Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
§ 6. Выдвижение кандидатов, списков кандидатов Литература Борисов И.Б., Головин А.Г., Игнатов А.В. Выборы в мире: избирательные блоки и коалиции / под общ. ред. И.Б. Борисова. М., 2015; Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: юридическое руководство по избирательному процессу: метод. пособие / под ред. С.В. Кабышева, Г.В. Минха. 2-е изд. М., 2011; Выборы Президента Российской Федерации: юридическое руководство по избирательному процессу: метод. пособие / под ред. С.В. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 139/543 Кабышева, Г.В. Минха. М., 2009; Дубровина Е.П. Политические партии как субъекты избирательного процесса в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Ерыгина В.И. Некоторые региональные аспекты формирования партийных списков на выборах в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 7; Заславский С.Е., Зотова З.М. Организационно-правовые основы участия политических партий в выборах. М., 2007; Застрожная О.К. Некоторые проблемы правоприменительной практики обеспечения участия политических партий в региональных выборах // Журнал о выборах. 2006. N 6; Лапаева В.В. Политические объединения в избирательном процессе: ориентиры развития законодательства // Журнал российского права. 1997. N 11; Она же. Понятие и правовой статус избирательного объединения // Вестник ЦИК РФ. 1997. N 11 (53); Лебедев В.А., Кандалов П.М., Неровная Н.Н. Партии на выборах: опыт, перспективы, проблемы. М., 2006; Михалева Н.А. Парламентские и президентские выборы в России (в вопросах и ответах). М., 2011; Научно-практический комментарий к Федеральному закону "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" / отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2007. 1. Общие положения Выдвижение кандидатов - это избирательная процедура, посредством которой заявляется о том, что один кандидат или список кандидатов изъявляет желание баллотироваться на данных выборах. Если выборы проводятся по мажоритарной системе, в избирательном округе выдвигаются кандидатами конкретные граждане. Если выборы проводятся по пропорциональной системе, в избирательном округе выдвигаются списки кандидатов. С введением в России новых начал избирательной системы право выдвижения было предоставлено: а) гражданину - для выдвижения себя в качестве кандидата в избирательном округе (самовыдвижение); б) группам граждан (избирателей) - для выдвижения своего кандидата в избирательном округе; в) политическим партиям и иным общественным объединениям - для выдвижения списка кандидатов для баллотирования по пропорциональной системе и кандидатов для баллотирования по конкретным округам (их можно оформить списком). По мере развития избирательного законодательства если сохранялись выборы по территориальным избирательным округам, то оставалось и право на самовыдвижение, добавлялись лишь требования об информации, которую кандидат должен сообщить о себе (см. об этом ниже). От предоставления права на выдвижение группе избирателей со временем законодатель отказался: поскольку индивидуальный кандидат вправе привлекать своих сторонников для сбора подписей и в качестве своих доверенных лиц в случае регистрации, так или иначе это будет группа его поддержки. Однако Закон об основных гарантиях избирательных прав все-таки оставляет резерв - в п. 2 ст. 34 сказано: "Федеральным законом может быть предусмотрено, что для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо также создать группу избирателей с определенным числом участников". И, например, Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" содержит соответствующую норму - согласно п. 2 ст. 34 "для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо создать группу избирателей в количестве не менее 500 граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом". Наиболее сложную эволюцию прошло право общественных объединений на выдвижение. Вначале это право было предоставлено просто общественным объединениям (без выделения политических партий). Однако вскоре стало очевидно, что отсутствие ограничений грозит участием в избирательных кампаниях более 40 общественных объединений, что запутывает избирателей. Причем среди таких общественных объединений были и так называемые однодневки, они появлялись перед выборами, пытались посредством выборов сделать себе рекламу, не имея успеха, исчезали с политической арены сразу после окончания выборов. Кроме того, беспрепятственное участие вело к политизации общественных объединений, которым по их названию, целям, казалось бы, надо больше ориентироваться на социальные и культурные цели. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 140/543 Как говорилось в разд. III настоящего учебного курса, для ограничения круга участников выборов законодатель ввел в оборот в 1998 г. понятие "политические общественные объединения", отнес к ним те общественные объединения, которые обозначают в уставах свои политические цели, участие в выборах, воздействие на органы государственной власти и местного самоуправления. Однако это мало что изменило, поскольку многие общественные объединения закрепили свою политическую направленность в уставах. В Федеральном законе от 11 июля 2001 г. "О политических партиях" от понятия "политические общественные объединения" отказались, а право выдвижения кандидатов от общественных объединений предоставили только партиям - при избрании органов государственной власти. Однако возникли две проблемы. Во-первых, лишение общественных объединений (неважно, политических или без этой окраски) права участия в выборах, в том числе и в выдвижении кандидатов, вызвало у многих из этих формирований резкое недовольство, поскольку им не безразлично, кто находится у руля власти, поэтому они могли бы и кандидатов выдвигать, и агитацию вести. Во-вторых, партии могут быть особенно полноценными участниками выборов на федеральном уровне и в ряде субъектов РФ, где неплохо развита партийная деятельность. Однако не во всех субъектах РФ созданы подразделения политических партий. Поэтому законодатель постепенно склонялся к тому, чтобы сделать "партийными" выборы депутатов Государственной Думы и Президента РФ, но не следует (пока?) "отлучать" от иных выборов другие, помимо партий, общественные объединения. Да и по выборам депутатов Государственной Думы вопрос решался довольно сложно. Хотя, как говорилось ранее, в 2001 г. право выдвижения кандидатов от имени общественных объединений было оставлено только за политическими партиями, в 2002 г. законодатель разрешил создавать избирательные блоки на выборах депутатов Государственной Думы в составе трех участников - из одной партии и двух общероссийских общественных объединений или двух партий и одного такого объединения. Общественные объединения не получили права выдвигать своих кандидатов, они могли лишь внести свои предложения блоку, который и принимал окончательное решение. Однако в 2003 г., когда отдельные общественные объединения приняли участие в подготовке очередных выборов в Думу, законодатель установил, что избирательные блоки на выборах в Государственную Думу могут быть только из политических партий, исключив таким образом участие общественных объединений из этих выборов. В 2005 г. избирательные блоки отменены, теперь каждая политическая партия от своего имени выдвигает список кандидатов в депутаты Государственной Думы и борется за победу. Постепенно законодатель склонился к тому, что и на выборах на уровне субъекта РФ участниками тоже должны быть лишь политические партии (т.е. их подразделения в субъектах). И лишь на уровне местного самоуправления в избирательном процессе вправе участвовать, кроме партий, другие общественные объединения. Причем, как уже было сказано, по инициативе Президента РФ, высказанной им в Послании Федеральному Собранию от 5 декабря 2008 г., роль таких объединений в 2009 г. была усилена законодательно в том плане, что при выборах депутатов муниципальных представительных органов партии могут заключать соглашения с такими объединениями о выдвижении общего списка кандидатов, в котором 15% мест отводится выдвиженцам от общественных объединений. С 5 апреля 2009 г. п. 25 ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав действует в следующей редакции: "Избирательное объединение - политическая партия, имеющая в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, а также региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии, имеющие в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня. При проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам, глав муниципальных образований избирательным объединением является также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 141/543 движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне, или соответствующее структурное подразделение указанного общественного объединения. При этом указанное общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий - не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования. Указанные сроки не распространяются на иные изменения и дополнения, вносимые в устав общественного объединения". Как видим, Закон не исключает на этом уровне самостоятельное выдвижение общественными объединениями своих кандидатов. Итак, если партия, иное общественное объединение самостоятельно выдвигают кандидатов, то на период выборов они называются избирательными объединениями. И хотя, как было сказано, в 2005 г. избирательные блоки отменены, разрешаемые на муниципальных выборах новеллами 2009 г. союзы, объединения политических партий и иных общественных объединений напоминают по сути избирательные блоки. Таким образом, в настоящее время право выдвижения имеют: 1) граждане РФ в порядке самовыдвижения; 2) в зависимости от вида выборов - избирательные объединения, политические партии. На основе Закона об основных гарантиях избирательных прав можно говорить о следующих общих правилах выдвижения кандидатов и списков: - самовыдвижение кандидатов производится путем уведомления об этом избирательных комиссий, в которых будет осуществляться регистрация кандидатов, с последующим сбором подписей в поддержку самовыдвижения кандидатов; ранее вместо сбора подписей разрешалось внесение избирательного залога (на муниципальных выборах со средней нормой представительства не более 10 тыс. избирателей сбор подписей или внесение залога могли не осуществляться); однако опять же по инициативе Президента РФ, высказанной 5 ноября 2008 г., Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. избирательный залог исключен из российского избирательного законодательства; - кандидатов, списки кандидатов вправе также выдвигать избирательные объединения. В одномандатном избирательном округе избирательное объединение вправе выдвинуть одного кандидата. В многомандатном избирательном округе можно выдвинуть кандидата на каждый депутатский мандат, подлежащий замещению в этом округе; выдвижение кандидатов, списков кандидатов политическими партиями осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях". Выдвижение кандидатов, списков кандидатов иными общественными объединениями осуществляется на съездах (конференциях, собраниях) указанных общественных объединений, их региональных или местных отделений тайным голосованием, а также с соблюдением иных требований, предъявляемых федеральным законом к выдвижению кандидатов для политических партий; - избирательным объединением считается общественное объединение (общественная организация или общественное движение), в зарегистрированном уставе которого отражено участие в выборах. Общественное объединение становится избирательным объединением только после констатации его права быть таковым соответствующей избирательной комиссией, для чего она получает исходную информацию от регистрирующего органа; - наименованием избирательного объединения является наименование, указанное в уставе соответствующей политической партии или иного общественного объединения. Рассмотрим далее особенности выдвижения кандидатов и списков кандидатов. 2. Самовыдвижение Право выдвинуть свою кандидатуру по одномандатному избирательному округу принадлежит каждому российскому гражданину, обладающему пассивным избирательным правом, для избрания на конкретных выборах. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 142/543 Гражданин может выдвинуть свою кандидатуру по соответствующему виду выборов только в одном избирательном округе. Гражданин, выдвинувший свою кандидатуру, направляет в соответствующую избирательную комиссию письменное уведомление о самовыдвижении. С подачей такого уведомления гражданин приобретает права и обязанности кандидата, предусмотренные Законом. В этом уведомлении он не только сообщает о своем желании баллотироваться, но и принимает на себя обязательство в случае его избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной должности. В уведомлении указываются фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, адрес места жительства, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, наименование или код органа, выдавшего паспорт или документ, заменяющий паспорт гражданина, гражданство, образование, основное место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутствия основного места работы или службы - род занятий). Если кандидат является депутатом и осуществляет свои полномочия на непостоянной основе, в заявлении должны быть указаны сведения об этом и наименование соответствующего представительного органа. Кандидат вправе указать в заявлении свою принадлежность к политической партии либо не более чем к одному иному общественному объединению, зарегистрированному не позднее чем за один год до дня голосования в установленном законом порядке, и свой статус в этой политической партии, этом общественном объединении при условии представления вместе с заявлением документа, подтверждающего указанные сведения и официально заверенного постоянно действующим руководящим органом политической партии, иного общественного объединения. Вместе с уведомлением кандидат представляет копию паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, копии документов, подтверждающих указанные в заявлении сведения об образовании, основном месте работы или службы, о занимаемой должности (роде занятий), а также о том, что кандидат является депутатом. Напомним еще раз о том, что кандидат должен сообщить о наличии у него судимости, а если она снята или погашена - о дате, когда это сделано. Соответствующая информация будет "сопровождать" его по всем избирательным процедурам. Раньше кандидат также сообщал о наличии у него двойного гражданства с представлением соответствующих документов; теперь, как уже отмечалось, человек, имеющий иностранное гражданство или вид на жительство в иностранном государстве, вообще не обладает правом быть избранным. В соответствующую избирательную комиссию должны быть также представлены сведения о размере и об источниках доходов кандидата, а также об имуществе, принадлежащем кандидату (каждому кандидату из списка кандидатов) на праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах. Кроме того, федеральным законом может быть предусмотрена необходимость представления сведений о размере и об источниках доходов и имуществе супруга кандидата. Надо сказать, что требования на этот счет в последнее время становятся все строже, их распространяют по определенным видам выборов на кандидата, затем и на его супруга, а также несовершеннолетних детей. Расширяется и круг данных, которые надо представлять. В частности, как только были введены в 2012 г. выборы глав исполнительной власти субъектов РФ, то сразу же установлено, что кандидат на эту должность представляет сведения о размере и источниках собственных доходов, а также об имуществе своих супруга и несовершеннолетних детей. Нововведениями 2013 г. определено, что при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, выборов глав муниципальных районов и глав городских округов кандидаты, помимо общих сведений об имуществе и доходах внутри страны, также представляют в избирательную комиссию: а) сведения о принадлежащем кандидату, его супругу и несовершеннолетним детям недвижимом имуществе, находящемся за пределами территории РФ, об источниках получения средств, за счет которых приобретено указанное имущество, об обязательствах имущественного характера за пределами территории РФ кандидата, а также сведения о таких обязательствах его супруга и несовершеннолетних детей; б) сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруга и Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 143/543 несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), совершенной в течение последних трех лет, если сумма сделки превышает общий доход кандидата и его супруга за три последних года, предшествующих совершению сделки, и об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка. Каждый из кандидатов на указанных выборах обязан к моменту своей регистрации закрыть счета (вклады), прекратить хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, и (или) осуществить отчуждение иностранных финансовых инструментов. Согласно Закону об основных гарантиях избирательных прав при выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, при которых избирательные округа образуются в соответствии со средней нормой представительства избирателей, не превышающей 5 тыс. избирателей, кандидаты не обязаны представлять в соответствующую избирательную комиссию сведения о размере и источниках своих доходов. Однако и здесь есть своя тонкость: если иное не предусмотрено законом субъекта РФ. И ничто не мешает субъектам ввести подобные требования. Причем Закон гласит, что избирательная комиссия обращается (т.е. у нее нет усмотрения) с представлением о проверке достоверности сведений о кандидатах, представляемых в соответствии со всеми перечисленными выше требованиями, в соответствующие органы, которые обязаны сообщить о результатах проверки сведений. Для этого им дается срок в 10 дней, по доходам и имуществу - 20 дней, а если указанное представление поступило за 10 дней и менее до дня голосования, соответствующие органы должны сообщить о результатах проверки в срок, установленный избирательной комиссией. На уровнях выборов, где предусмотрено самовыдвижение, при необходимости устанавливаются свои особенности. Так, на выборах Президента РФ предусмотрено: каждый гражданин, обладающий пассивным избирательным правом, вправе выдвинуть свою кандидатуру на должность Президента. Для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо создать группу избирателей в количестве не менее 500 граждан, обладающих активным избирательным правом. Группа должна провести свое собрание, при этом протокол регистрации участников группы должен быть удостоверен нотариально, а при отсутствии в населенном пункте нотариуса - должностным лицом органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, правомочным совершать нотариальные действия. На собрании вправе присутствовать представитель избирательной комиссии соответствующего субъекта РФ, а также представитель ЦИК РФ. Кандидат, выдвинувший свою кандидатуру, не позднее чем через 20 дней со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента РФ обращается в ЦИК РФ с ходатайством в письменной форме о регистрации группы избирателей и своим заявлением о согласии баллотироваться, в котором указываются персональные данные о нем (в объеме, о котором говорилось выше применительно к депутатам). Прилагаются также сведения об источниках доходов кандидата и его супруга за шесть лет, предшествовавших году назначения выборов Президента РФ, об имуществе, принадлежащем кандидату и его супругу на праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах, об обязательствах имущественного характера кандидата и его супруга. И конечно, нововведениями от 7 мая 2013 г. определено, что к ходатайству о регистрации группы избирателей должны быть также приложены названные ранее сведения о зарубежном недвижимом имуществе, принадлежащем кандидату, его супругу и несовершеннолетним детям, об источниках получения средств, за счет которых приобретено указанное имущество, а также сведения об их обязательствах имущественного характера за пределами территории РФ; о сделках по недвижимости в течение последних трех лет, если сумма сделки превышает общий доход кандидата и его супруга за три последних года, предшествующих совершению сделки, и об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка. На любых выборах уведомление о самовыдвижении кандидата и иные полагающиеся Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 144/543 документы кандидат обязан представить в комиссию лично. Это требование появилось в Законе не случайно. Прежде были такие случаи, когда для создания искусственной конкуренции фаворитам избирательной кампании (чтобы оттянуть от них голоса) и для введения избирателей в заблуждение выдвигались так называемые кандидаты-двойники, за которых документы сдавали в избирательную комиссию якобы их представители, в итоге у комиссий не было связи с такими кандидатами и даже отсутствовали их фотографии. Поэтому и заставил законодатель кандидатов сдавать документы лично. Практика кандидатов-двойников полностью не исчезла, но значительно уменьшилась. Закон допускает, что по просьбе кандидата документы могут быть представлены иными лицами, если кандидат болен или находится в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых. Соответствующая избирательная комиссия незамедлительно выдает письменное подтверждение получения уведомления, заявления и других названных документов кандидата о согласии баллотироваться, что является основанием для начала сбора подписей в поддержку данного кандидата. |