Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
Недееспособность. По законодательству не имеют права избирать и быть избранными лица, признанные судом недееспособными. Законодатель отказался от прежних формулировок, использовавшихся в нормативных актах, которые говорили об умалишенных, лицах, страдающих психическими заболеваниями, и т.п. Естественно, неучастие в выборах недееспособных не есть Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 105/543 мера какой-либо ответственности - просто эти лица не в состоянии сознательно отдавать отчет в своих действиях. И важно то, что недееспособность констатируется не просто медицинским учреждением, а решением суда. Лица, сомневающиеся в психическом состоянии избирателя, особенно кандидата, могут сообщить о своих сомнениях в избирательную комиссию, которая обязана выяснить обстоятельства дела и при необходимости поставить вопрос о принятии соответствующего судебного решения. Гарантии всеобщего избирательного права. Каждый гражданин, обладающий активным избирательным правом, включается в избирательный список и может проголосовать в день выборов. Допускается включение в избирательные списки либо разрешение участия в голосовании на основе не только данных о регистрации избирателей, но и иных документов, подтверждающих проживание человека на территории избирательного округа. В определенных случаях допускается досрочное голосование. Если избирателю трудно прийти на избирательный участок, члены участковой избирательной комиссии по его просьбе прибудут к нему домой. Если в день голосования избиратель предполагает находиться вне места жительства, он может взять открепительное удостоверение и проголосовать на избирательном участке по месту своего нахождения. Избирательные законы позволяют создавать избирательные участки и проводить голосование там, где вне места своего жительства находится значительное число избирателей (больницы, санатории, дома отдыха и т.д.). Законодательство гарантирует всеобщность избирательного права обеспечением беспрепятственного участия избирателя во всех текущих избирательных мероприятиях - встречах с кандидатами, получении информации о кандидатах, ведении предвыборной агитации, оказании помощи кандидатам и т.д. Для обладателей пассивного избирательного права всеобщность гарантируется также возможностями самовыдвижения в качестве кандидата, использованием различных форм предвыборной агитации, защиты своих интересов, а также одинаковыми обязанностями по соблюдению избирательного законодательства. Кстати, при выборах депутатов по партийным спискам ограничивается пассивное избирательное право граждан - членов партии, поскольку в такой список кандидата может включить только руководящий орган партии. Законом разрешено включение также и беспартийных кандидатов в список политической партии, однако и это целиком зависит от ее руководящего органа. 2. Принцип равного избирательного права Этот принцип избирательной системы означает следующее: - все избиратели участвуют в выборах на равных основаниях и не имеют никаких преимуществ друг перед другом; - при голосовании избиратели обладают равным количеством голосов на выборах в один и тот же орган власти, т.е. получают одинаковое число избирательных бюллетеней (например, при выборах депутатов Государственной Думы по партийным спискам избиратель получал один бюллетень, теперь же он будет получать два бюллетеня: один для избрания депутата по территориальному избирательному округу, второй для избрания депутатов по списку политической партии; - существует также равенство голосов избирателей по принципу "один бюллетень - один голос"; - равное избирательное право предполагает равенство возможностей избирателей по участию в избирательных действиях. Иногда равное избирательное право характеризуют - при выборах депутатов - еще и равенством числа избирателей в избирательных округах и в этом плане как бы одинаковой "ценой" выборного мандата, равной представленностью избирателей различных округов в органе власти, что обеспечивается одинаковой нормой представительства избирателей на округ. Эта норма определяется делением общего числа избирателей всей территории, на которой проводятся Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 106/543 выборы, на число депутатов, которых надо избрать. Однако полное равенство избирательных округов и по территории, и по числу избирателей, приходящихся на избирательный округ, на выборах обеспечить трудно. Избирательное законодательство говорит, что при создании одномандатных избирательных округов (т.е. в округе избирается один депутат) соблюдается примерное равенство избирательных округов и допускается отклонение от средней нормы представительства избирателей на один округ в сторону увеличения и уменьшения (см. об этом ниже). Такое отклонение означает, что избирательные округа будут неодинаковыми по числу избирателей. 3. Принцип прямого избирательного права Этот принцип появился в отечественном избирательном праве после принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. Сегодня он означает, что депутаты и другие выборные лица избираются непосредственно (прямо) населением. Альтернативой прямым выборам являются многостепенные или косвенные выборы. При многостепенных выборах, применяемых в СССР до 1936 г., депутаты (делегаты) представительных органов вышестоящего уровня избирались представительными органами нижестоящего уровня. Многостепенные выборы были проще в плане организационном, не требовали особых расходов. Кроме того, они давали возможность не пропустить в представительные органы власти так называемых классовых врагов. При косвенных выборах население избирает выборщиков, а они непосредственно избирают депутатов или выборных должностных лиц. Наиболее типичный пример косвенных выборов - избрание Президента США. Косвенные выборы не применяются в избирательной практике нашего государства. Правда, иногда, и скорее образно, у нас называют косвенными выборами избрание члена Совета Федерации (теперь - сенатора Российской Федерации) органом законодательной власти субъекта РФ. Депутаты этого органа избираются населением субъекта, а затем на заседании органа тайным голосованием избирают члена Совета Федерации - представителя от данного органа власти в верхней палате парламента, причем по последнему Федеральному закону о порядке формирования Совета Федерации (2012 г.) - из числа депутатов этого законодательного органа. Этот вариант трудно назвать косвенными выборами, поскольку выборщики при косвенных выборах избираются населением только с одной целью - проголосовать за кандидата на соответствующий пост. У органа законодательной власти долгий срок полномочий и разнообразные дела, которыми он занимается. Что касается многостепенных выборов, в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ч. 4 ст. 35) закреплены два варианта формирования представительного органа муниципального района. Этот орган может: 1) избираться населением путем прямых выборов; 2) состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. По второму варианту получается своеобразная система двухстепенных выборов. Новеллами 2014-2016 гг. допускается возможность в городских округах, поделенных на муниципальные районы, формировать городское собрание из депутатов районных собраний. Это еще больше напоминает двухстепенные выборы. Сейчас в законодательстве о местном самоуправлении взят курс на преобразование муниципальных районов и городских округов в муниципальные округа. С их введением нижестоящий уровень местного самоуправления упраздняется, т.е. сельские, городские поселения, входящие в муниципальный район, городские районы, входящие в городской округ, становятся просто административно-территориальными единицами. Значит, там не будет депутатских собраний, а глав единиц станет назначать глава муниципального округа; соответственно, некому будет делегировать лиц в собрание депутатов муниципального округа, у "двухстепенности" таких выборов нет перспективы. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 107/543 4. Принцип тайного голосования Этот принцип существует на выборах в нашем государстве со времени принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. Ранее законодательство предусматривало открытое избрание депутатов (делегатов) на собраниях избирателей или заседаниях представительных органов. С одной стороны, открытое голосование как бы означало, что избиратели-трудящиеся едины по своим интересам, у них нет закулисной конкуренции, а претензии к кандидату можно высказать на собрании. Кроме того, при большой неграмотности и бедности населения открытые выборы было проще проводить. С другой стороны, открытое голосование позволяло правящей партии контролировать выборы и обеспечивать избрание в Советы тех, кто будет проводить политику советской власти, а значит, и партии. Тайное голосование обеспечивается наличием на каждом избирательном участке специальных кабин или комнат, в которых избиратели самостоятельно заполняют избирательные бюллетени (на выборах в Государственную Думу в сентябре 2016 г., а позже и на других выборах зачастую стали создавать - по образцу, например, Германии - своеобразные отсеки, отгораживавшие с трех сторон стенками место - стол, стойку, где заполняются бюллетени), после чего опускают их в избирательные ящики. 5. Принцип свободы выборов и добровольного участия в них граждан Выборы в нашей стране являются свободными, т.е. проводятся в обстановке гласности, широкого информирования населения обо всех мероприятиях. Согласно Закону об основных гарантиях избирательных прав участие каждого гражданина в выборах является не только свободным, но и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на него с целью принудить к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление. Разумеется, избирателя можно призывать принять участие в выборах, сознательно выразить свою волю, напоминать и о том, что неявка на голосование достаточного числа избирателей приведет к признанию выборов несостоявшимися, к их переносу, а это вызовет дополнительные финансовые, в том числе бюджетные, расходы. Тем не менее неучастие в голосовании не вызывает каких-либо административных или уголовных санкций. Неучастие избирателей в выборах (абсентеизм) может обусловливаться разными причинами, и прежде всего неверием в органы власти, в обещания кандидатов, а также в свою роль на выборах, считая, что все уже предрешено. Отрицательным обстоятельством стала, как это ни парадоксально, многопартийность - участие в предвыборных баталиях многих партий не позволяет избирателям разобраться в особенностях программ, зачастую мало различающихся. Ухудшающийся материальный уровень жизни избирателей тоже сказывается на их активности - зачем голосовать за тех, для кого безразлично твое положение. Однако улучшение материального положения в ряде стран также отразилось на числе участников голосования - если хорошо, зачем ходить на выборы. Аналитиками предлагаются - кроме агитации и информирования избирателей - различные средства изменения планки участия избирателей в голосовании в день выборов. Во-первых, одни ученые предлагают вспомнить о примерах из истории (особенно древней), когда для участников голосования применялись материальные поощрения, и ввести их в наши дни. Конечно, это зависит от экономических возможностей государства и мало повлияет на осознанное участие избирателей в выборах. Другие специалисты напоминают об опыте отдельных стран, которые допускают штрафные санкции к избирателям, не пришедшим голосовать. Но такого рода меры нереальны в нашей стране хотя бы потому, что по законодательству до недавнего времени при явке на выборы 20-25% зарегистрированных избирателей выборы считались состоявшимися (сколько же миллионов граждан пришлось бы наказывать!). А новеллами от 5 декабря 2006 г. порог явки вообще отменен и разговор о принудительном привлечении избирателей к голосованию стал беспредметным. Во-вторых, предлагается свободу участия в выборах связать с принципиально иным Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 108/543 толкованием всеобщности - в выборах участвуют не все избиратели, достигшие 18 лет, а лишь те, кто хочет быть избирателем на данных выборах. Для этого гражданин либо должен предварительно зарегистрироваться в качестве избирателя, либо он приходит в день выборов на избирательный участок по месту жительства и его включают в избирательный список. Эта реформа весьма нежелательна, поскольку при малом числе избирателей ставится под сомнение представительный характер соответствующего выборного мандата. 6. Принцип сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательных систем при выборах депутатов Литература Дубровина Е.П. Значение перехода к пропорциональной избирательной системе выборов депутатов Государственной Думы РФ // Современное право. 2006. N 8; Ерыгина В.И. Некоторые региональные аспекты формирования партийных списков на выборах в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 7; Заславский С.Е., Зотова З.М. Организационно-правовые основы участия политических партий в выборах. М., 2007; Застрожная О.К. Некоторые проблемы правоприменительной практики обеспечения участия политических партий в региональных выборах // Журнал о выборах. 2006. N 6; Котегова М.А. Пропорциональная избирательная система: российский и зарубежный опыт. Ижевск, 2007; Николаев А.С. Правовые аспекты применения пропорциональной избирательной системы на выборах представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2006. N 4; Нудненко П.В. Распределение депутатских мандатов внутри списка кандидатов на пропорциональных выборах // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 12; Пошивайлова А.В. Проблемы применения пропорциональной избирательной системы в Российской Федерации // Труды Камчатского филиала Дальневосточного гос. ун-та. Вып. 5. Владивосток, 2007; Чейсти П. "За" и "против" мажоритаризма для российских законодателей // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 4 (57). Мажоритарная (от фр. majorite - большинство) избирательная система - это избрание депутатов по территориальным избирательным округам, на которые разбивается территория государства или территориальной единицы. Если в одном избирательном округе избирается один депутат, это будет одномандатный (униноминальный) округ, если в округе избираются два депутата, это будет двухмандатный (биноминальный) округ, если в округе избираются три депутата и более, это будет многомандатный (полиноминальный) округ. При мажоритарной избирательной системе каждый кандидат выдвигается и избирается в соответствующем избирательном округе в личном качестве, хотя это может быть и самовыдвижение, и выдвижение политической партией. При выборах по мажоритарной системе победитель должен набрать больше голосов избирателей, чем его соперники. Если для победы кандидату надо набрать число голосов, не просто большее, чем у соперников, но еще и составляющее не меньше половины от общего числа зарегистрированных избирателей (т.е. включенных в избирательные списки), это мажоритарная избирательная система абсолютного большинства. Когда победителю достаточно не менее половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, это мажоритарная избирательная система простого большинства. Если для победы необходимо определенное число голосов (например, 25, 30, 40%, две трети от числа участвовавших в выборах избирателей), это мажоритарная избирательная система квалифицированного большинства. Когда же для победы достаточно набрать больше голосов, чем набрали соперники (т.е. большинство относительно своих конкурентов), и неважно, сколько это будет от количества Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 109/543 проголосовавших избирателей, налицо мажоритарная избирательная система относительного большинства. В ряде стран, до недавнего времени и в России, избирателям давалась возможность проголосовать против всех кандидатов, списков кандидатов, включенных в избирательный бюллетень. Тогда победителем на выборах считался кандидат, список кандидатов, который не только обошел соперников, но и набрал больше голосов, чем число голосов, поданное против всех кандидатов по округу. Но в июле 2005 г. графа "Против всех" была исключена из избирательного законодательства. Как мы упоминали ранее, группа членов Совета Федерации в октябре 2013 г. выступила с законодательной инициативой восстановления графы "Против всех" на любых выборах, кроме президентских. В 2014 г. эта инициатива была отражена законодательно, но допускается введение указанной графы лишь на муниципальных выборах, причем если это будет записано в акте субъекта РФ. Голосование по мажоритарной избирательной системе может проводиться в один или в два тура. Если законодательство установило планку голосов, которую должен превзойти победитель, и он перешагнул ее в первом туре, на этом выборы заканчиваются. В ином случае во второй тур выходят два кандидата, получившие наибольшее число голосов в первом туре, а победителем будет тот, кто наберет во втором туре больше голосов (при этом либо не меньше определенного числа голосов, либо просто больше соперника). Пропорциональная избирательная система - это голосование за списки кандидатов в депутаты. Списки выдвигаются политическими партиями (ранее в России также и другими избирательными объединениями, а еще и избирательными блоками, они образовывались как союз только партий либо партий и иных общественных объединений, с 2005 г. блоки исключаются, но, как мы говорили ранее, с 2009 г. по инициативе Президента РФ введена возможность союзов или соглашений политических партий и иных общественных объединений на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, в этом случае выдвигается единый список, в котором 15% мест отводится кандидатам от иных общественных объединений). Вся страна, конкретная территориальная единица становятся на время выборов единым избирательным округом. Избиратель, приходя на выборы, получает избирательный бюллетень, в котором перечислены все списки кандидатов. Избиратель голосует только за один список, исходя из своих симпатий и интересов. Победа пропорциональна числу голосов, поданных за список. Для этого общее число голосов избирателей, принявших участие в выборах, делится на число депутатских мандатов, подлежащих замещению. Получается избирательное частное. Затем число голосов, полученных каждым списком, делится на избирательное частное, и таким путем партия узнает, сколько ей досталось депутатских мандатов. Причем в распределении мандатов участвуют не все партии, участвовавшие в выборах, а только преодолевшие установленный законом процентный барьер (при выборах в Государственную Думу сначала 5%, далее 7%, с 2016 г. снова 5%), т.е. за них подан определенный минимум голосов избирателей. Выше описана пропорциональная избирательная система в главных контурах. В разных странах при ее применении есть те или иные особенности. Однако в России их применение было бы сложным. В частности, выдвигаемый партийный список кандидатов может быть закрытым или открытым, соответственно жестким или гибким. Это означает: если список закрытый и жесткий, избиратель голосует за список в целом; если список открытый и гибкий, избиратель имеет право преференций (предпочтений), т.е. отмечает в списке кандидатов, которых он прежде всего хотел бы видеть депутатами, соответственно отдавая им первое, второе, третье и т.д. места, - в этом случае проходят в депутаты те кандидаты, у которых больше голосов избирательских преференций (предпочтений) по сравнению с другими. Эта система сначала была закреплена (в основном в 2003-2004 гг.) в избирательном законодательстве нескольких субъектов РФ для выборов депутатов законодательных органов субъектов РФ (например, республики Бурятия, Калмыкия, Тыва, Приморский край, Амурская, Калужская, Липецкая, Магаданская, Орловская, Смоленская, Тверская области, Ямало-Ненецкий автономный округ). Более широкого применения не получила, да и в названных субъектах РФ из-за сложности от нее отказались в основном в 2006-2007 гг., где-то - в 2009 г., а в Тверской области ее решили не применять с истечением в 2011 г. полномочий Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 110/543 действующего областного парламента. В некоторых субъектах РФ система открытых списков вводилась для муниципальных образований в целом (Республика Тыва, Ульяновская, Самарская области) или для муниципальных районов, городских округов (Якутия, Ненецкий автономный округ). Но есть ли у нее перспектива, не очень ясно. В общем, в стране более распространена система закрытых, жестких списков. Еще одной особенностью, связанной с предшествующей, является так называемая передача голосов ("система единого передаваемого голоса"): если первый претендент в списке набрал очень много голосов-предпочтений сверх требуемой нормы, тогда излишки передаются второму помеченному избирателями кандидату, далее третьему и т.д. Поскольку списки у нас жесткие, этот вариант в России тоже не применяется. Тем более нет в России и системы так называемого панаширования, свободных списков, когда избиратель вправе в список, которому он отдает предпочтение, включить кандидатов из другого списка, а то и составить свой список кандидатов. Принцип сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательных систем сначала применялся в основном на выборах депутатов Государственной Думы и в порядке исключения на выборах депутатов представительных органов власти отдельных субъектов РФ. Как уже говорилось, далее выборы в Государственную Думу стали проводиться по партийным спискам, а с 2016 г. мы возвратились к сочетанию мажоритарной и пропорциональной избирательных систем на этом уровне. Закон об основных гарантиях избирательных прав уже в начальной редакции (п. 16 ст. 35) предписал применять в сочетании мажоритарную и пропорциональную избирательные системы на выборах законодательных органов субъектов РФ и не менее половины депутатских мандатов распределять по спискам избирательных объединений, причем к распределению мандатов здесь допускались не менее двух списков кандидатов, получивших вместе не менее 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Избирательное законодательство субъектов РФ также ввело процентные барьеры сбора партиями голосов избирателей, при достижении которых они допускались к распределению депутатских мандатов. В основном субъекты РФ устанавливали 5-7%-ный барьер, но были и такие, кто завышал планку вплоть до 10%. Федеральный законодатель счел это чрезмерным, Закон об основных гарантиях избирательных прав в редакции от 21 июля 2005 г. разрешил планку не более 7%, в дальнейшем она была снижена до 5%. Некоторые субъекты РФ ввели избрание депутатов своих законодательных органов только по партийным спискам. Однако по новеллам от 2 ноября 2013 г. картина в субъектах РФ существенно изменилась, поскольку теперь нижняя обязательная планка избрания депутатов по партийным спискам уменьшена вдвое - не менее 25% депутатских мандатов в законодательном органе субъекта РФ; кроме того, в ряде субъектов РФ депутаты законодательных собраний избираются только по избирательным округам (например, Москва), что, конечно, не исключает участия политических партий в таких выборах - выдвижением кандидатов, предвыборной агитацией и др. Что касается муниципальных выборов, здесь вначале были лишь мажоритарные выборы, хотя и не исключалась возможность применения пропорциональной системы. Но 20 марта 2011 г. ст. 23 "Муниципальные выборы" Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" была дополнена ч. 3.1, согласно которой не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 депутатов и более распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Аналогичное изменение тогда же внесено в ст. 35 Закона об основных гарантиях избирательных прав (п. 18), правда, здесь говорится не о партиях, а просто об избирательных объединениях. Было также определено, что законом субъекта РФ можно ввести избирательный барьер на таких выборах, но не более 5% (по новелле от 2 ноября 2013 г. - не более 7%), к распределению депутатских мандатов следует допустить не менее двух списков кандидатов, и в совокупности они должны получить более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Законодатель также установил, что законом субъекта РФ могут быть определены условия Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 111/543 применения видов избирательных систем в иных муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств. Конституционный Суд РФ в оценке нововведений в своем постановлении от 7 июля 2011 г. исходил из таких аргументов: на практике передаваемые муниципалитетам государственные полномочия занимают значительное место в деятельности органов местного самоуправления названных уровней (т.е. муниципальных районов и городских округов. - С.А.). Что касается органов местного самоуправления в сельских и городских поселениях, то им государственные полномочия либо вообще не передаются, либо передаются единичные, небольшие по объему работ полномочия. Поэтому в деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, прежде всего в деятельности их представительных органов, оправдано участие федеральных политических партий, которое обеспечивается путем использования на муниципальных выборах элементов пропорциональной избирательной системы. А применение на выборах представительных органов муниципальных районов и городских округов смешанной - мажоритарно-пропорциональной - избирательной системы способствует сбалансированному учету в их деятельности государственных и местных интересов. В отличие от муниципальных районов и городских округов поселения (сельские и городские), которые, как правило, малочисленны по составу населения, в силу объективных закономерностей более приспособлены для самоуправления, нежели крупные муниципальные образования. При этом потенциал личного участия граждан в местных делах, в том числе выборных, в поселениях, прежде всего сельских, с малочисленным населением более высок, чем в муниципальных районах и городских округах, и депутаты их представительных органов находятся в прямых, непосредственных отношениях с избирателями, чему в оптимальной степени соответствует их избрание с применением мажоритарной избирательной системы. С учетом выводов Конституционного Суда в ст. 35 Закона об основных гарантиях избирательных прав 16 октября 2012 г. был включен п. 19: "Выборы депутатов представительных органов поселений (за исключением городских округов) с численностью населения менее 3000 человек, а также представительных органов поселений (включая представительные органы городских округов) с численностью менее 15 депутатов проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам". Таким образом, законодательная новелла все-таки сдерживает увлечение "партийными" выборами на уровне муниципальных образований. Одновременно в ст. 35 Закона об основных гарантиях избирательных прав был включен п. 20 следующего содержания: "В случае, если в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального образования (за исключением представительного органа муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов) часть депутатских мандатов распределяется между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями, их региональными отделениями или иными структурными подразделениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, распределению между указанными списками кандидатов подлежат не менее 10 депутатских мандатов". Аналогичное положение было включено также в ст. 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Новеллой от 2 ноября 2013 г. выделенные нами слова исключены из обоих законов. Возникла не совсем понятная ситуация. Получается, что фактически по всем муниципальным образованиям допускается избрание части депутатов по партийным спискам. Можно говорить о противоречии приведенных п. 19 и 20? Выше уже говорилось, что в перспективе не исключена ликвидация нижних (поселенческих) уровней местного самоуправления. Тогда утратят актуальность обозначенные проблемы. Надо сказать, что прошедшие два десятилетия свидетельствуют и о попытках отказа от принципа сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательных систем в ту или иную сторону, вплоть до ликвидации одной из них, и об изменении правил использования каждой из систем. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 112/543 В частности, был и остается предметом дискуссий вопрос о том, что при избрании конкретного депутата в избирательном округе побеждает один претендент, причем нередко минимальным числом голосов избирателей (избирательная система относительного большинства), а голоса, поданные за других кандидатов, пропадают. В свою очередь, при выборах по пропорциональной системе избиратели голосуют за списки кандидатов в депутаты, а не за конкретных лиц, ориентируясь на свои симпатии к соответствующим партиям, движениям или к их лидерам; но ведь избирателям могут не нравиться все партии или иные избирательные объединения, об отдельных депутатах избиратели вообще могут не иметь представления. Кроме того, депутатские мандаты получают те партии, движения, которые получили 5 или 7% и более голосов избирателей, пришедших на выборы, а внутри списка - в первую очередь те кандидаты, которые стоят в верхней его части. Проигравшие партии и движения видят причину поражения пропорциональной системы в высоком барьере прохождения в Думу. Нарекания пропорциональная система получает и от региональной элиты, поскольку при выборах по округам она могла бы больше влиять на результаты и способствовать победе тех кандидатов, через которых затем легче было бы рассчитывать на усиление учета своих интересов в Государственной Думе. Под знаком того, что при мажоритарной избирательной системе каждый избиратель имеет "своего" депутата (как бы для усиления связи депутатов с населением, а фактически для ослабления присутствия оппозиционных им партий и движений в Государственной Думе), первый Президент РФ в 1995 г. предложил изменить соотношение: 300 депутатов избирать по округам и лишь 150 - по пропорциональной системе. Однако в результате ожесточенных баталий и голосований парламент сохранил соотношение 225:225. В связи с выборами 1999 г. первый Президент РФ выступил с еще более радикальным предложением - вообще отказаться от пропорциональной системы и избирать всех 450 депутатов Государственной Думы только по округам. Однако оно не прошло. На выборах депутатов Государственной Думы до 2003 г. включительно применялось правило 5%-ного барьера, т.е. те избирательные объединения и блоки, которые набрали менее 5% голосов избирателей, участвовавших в голосовании, к распределению мандатов не допускались. Правда, это правило подвергалось существенным корректировкам. Так, Конституционный Суд РФ, оценивая в 1998 г. прежний Федеральный закон о выборах в Думу, постановил, что не может быть такого положения, чтобы все мандаты достались одной партии, даже если ее список был единственным перешагнувшим 5%-ный барьер, а остальные до него "не дотянулись". Минимум два списка должны участвовать в распределении мандатов, и вторым будет тот, который хотя и не набрал 5%, но ближе других стоит к этому барьеру - иначе ставится под сомнение принцип многопартийности, закрепленный в Конституции РФ. Кроме того, надо позаботиться и о том, чтобы за избирательными объединениями, блоками, претендующими на распределение мандатов, стояли голоса 50% и более избирателей, участвовавших в голосовании. Соответствующие правила были внесены в Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы. Активными сторонниками отказа от выборов по округам в пользу только пропорциональной избирательной системы являлись партии, у которых на выборах по округам не было успеха. Партия "Единая Россия", имеющая большинство в Государственной Думе, активно не выступала за какую бы то ни было систему. Тем не менее Президент В.В. Путин, которого данная партия безоговорочно поддерживала, в 2004 г. выступил с идеей введения выборов только по пропорциональной системе. Причем к тому времени в законодательстве уже было закреплено, что в выборах участвуют лишь политические партии и не допускается привлечение - хотя бы в блоках с ними - иных общественных объединений. Предложение Президента воплотили в 2005 г. в Законе о выборах депутатов Государственной Думы, оно было привлекательно тем, что все равно гарантировало большинство лидирующей партии, освобождало от изнурительных предвыборных баталий, неизбежных при выборах по округам. Однако, как отмечалось ранее в данной книге, новеллы с пропорциональной избирательной системой, и особенно установленный высокий 7%-ный проходной барьер, привели к тому, что в Государственную Думу не смогли пройти некоторые политические партии, ранее бывшие активными участниками политических отношений. Президент РФ в Послании Федеральному Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 113/543 Собранию от 5 ноября 2008 г. предложил: партиям, не дотянувшим на выборах до 7%, но набравшим более 5%, надо дать один-два мандата депутатов Государственной Думы. Эти предложения нашли отражение в законодательных новеллах. Федеральным законом от 12 мая 2009 г. в Закон о выборах депутатов Государственной Думы включена норма, согласно которой федеральному партийному списку кандидатов, получившему менее 6%, но не менее 5% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенному к распределению депутатских мандатов, передается один депутатский мандат; федеральному списку кандидатов, получившему менее 7%, но не менее 6% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенному к распределению депутатских мандатов, передаются два депутатских мандата. Правда, новшество продержалось недолго: 22 октября 2011 г. было определено, что названная статья утрачивает силу с 1 января 2013 г. Кстати, на выборах в Государственную Думу 4 декабря 2011 г. ни одной из так называемых малых партий не удалось набрать даже 5% и получить хотя бы один депутатский мандат в Государственной Думе. В целом картина с принципом сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательных систем оставалась противоречивой. В своем Послании Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 г. Президент РФ отметил: "Многие политические партии и эксперты предлагают вернуться к смешанной системе выборов в Государственную Думу - к партийным спискам и по одномандатным округам, которые, конечно, еще нужно будет определить. Согласен с этим, давайте вернемся". И, как уже было сказано, Законом от 22 февраля 2014 г. возвращение к двум каналам избрания депутатов Государственной Думы состоялось. К тому же, как уже говорилось, и на уровне субъектов РФ также мы видим возвращение к сочетанию мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, причем здесь лишь одна четверть состава законодательного органа субъекта РФ избирается по партийным спискам. Однако возвращение к смешанной системе не дает успеха, образно говоря, автоматически. Например, на выборах в Государственную Думу в сентябре 2016 г. победили и получили депутатские мандаты только четыре партии, уже представленные в палате, из 14 партий, участвовавших в выборах. Очень серьезным фактором для развития избирательных систем являются возможности создания политических партий небольшой численности - 500 членов. Мы рассматривали данный вопрос в разд. III учебного курса. Не повторяясь, лишь подчеркнем, что маломощным партиям будет весьма трудно реализовать право на выдвижение списка кандидатов как на федеральном, так и на региональном уровне выборов. Даже если восстановить избирательные блоки, это не всем поможет. При выборах по одномандатным избирательным округам больше шансов на успех у представителей небольших политических партий. Правда, небольшим партиям может помочь новшество законодательства - возможность выдвинуть партийный список кандидатов даже на выборах депутатов Государственной Думы, если они (партии) имеют хотя бы один депутатский мандат в законодательном органе одного субъекта РФ (мы еще коснемся позже этого момента). |