Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
Раздел VI. Избирательная система Российской Федерации Глава 22. Понятие, нормативно-правовая основа и принципы избирательной системы Российской Федерации Литература Арановский К.В., Игнатенко В.В., Князев С.Д. Избирательное право России (понятие и основные институты): учеб. пособие. Владивосток, 2007; Биктагиров Р.Т. Субъект избирательного права России: конституционно-правовое исследование. Казань, 2009; Веденеев Ю.А., Раудин В.И. Источники избирательного права Российской Федерации // Вестник ЦИК РФ. 2003. N 6; Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. М., 1997; Выборы во всем мире. Электоральная свобода и общественный прогресс: энциклопедический справочник / сост. А.А. Танин-Львов. М., 2001; Головин А.Г. Избирательное право России: курс лекций. М., 2007; Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательная система России: теория, практика и перспективы. СПб., 2003; Избирательное право России и зарубежных стран: учебник / под ред. И.А. Алексеева, Л.А. Тхабисимовой. М., 2019; Избирательные процессы и практика / под общ. ред. Б.С. Эбзеева, И.Б. Гасанова. М., 2018; Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. 3-е изд. М., 2017; Он же. Актуальные проблемы избирательного права России. М., 2019; Комментарий к Федеральному закону "О выборах Президента Российской Федерации" / отв. ред. А.А. Вешняков, Е.И. Колюшин, В.И. Лысенко. М., 2000; Комментарий к Федеральному закону "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" / под ред. С.В. Кабышева, А.Е. Постникова. М., 2003; Комментарий к Федеральному закону "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" / под ред. Е.И. Колюшина. М., 2003; Лучин В.О., Белоновский В.Н., Пряхина Т.М. Избирательное право России: учебник / под ред. В.О. Лучина. М., 2008; Лысенко В.И., Головин А.Г. Избирательное законодательство и выборы Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 92/543 в современном мире / под общ. ред. В.Е. Чурова. Вып. 1. М., 2009; Вып. 2. М., 2010; Макарцев А.А. Институционально-правовая эффективность норм российского избирательного права: от цели к результату. Новосибирск, 2011; Матейкович М.С. Избирательное право и избирательный процесс: учеб. пособие. М., 2010; Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" / под ред. А.А. Вешнякова. М., 2007; Очерки по истории выборов и избирательного права / ЦИК РФ; РЦОИТ. Калуга, 2002; Скосаренко Е.Е. Избирательная система России: мифы и политическая реальность. М., 2007; Сравнительное избирательное право / РЦОИТ при ЦИК РФ. М., 2003; Шустров Д.Г. Живое конституционное право России в решениях Конституционного Суда РФ: в 7 т. Т. 6: Избирательное право. М., 2019. § 1. Общие понятия. Нормативно-правовая основа 1. Понятия "избирательное право" и "избирательная система" Ключевыми в данной подотрасли конституционного права России являются понятия "избирательное право" и "избирательная система". Под избирательным правом понимается подотрасль конституционного права России, охватывающая совокупность конституционно-правовых норм, закрепляющих принципы избирательной системы Российской Федерации, порядок подготовки и проведения выборов населением депутатов и выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления. Это понятие избирательного права в так называемом объективном смысле слова. Кроме того, возможно использование понятия "избирательное право" в субъективном смысле слова - для обозначения индивидуального права гражданина избирать и быть избранным, участвовать во всех мероприятиях по подготовке и проведению выборов, включая голосование. Предметом избирательного права как подотрасли конституционного права являются общественные отношения по поводу выборов (эти отношения после их закрепления в нормах права становятся избирательными правоотношениями). Важная отличительная особенность избирательных правоотношений - они возникают только тогда, когда в процедурах участвует население посредством голосования. Избирательные системы могут предусматривать непосредственное избрание определенного лица населением (так называемые прямые выборы - см. об этом ниже) либо - в отдельных случаях - избрание населением выборщиков, которые будут избирать соответствующее лицо (в совокупности это единый избирательный процесс). Но если член палаты парламента, иное должностное лицо получают свои полномочия путем избрания соответствующим органом государственной власти, местного самоуправления, а не населения, это уже не избирательная система, а формирование органа. Под избирательной системой понимается реально существующий порядок подготовки и проведения выборов депутатов и выборных должностных лиц государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Реально существующий порядок может быть: - полностью тождественным закрепленному в нормах избирательного права; - несколько уже дозволенного нормами конституционного права; - включающим то, что не отражено в нормах права, причем в таких вариантах, когда: неотраженное существует на базе обычаев, которые со временем уступят место нормам права; скорее всего нормы законодательства и не появятся, поскольку правовое регулирование невозможно или нецелесообразно, так как сужает возможности избирателей. Например, моральные требования к кандидатам остаются в сфере нравственных норм и традиций как разновидностей социальных норм, но их трудно перевести в правовые категории. Или еще: закон позволяет выдвигать кандидатов в депутаты в возрасте от 21 года (федеральный и региональный уровни), и то, что основная масса их старше, - последствие обычаев и традиций избирательной системы страны, но никак не избирательного права. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 93/543 Следует отличать выборы от смежных конституционно-правовых институтов - референдума, отзыва депутата, выборного должностного лица. Мы частично обращались к этим вопросам в разд. I и III настоящего учебного курса. Не повторяясь, напомним главное. По целям это различные конституционно-правовые институты. Целью выборов является формирование органов государственной власти или местного самоуправления. Цель референдума - принятие народом (населением) решения по важному вопросу жизни государства, территории. Цель отзыва - лишение полномочий избранного лица, дискредитировавшего себя нарушением закона, поступками, грубо попирающими общественную мораль, и в этом плане утратившего доверие своих избирателей. Отзыв - мера конституционно-правовой ответственности. После отзыва наступает черед новых выборов. По процедурам выборы, референдум и отзыв сходны, поскольку в каждом случае проводится голосование, и оно сопровождается аналогичными мероприятиями по подготовке и проведению голосования. Отсюда возможно объединение норм, посвященных этим самостоятельным конституционно-правовым институтам, в одном источнике избирательного права. На федеральном уровне это сделано в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Во многих субъектах РФ приняты избирательные кодексы, объединившие большинство норм, относящихся к названным институтам. По требованиям к численности участников голосования выборы, референдум и отзыв также существенно различаются. Как увидит читатель далее, процент участия избирателей в голосовании на выборах - его еще называют "порогом явки" - неуклонно снижался, на последнем этапе в целом по стране он составлял 20%, при выборах депутатов Государственной Думы - 25% (т.е. при явке такого числа избирателей выборы считались состоявшимися). В 2006 г. порог явки вообще отменен, выборы считаются состоявшимися при любой явке избирателей, а победителями становятся кандидаты и списки кандидатов, набравшие больше голосов, чем соперники. К референдуму требование иное: чтобы его считать состоявшимся, проголосовать должны более 50% зарегистрированных участников референдума, а решение считается принятым, если его поддержали более половины от числа проголосовавших. При голосовании по отзыву порог явки мог быть и меньше 50%, но все же был выше, чем на выборах (когда там этот порог еще существовал), сейчас порог явки также сохраняется, а для того, чтобы депутата, иное выборное лицо считать отозванным, за отзыв должен проголосовать достаточно высокий процент избирателей. 2. Нормативно-правовая основа выборов Конституция РФ не имеет специальной главы об избирательной системе. Отдельные нормы, касающиеся избирательной системы и избирательного права, в Конституции есть. В частности, в Конституции говорится: "Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы" (ч. 3 ст. 3); "Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме" (ч. 2 ст. 32); "Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда" (ч. 3 ст. 32); "Президент Российской Федерации избирается на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании" (ч. 1 ст. 81); "Порядок выборов Президента Российской Федерации определяется федеральным законом" (ч. 4 ст. 81); "Порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральным законом" (ст. 96); выборы предусмотрены и как способ осуществления населением местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). Тем не менее существует потребность в отдельной главе Конституции об избирательной системе, и предложения об этом регулярно высказываются в конституционно-правовой литературе. Вопрос о необходимости федеральных основ избирательной системы и избирательного Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 94/543 процесса встал практически сразу после принятия Конституции РФ 1993 г. Во-первых, это было обусловлено нормами самой Конституции: если выборы - высшее непосредственное выражение власти народа, нельзя же отдать это "на откуп" субъектам РФ; к тому же по ст. 71 Конституции регулирование прав и свобод человека и гражданина отнесено к исключительному ведению Российской Федерации, а по ст. 72 к совместному ведению Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. И все это предполагало принятие актов Федерации по вопросам избирательного права. Во-вторых, необходимость федерального регулирования обусловлена и тем, что при его отсутствии наблюдался сильный разнобой в закреплении институтов избирательной системы и избирательного права на уровне субъектов. Таким образом, федеральное вмешательство настоятельно требовалось для обеспечения как единства подходов, так и прав граждан независимо от того, в каком субъекте РФ они проживают. В-третьих, федеральное законодательство необходимо и для выборов органов государственной власти самой Федерации. Итак, первая группа специальных источников избирательного права - федеральные избирательные законы, причем как общего характера, так и по конкретным видам федеральных выборов. Говоря об актах общего характера, напомним, что в 1994 г. был принят Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". В 1997 г. ему на смену приходит Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В 2002 г. принимается одноименный новый акт - ныне действующий Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Закон об основных гарантиях избирательных прав). Роль данного Закона исключительно велика. Во-первых, он: является главным специальным актом по вопросам избирательной системы и избирательного права; определяет основные гарантии реализации российскими гражданами конституционного права на участие в любых выборах и референдумах, проводимых на территории страны; имеет прямое действие и применяется на всей территории РФ. С нормами данного Закона должны сочетаться иные федеральные акты. Статья 1 Закона гласит, что федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов РФ могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Федерации, дополняющие гарантии, установленные настоящим Законом. Федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов РФ, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить этому Федеральному закону. Если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта РФ, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат данному Федеральному закону, применяются нормы последнего. Во-вторых, в том случае, если нет актов избирательного законодательства по конкретным видам выборов или акты устарели и не приведены в соответствие с названным Законом, выборы проводятся на основе данного Федерального закона. Этот Закон допускает (если правовая база субъектов РФ для выборов их органов власти и органов местного самоуправления несовершенна, а норм данного Закона и иных федеральных законов недостаточно) проведение выборов также на основе указов Президента РФ (п. 4 ст. 11). Акты специального характера касаются двух видов федеральных выборов - выборов депутатов Государственной Думы и выборов Президента РФ. Первые выборы депутатов Государственной Думы состоялись в 1993 г. на основе Положения о выборах депутатов Государственной Думы, утвержденного Президентом РФ в 1993 г. Выборы депутатов Государственной Думы 1995 г. и 1999 г. проводились по федеральным законам соответственно 1995 г. и 1999 г. о выборах депутатов Государственной Думы. В 2002 г. был принят Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы, согласно которому проводились выборы в 2003 г. Поскольку далее было принято радикальное решение о переходе к выборам депутатов Государственной Думы только по партийным спискам, в 2005 г. появился новый Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 95/543 Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы. На его основе проводились очередные выборы в 2007 и 2011 гг. Однако выборы исключительно по партийным спискам в дальнейшем были признаны нецелесообразными, в том числе и при избрании депутатов Государственной Думы. Принят Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (далее - Закон о выборах депутатов Государственной Думы). Говоря обобщенно, это в значительной мере возвращение к прежнему порядку выборов: одна половина депутатов избирается по партийным спискам, другая - по одномандатным избирательным округам. По этой модели состоялись очередные выборы в Государственную Думу в 2016 г. Напомним, что Конституция допускает роспуск Государственной Думы Президентом РФ, следовательно, в этом случае проводятся внеочередные выборы, назначаемые Президентом РФ. Такие выборы тоже будут проводиться согласно новому Закону. Выборы Президента РФ после принятия Конституции РФ 1993 г. проводились в 1996 г. на основе Федерального закона 1996 г. о выборах Президента РФ. В 1999 г. принят новый Федеральный закон о выборах Президента РФ. Выборы проводились в 2000 г. в связи с досрочной отставкой первого Президента РФ. В настоящее время действует Федеральный закон от 10 января 2003 г. "О выборах Президента Российской Федерации", по которому проводились выборы Президента РФ в 2004, 2008, 2012, 2018 гг. Как отмечалось ранее, Совет Федерации у нас не избирается, а формируется. Поэтому Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" не является источником избирательного права. Вторая группа источников избирательного права - избирательные законы субъектов РФ. До 2005 г. это могли быть следующие виды актов: законы о выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ; законы о выборах высших должностных лиц субъектов РФ - президентов, губернаторов, глав правительств; законы о выборах депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления (это могут быть и один общий закон, и два самостоятельных закона). В связи с введением в декабре 2004 г. порядка, по которому глава исполнительной власти не избирался населением субъекта РФ, а предложенная Президентом РФ кандидатура на должность главы наделялась полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ решением органа законодательной власти субъекта РФ, законы субъектов о выборах главы исполнительной власти были исключены из числа источников избирательного права. С восстановлением в 2012 г. выборности глав исполнительной власти субъектов РФ субъекты стали принимать новые законы о выборах этих лиц, такие законы вновь вошли в круг источников избирательного права. В ряде субъектов РФ приняты комплексные акты - избирательные кодексы. На федеральном уровне политики, депутаты и ученые также обсуждают идею принятия избирательного кодекса Российской Федерации (ученые МГУ имени М.В. Ломоносова по заданию Фонда свободных выборов подготовили в 2019 г. проект такого акта, правда, с предпочтением его названия "Кодекс Российской Федерации о выборах и референдумах"; в связи с конституционной реформой 2020 г. работа над проектом отложена). Третья группа источников, играющих немаловажную роль в формировании основных позиций избирательного права и избирательного процесса, - это постановления Конституционного Суда РФ. Актов Конституционного Суда РФ по вопросам избирательной системы принято довольно много. В них отражаются как общие моменты, касающиеся любых выборов в нашей стране, так и особенности выборов отдельных уровней - депутатов Государственной Думы, депутатов органов законодательной власти субъектов РФ, выборных должностных лиц и т.д. Четвертая группа источников - нормативные акты (инструкции, методические разъяснения и др.) Центральной избирательной комиссии РФ, а в субъектах РФ - аналогичные документы избирательных комиссий субъектов РФ. Эти акты исключительно важны, особенно в части организационных аспектов выборов, работы избирательных комиссий, документации, отчетности и т.п. На определенном этапе положения подобных документов могут восполнять отсутствие соответствующих норм в избирательных законах, в последующем такие правила становятся Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 96/543 содержанием законов. Однако многие текущие моменты выборов, и прежде всего процессуального и так называемого технологического характера, все равно остаются предметом инструктивных документов руководящего уровня избирательных комиссий. |