макарцев А.А. Институционально-правовая эффективность норм российского избирательного права: от цели к результату. Новосибирск, 2011; Матейкович М.С. Избирательное право и избирательный процесс: учеб. пособие. М., 2010; Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" / под ред. А.А. Вешнякова. М., 2007; Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" / под ред. В.В. Комаровой. М., 2009; Постников А.Е., Алехичева Л.Г. Путеводитель по избирательному праву России: пособие для кандидатов и членов избирательных комиссий. М., 2003; Советников И.В. Злоупотребления правом в избирательном процессе. М., 2010. § 1. Назначение выборов Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 119/543 Любая избирательная кампания начинается только после назначения даты выборов. Решение о назначении выборов должно быть принято не позднее чем за определенное число дней до дня истечения срока, на который были избраны соответствующий орган, депутаты. Согласно ст. 8 Закона об основных гарантиях избирательных прав срок, на который избираются федеральные органы государственной власти, устанавливается Конституцией РФ. Срок, на который избираются органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, депутаты указанных органов, а также срок полномочий указанных органов и депутатов устанавливается соответственно конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, при этом устанавливаемый срок не может составлять менее двух и более пяти лет. Днем окончания срока, на который избираются органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, депутаты указанных органов, является второе воскресенье сентября года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы очередного созыва - день голосования на указанных выборах (напомним, что в 2016 г. выборы в Государственную Думу проводились 18 сентября, и это было третье воскресенье). Субъекты, назначающие выборы, и конкретные сроки выборов определены в конституциях, уставах и избирательных законах. Например, согласно п. "а" ст. 84 Конституции РФ выборы депутатов Государственной Думы назначает Президент РФ. Согласно п. 2 ст. 6 Закона о выборах депутатов Государственной Думы решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Дума прежнего созыва. Исчисление этого срока начинается со дня избрания Государственной Думы. Днем избрания является день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе. Выборы Президента РФ назначает согласно Конституции РФ Совет Федерации (п. "д" ч. 1 ст. 102). В соответствии с п. 2 ст. 5 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента и в котором четыре года тому назад был избран Президент. При этом надо иметь в виду следующее. Для определения даты новых выборов значение имеет дата, когда орган был избран. Иначе говоря, если выборы признаны несостоявшимися из-за низкой явки избирателей или недействительными из-за нарушений, а поэтому проводятся повторные выборы, срок исчисляется со дня не первых, а повторных выборов. Если выборы пришлось отложить для дополнительного выдвижения альтернативных кандидатов и списков, точкой отсчета будет реальный день проведения выборов. При этом Президент РФ, глава субъекта РФ, глава муниципального образования согласно соответствующим актам приступают к исполнению полномочий не со дня избрания, а с момента принесения присяги (например, в ч. 1 ст. 92 Конституции РФ говорится, что Президент РФ приступает к исполнению полномочий с момента принесения присяги и при обычном варианте прекращает исполнение с момента принесения присяги вновь избранным Президентом РФ). Однако при назначении дня новых выборов учитываются не день и месяц вступления в должность, а дата проведения самих выборов (несколько лет назад глава Карачаево-Черкесской Республики, будучи избранным на этот пост, в течение почти полугода не мог вступить в должность, поскольку оспаривалась законность проведения выборов, но точкой отсчета для следующих выборов все равно стал день его избрания). Если в общий день выборов, признанных состоявшимися, не избран какой-то конкретный депутат и проводятся повторные выборы в соответствующем избирательном округе, то полномочия избранного в этом случае депутата истекают в общий срок истечения полномочий всего органа. Представительный орган считается избранным, если в день назначенных выборов избрано, например, две трети или половина депутатов. Эту цифру должен определить либо основной закон, Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 120/543 либо избирательный закон, либо закон о данном органе, либо его регламент. Если при мажоритарных выборах положенное число депутатов не избрано, по соответствующим округам проводятся довыборы (т.е. повторные выборы). И орган вправе осуществлять свои полномочия тогда, когда установленное нормативным актом число депутатов избрано. В этом случае возникает вопрос: считать ли срок полномочий со дня назначенных выборов или со дня, когда довыбрано необходимое число депутатов? Этот момент должен быть оговорен в соответствующем законе. Как правило, речь идет о дне, когда соответствующий орган избран в правомочном составе. Следовательно, днем голосования, от которого пойдет отсчет срока полномочий представительного органа, будет день избрания последнего депутата, которое позволило сформировать полномочный состав. Законодательство о выборах предусматривает: если выборы не назначил в срок, установленный законом, тот орган, которому это положено сделать, тогда выборы назначаются и проводятся соответствующей избирательной комиссией. Например, выборы депутатов Государственной Думы в таких случаях назначает и проводит ЦИК РФ в первое воскресенье месяца, в котором истекает срок полномочий Думы. На выборах Президента РФ в аналогичном случае ЦИК РФ назначает и проводит выборы во второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих выборах Президента. Если соответствующая избирательная комиссия не назначает и не проводит выборы (или по каким-то причинам она не создана либо не функционирует), тогда - по первоначальной редакции Закона об основных гарантиях избирательных прав 2002 г. - выборы назначались соответствующим судом общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора. Однако в редакции от 21 июля 2005 г. названного Закона было определено, что соответствующий суд общей юрисдикции по заявлениям кого-то из перечисленных субъектов может определить срок, не позднее которого уполномоченный на то орган или должностное лицо, а в случае их отсутствия - соответствующая избирательная комиссия должны назначить выборы. При этом суд также вправе возложить на ЦИК РФ или избирательную комиссию субъекта РФ (соответственно уровню выборов) обязанность сформировать в 10-дневный срок со дня вступления в силу решения суда временную избирательную комиссию в количестве не более 15 членов, а если отсутствует орган, уполномоченный назначить выборы, - также установить срок, в течение которого временная избирательная комиссия должна назначить выборы. Названный Закон 2002 г. в первоначальной редакции гласил, что голосование на выборах может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем (п. 3 ст. 10). В 2005 г. Закон об основных гарантиях избирательных прав дополнен нормами, устанавливающими единые дни голосования на выборах в органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, - это второе воскресенье марта или второе воскресенье октября. Однако новеллами от 2 октября 2012 г. вместо двух введен лишь один единый день голосования - это второе воскресенье сентября. Но если на соответствующий год приходятся также выборы депутатов Государственной Думы, тогда нижестоящие выборы переносятся на день голосования на указанных выборах (п. 3 ст. 10). Как уже видел читатель, именно это имело место 18 сентября 2016 г., т.е. не во второе, а третье воскресенье. Если срок полномочий действующих органов или депутатов истекает в период действия чрезвычайного или военного положения, то указанные органы и депутаты исполняют свои полномочия до прекращения действия чрезвычайного или военного положения и избрания нового состава указанных органов или депутатов. Законодательство не запрещает совмещение на один день разных выборов. Что касается референдумов в субъектах РФ и местных референдумов, Закон об основных гарантиях избирательных прав разрешает их совмещать с выборами и другими референдумами (п. 7 ст. 15). В отношении референдума Российской Федерации Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" установил, что не допускается совмещение дня голосования Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 121/543 на референдуме с днем голосования на выборах в федеральные органы государственной власти, проводимых одновременно на всей территории РФ (п. 6 ст. 23). Следовательно, федеральный референдум и выборы депутатов Государственной Думы или Президента РФ в один день невозможны. § 2. Избирательные округа На любых выборах надо сформировать избирательные округа. Избирательный округ - территория, на которой избирается депутат (несколько депутатов) или выборное должностное лицо. Характер избирательного округа зависит от вида выборов. Так, с восстановлением выборов в Государственную Думу на основе сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательных систем для избрания депутатов создаются два вида избирательных округов: вся территория РФ разбивается на 225 округов, от каждого избирается один депутат, это одномандатные округа (их можно также называть мажоритарными или территориальными); для выборов по федеральным спискам (пропорциональная система) вся территория РФ считается единым федеральным избирательным округом по выборам депутатов Государственной Думы; по этому округу также избирается 225 депутатов. Ранее при проведении выборов только по партийным спискам вся страна являлась единым федеральным избирательным округом, в котором избирались все 450 депутатов Государственной Думы. На выборах Президента вся территория РФ также считается единым федеральным избирательным округом. При выборах депутатов органов законодательной власти субъектов РФ по мажоритарной системе территория субъекта делится на избирательные округа, их число равно числу депутатов данного органа; при избрании половины депутатов по пропорциональной системе вся территория субъекта считается единым избирательным округом. Точно так же она считается единым избирательным округом, если проводятся выборы главы исполнительной власти субъекта РФ. В целом аналогичные правила применяются и при проведении муниципальных выборов. В субъектах РФ, где выборы по округам применяются для избрания многих депутатов органов законодательной власти субъектов, а также депутатов представительных органов местного самоуправления, чаще всего применяются одномандатные избирательные округа, т.е. от округа избирается один депутат. Вместе с тем Закон об основных гарантиях избирательных прав не исключает избрание депутатов по многомандатным округам, при условии что в одном таком округе может избираться не более пяти депутатов (ст. 18). Чаще всего многомандатные округа используются на муниципальных выборах, причем для маленьких территорий можно даже не применять указанное ограничение. Названный Закон содержит несколько требований, с учетом которых образуются избирательные округа (ст. 18): а) соблюдается примерное равенство одномандатных избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10%, а в труднодоступных или отдаленных местностях - не более чем на 30%. При образовании многомандатных избирательных округов соблюдается примерное равенство числа избирателей на один депутатский мандат. Отклонение числа избирателей в многомандатном избирательном округе от средней нормы представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе, не может превышать 10% средней нормы представительства избирателей, а в труднодоступных или отдаленных местностях - 15% средней нормы представительства избирателей; б) при образовании избирательных округов на определенных законом субъекта РФ территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законом субъекта РФ может превышать указанный предел, но не должно составлять более 40%; Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 122/543 в) избирательный округ должен составлять единую территорию, не допускается образование избирательного округа из территорий, не граничащих между собой, за исключением анклавных территорий. Закон (ст. 18) установил, что избирательные округа образуются сроком на 10 лет. Вместе с тем при необходимости определяется новая схема одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов, это делается не позднее чем за 80 дней до истечения срока, на который была утверждена прежняя схема. Соответствующий законодательный орган субъекта РФ, представительный орган муниципального образования утверждают новую схему избирательных округов не позднее чем за 20 дней до истечения срока, на который была утверждена прежняя схема. В схеме указываются название каждого избирательного округа, его номер, границы, перечень входящих в каждый округ административно-территориальных единиц или муниципальных образований, или населенных пунктов, число избирателей в округе. § 3. Избирательные участки Избирательный участок - первичная территориальная единица на выборах. Он охватывает часть территории населенного пункта или весь населенный пункт, а то и несколько населенных пунктов, близко расположенных друг от друга. Для проживающих здесь избирателей организуется голосование в одном помещении. На избирательном участке функционирует участковая избирательная комиссия; именно она проводит голосование и первичный подсчет голосов. Избирательные участки образуются с учетом следующих требований: на территории одного избирательного участка должно быть зарегистрировано не более 3 тыс. избирателей; недопустимо пересечение границ избирательных округов границами избирательных участков (другими словами, один избирательный участок не может охватывать части территории разных избирательных округов). Дополнениями от 1 июня 2017 г. в эти правила внесены коррективы. В частности, предусмотрено, что перечень избирательных участков и их границы подлежат уточнению в порядке, предусмотренном для их образования, в случае, если число избирателей, участников референдума на участке превысит 3100 либо если получается, что границы избирательного участка могут пересечь границы избирательных округов. Кроме того, в ст. 19 Закона включен п. 2.1, в котором названы обобщенно следующие случаи уточнения перечня избирательных участков и их границ: изменение границ, преобразование, упразднение муниципальных образований; уменьшение (до 50 и менее) числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного участка; в целях уменьшения максимальной численности избирателей на избирательном участке до 1500; в целях увеличения максимальной численности избирателей, участников референдума на избирательном участке, участке референдума до 3000; в целях обеспечения наибольшего удобства для избирателей с учетом ввода в эксплуатацию новых многоквартирных домов и жилых домов или необходимости замены помещений для голосования. Однако согласно п. 2.2 решение об уточнении перечня избирательных участков и (или) их границ должно быть принято вне периода избирательной кампании, а в исключительных случаях не позднее чем за 70 дней до дня голосования. Избирательные участки образуются сроком на пять лет по согласованию с соответствующей территориальной избирательной комиссией главой муниципального образования с учетом местных и иных условий и исходя из необходимости создания максимальных удобств для избирателей. Избирательные участки могут образовываться и в местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях, домах отдыха, местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и др.), в труднодоступных и отдаленных местностях, на полярных станциях, на судах, находящихся в день голосования в плавании. Такие избирательные участки входят в избирательные округа по месту их расположения или по месту приписки судна. На первых выборах в Думу (1993 г.) образовывались самостоятельные избирательные участки для военнослужащих. Однако уже с выборов 1995 г. военнослужащие голосуют на общих Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 123/543 избирательных участках. В порядке исключения допускается образование избирательных участков на территориях воинских частей, расположенных в обособленных, удаленных от населенных пунктов местностях. В этих случаях избирательные участки образуются командирами воинских частей по решению соответствующей окружной избирательной комиссии. Избирательные участки за границей образуются руководителями дипломатических представительств или консульских учреждений РФ при выборах Президента РФ и депутатов Государственной Думы. При создании избирательных участков обычно учитываются места компактного проживания российских граждан. Как правило, границы избирательных участков обусловливаются границами консульских округов. |