Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г. § 1. Основы статуса Президента Российской Федерации Прежняя Конституция отдавала определенные приоритеты высшему представительному органу государственной власти - Съезду народных депутатов РФ, в том числе и по отношению к Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 195/543 Президенту. Съезд был вправе рассмотреть любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации, заслушивал ежегодные доклады Президента, а если считал необходимым, то и в любое время мог отменять его акты. Конституция 1993 г. исходит из ведущего положения Президента в системе государственных органов страны. Даже на очередности глав в Конституции это отразилось - гл. 4 "Президент Российской Федерации" предшествует гл. 5 "Федеральное Собрание". Ранее Президент определялся как глава исполнительной власти и высшее должностное лицо в стране. Теперь он является главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина (ст. 80 Конституции). В установленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. При конституционной реформе 2020 г. в ст. 80 внесены важные дополнения: Президент поддерживает гражданский мир и согласие в стране, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти (по начальной редакции - органов государственной власти). Эти новеллы подчеркивают роль Президента как гаранта и государства, и общества; кроме того, поскольку в Конституции в редакции 2020 г. воплощена мысль о единстве органов государственной власти и местного самоуправления в единой системе публичной власти, на Президента возложена задача обеспечения единства деятельности всех органов, объединяемых данным понятием. Президент в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Он как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Модель сильного российского Президента проявляется в совокупности в следующих факторах. Во-первых, Президент избирается народом и его полномочия производны от власти народа, который доверяет Президенту высшие государственные функции. Во-вторых, мы частично говорили в разд. III настоящего учебного курса, что Президент в России по конституционной модели не входит в систему разделения властей, а стоит над всеми властями. Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. По ст. 11 государственную власть осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды РФ. Следовательно, Президент также осуществляет государственную власть. Но какую из трех? Поскольку законодательную осуществляет парламент (ст. 94), исполнительную - Правительство РФ (ст. 110), а судебная власть принадлежит судам (гл. 7 Конституции), остается сделать вывод: у Президента - своя форма власти. Авторы некоторых комментариев к Конституции назвали ее президентской властью как одной из самостоятельных ветвей власти. В-третьих, только Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех иных органов государственной власти - и федеральных, и субъектов РФ (ст. 80, 85 Конституции). А при реформе 2020 г. его задачи распространены на все органы публичной власти. Никакие другие органы подобными возможностями не располагают. В-четвертых, Президент в целом независим от других органов государственной власти, всей публичной власти. Парламентские и судебные сдержки и противовесы в отношении президентской власти, а тем более контроль, существуют в самых минимальных размерах. В-пятых, возможности самого Президента, особенно по отношению к парламенту, весьма внушительны: начиная от посланий Федеральному Собранию, внесения проектов законов, которые могут быть определены Президентом как первоочередные, права вето, предложения кандидатур должностных лиц, назначаемых палатами, и кончая правом роспуска нижней палаты - Государственной Думы. В-шестых, у Президента есть возможности правотворчества по вопросам собственного ведения, а также в определенных пределах и своеобразного законотворчества, т.е. принятия указов, которые в отсутствие законов регулируют общественные отношения, составляющие предмет закона, и действуют до тех пор, пока не появится соответствующий закон (а при внесении некоторых коррективов могут действовать и дальше). Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 196/543 В-седьмых, Президент держит в руках все нити внутренней и внешней политики государства, определяет их направления. Основой этому является ч. 3 ст. 80 Конституции, и она оставлена без изменений при реформе 2020 г., когда на уровень Конституции (п. "е.5" ст. 83) были подняты нормы о том, что Президент формирует Государственный Совет РФ в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства. В-восьмых, Правительство РФ вполне можно назвать Правительством Президента РФ. Это было очевидно и прежде, но в дополнениях 2020 г. указано, что Президент "осуществляет общее руководство Правительством Российской Федерации" (п. "б" ст. 83), сохранено прежнее положение о том, что Президент председательствует на заседаниях Правительства (новый вариант - "вправе председательствовать"). И в целом ясно, что Президент формирует Правительство (хотя по новеллам 2020 г. - с участием Государственной Думы и Совета Федерации), направляет его деятельность и в любой момент вправе отправить в отставку (ст. 117 Конституции РФ). Ряд членов Правительства, а также руководителей федеральных служб, занимающих ключевые посты в вопросах внешней политики, обороны, внутренних дел, безопасности государства, работают под непосредственным руководством Президента. Он устанавливает всю систему федеральных органов исполнительной власти. В-девятых, в стране существует вертикаль исполнительной власти. И по Конституции, и в реальности Президент руководит всей исполнительной властью - ч. 1 ст. 110 Конституции РФ в 2020 г. получила следующую редакцию: "Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации под общим руководством Президента Российской Федерации". Не будем забывать о том, что согласно ч. 2 ст. 77 Конституции в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В-десятых, Президент заботится о безопасности и определяет военную доктрину государства. Он является председателем Совета Безопасности РФ, ему как Верховному Главнокомандующему подчинены все Вооруженные Силы страны, а также высшее командование. Президент объявляет военное или чрезвычайное положение, по его распоряжению начинаются и прекращаются военные действия, применяются другие чрезвычайные меры. Таким образом, Президент - ключевая фигура в руководстве государством, первое лицо политической жизни страны. Он имеет большой вес на международной арене. Все это в совокупности создает конституционный и политический портрет лидера государства и общества, и это, вне сомнения, усилено при конституционной реформе 2020 г. В начальной редакции Конституции РФ 1993 г. было предусмотрено, что Президент избирается на четыре года гражданами РФ на основе всеобщего избирательного права. Согласно поправкам к Конституции от 30 декабря 2008 г. срок полномочий Президента увеличен до шести лет. Президентом может быть избран только российский гражданин не моложе 35 лет (верхнего предела теперь нет), постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. При реформе 2020 г. приведенные нормы претерпели серьезные изменения. Согласно ч. 2 ст. 81 "Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 25 лет, не имеющий и не имевший ранее гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Требование к кандидату на должность Президента Российской Федерации об отсутствии у него гражданства иностранного государства не распространяется на граждан Российской Федерации, ранее имевших гражданство государства, которое было принято или часть которого была принята в Российскую Федерацию в соответствии с федеральным конституционным законом, и постоянно проживавших на территории принятого в Российскую Федерацию государства или территории принятой в Российскую Федерацию части Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 197/543 государства. Президенту Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации". Итак, как видим, главные новшества состоят в том, что: а) претендент должен не менее 25 лет проживать в Российской Федерации; б) он не только является гражданином РФ сейчас, но и никогда ранее не имел и не имеет иностранного гражданства, а также документа о праве на постоянное проживание в другом государстве (кроме лиц, имевших гражданство "территорий", далее вошедших в Российскую Федерацию); в) Президент не вправе открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные средства и ценности в иностранных банках за рубежом. Надо сказать, что можно найти неясность в толковании требований к претендентам, происходящим из "включенных" в Российскую Федерацию территорий. Получается, что прежнее обладание иностранным гражданством не препятствует им баллотироваться на пост Президента. Но как быть с тем, что надо прожить 25 лет в Российской Федерации? Не менее существенно следующее дополнение ст. 81. По прежней ч. 3 ст. 81: "Одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд". Это значило, что после перерыва (причем даже краткого, вызванного досрочным прекращением полномочий вновь избранного Президента) человек снова может претендовать на избрание Президентом. И как известно, такой пример был. Когда в 2008 г. закончились два срока полномочий Президента В.В. Путина, следующим Президентом РФ был избран Д.А. Медведев, бывший на тот момент Председателем Правительства РФ. По истечении в 2012 г. его полномочий Президентом РФ вновь был избран В.В. Путин. При конституционной реформе в Конституцию РФ включены два новых положения. В новой редакции ч. 3 ст. 81 гласит: "Одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков" (т.е. слово "подряд" исключено). Это означает, что одно и то же лицо в своей жизни может занимать пост Президента РФ не более двух сроков - как подряд, так и в разное время. Пожалуй, весьма важное значение имеет ч. 3.1, включенная в ст. 81 при этой конституционной реформе: "Положение части 3 статьи 81 Конституции Российской Федерации, ограничивающее число сроков, в течение которых одно и то же лицо может занимать должность Президента Российской Федерации, применяется к лицу, занимавшему и (или) занимающему должность Президента Российской Федерации, без учета числа сроков, в течение которых оно занимало и (или) занимает эту должность на момент вступления в силу поправки к Конституции Российской Федерации, вносящей соответствующее ограничение, и не исключает для него возможность занимать должность Президента Российской Федерации в течение сроков, допустимых указанным положением". Эта норма позволяет в 2024 г., по окончании действующего срока полномочий Президента В.В. Путина баллотироваться ему и на очередной период президентских полномочий (т.е. шесть лет), и еще на один дальнейший период (т.е. еще шесть лет). В общей сложности В.В. Путин может быть Президентом РФ после 2024 г. еще 12 лет (такую же возможность имеет Д.А. Медведев, поскольку ч. 3.1 применима к лицу, как занимающему, так и занимавшему должность Президента РФ. Но реально речь идет, конечно, о действующем Президенте РФ В.В. Путине). Правило ч. 3.1 ст. 81, получившее в публицистике характеристику "обнуления" срока президентских полномочий, ни в коей мере не означает автоматического продления полномочий действующего Президента РФ. В 2024 г. должны быть проведены очередные ("плановые") выборы Президента РФ, и пост займет тот претендент, которому будет оказано доверие народа (избирателей). По прежней Конституции Президент не мог быть депутатом, занимать другие должности в государственных, коммерческих и общественных органах и организациях, не имел права на предпринимательскую деятельность. Действующая Конституция не устанавливает этих запретов. Федеральный закон "О политических партиях" предусматривает, что Президент РФ вправе приостанавливать свое членство в политической партии на срок осуществления полномочий (п. 4 ст. 10). Таким образом, само по себе членство в партии допустимо; решение вопроса об Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 198/543 отношениях с партией после избрания оставлено на усмотрение Президента; более того, Закон говорит не о выходе из партии, а о приостановлении членства, и понимать это можно так, что по окончании срока президентских полномочий лицо автоматически приобретает полный статус члена данной партии. Избранный Президент вступает в должность на 30-й день со дня официального объявления ЦИК РФ о результатах выборов. При этом он приносит присягу народу (ст. 82 Конституции РФ): "Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу". Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации (теперь - сенаторов Российской Федерации), депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда РФ - это требует Конституция РФ, в реальности присутствуют также руководители федеральных органов исполнительной власти, многие (если не все) главы исполнительной власти субъектов РФ, а также представители политических партий, иных общественных объединений, духовенства, дипломатического корпуса и др. Официальной резиденцией Президента является Московский Кремль (Указ Президента РФ от 31 января 1992 г.). Указом от 15 февраля 1994 г. "О штандарте (флаге) Президента Российской Федерации" установлено, что "штандарт (флаг) Президента Российской Федерации является символом президентской власти в Российской Федерации". Штандарт (флаг) Президента представляет собой квадратное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верхней - белого, средней - синего и нижней - красного цвета (цвета Государственного флага РФ). В центре - золотое изображение Государственного герба РФ. Полотнище окаймлено золотой бахромой. На древке штандарта (флага) крепится серебряная скоба с выгравированными фамилией, именем и отчеством Президента РФ и датами его пребывания на этом посту. Древко штандарта (флага) увенчано металлическим навершием в виде копья. Местонахождением оригинала штандарта (флага) Президента РФ является служебный кабинет в резиденции Президента в столице Российской Федерации - г. Москве. При вступлении в должность вновь избранного Президента оригинал штандарта (флага) располагается рядом с главой государства. Дубликат штандарта (флага) поднимается над резиденцией Президента в столице Российской Федерации - г. Москве, над другими резиденциями во время пребывания Президента в них, устанавливается и поднимается на транспортных средствах Президента. § 2. Компетенция Президента Российской Федерации 1. Полномочия по созданию и формированию государственных органов, назначению должностных лиц Формирование Правительства РФ. Важные полномочия принадлежат Президенту РФ в формировании Правительства РФ. В начальной редакции п. "а" ст. 83 и ч. 1 ст. 111 Конституции РФ говорилось, что Президент назначает Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы. Президент вносит Государственной Думе предложение по кандидатуре Председателя Правительства. Получив согласие Государственной Думы, он своим указом назначает Председателя Правительства и поручает ему представить предложения по составу Правительства. По конституционной реформе 2020 г. порядок стал иным. Теперь п. "а" ст. 83 гласит, что Президент РФ "назначает Председателя Правительства Российской Федерации, кандидатура которого утверждена Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации, и освобождает Председателя Правительства Российской Федерации от должности (выделения сделаны мной. - С.А.)". Итак, появились такие самостоятельные, хотя и взаимосвязанные, процедуры: а) представление Президентом РФ по кандидатуре Председателя Правительства, направляемое Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 199/543 Государственной Думе; б) утверждение Государственной Думой Председателя Правительства РФ; в) назначение Президентом утвержденной Думой кандидатуры Председателя Правительства РФ (о последствиях и процедурах при отказе Государственной Думы мы поговорим позже). Таким образом, в процедуре приведения к должности Председателя Правительства появились два термина, несколько "загадочные" в плане обозначаемых ими позиций: сначала "утверждение" Государственной Думой представленной Президентом кандидатуры на пост Председателя; затем "назначение" Президентом данной кандидатуры на пост Председателя. Не секрет, что ранее многим казалось, что "утверждение" и "назначение" суть одно и то же. Теперь приходит в голову мысль о том, что "утверждение" Государственной Думы очень напоминает ранее принадлежавшее ей право "согласования" кандидатуры. И уж во всяком случае ясно то, что и ранее, и теперь принятое Думой решение о поддержке кандидатуры на пост Председателя для Президента означает лишь одно - он обязан назначить данное лицо. Обратим также внимание на то, что в редакции 2020 г. в п. "а" ст. 83 отражено право Президента, скажем так, самостоятельно освободить Председателя Правительства от должности. Это довольно важный вопрос: при обсуждении Федерального конституционного закона о Правительстве РФ в 1997 г. парламентарии хотели включения подобной нормы в указанный Закон, т.е. "связать" Президента необходимостью получать согласие Государственной Думы не только при назначении, но также и при освобождении Председателя Правительства РФ от должности. Однако действующий тогда Президент РФ не согласился с такой корректировкой; право освобождения от должности главы Правительства было оставлено исключительно за Президентом РФ. Как видим, теперь это отражено и в Конституции РФ. Как уже отмечалось, новшеством регулирования в 2020 г. далее стало то, что за Президентом закреплено "общее руководство" Правительством РФ (п. "б" ст. 83). А с позиций формирования и Правительства, и всей федеральной исполнительной власти важно включение в ст. 83 п. "б.1", согласно которому Президент "утверждает по предложению Председателя Правительства Российской Федерации структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в нее изменения; в структуре федеральных органов исполнительной власти определяет органы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, и органы, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации. В случае если Председатель Правительства Российской Федерации освобожден Президентом Российской Федерации от должности, вновь назначенный Председатель Правительства Российской Федерации не представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти". Здесь вновь хотелось бы напомнить читателю, что при прохождении в 1997 г. Федерального конституционного закона о Правительстве РФ парламентарии также хотели включения в акт нормы об утверждении структуры федеральной исполнительной власти законом, т.е. подключения палат Федерального Собрания к обсуждению и решению данного вопроса. Однако Президент с этим не согласился, и Закон был подписан им лишь тогда, когда соответствующую норму исключили из проекта, оставив данное право - по Закону - лишь за Президентом РФ. Теперь, как видим, у данного права Президента появился конституционный уровень гарантирования. И еще: ранее Федеральный конституционный закон о Правительстве РФ определял, что рядом органов исполнительной власти Президент руководит непосредственно, остальными руководит Правительство РФ. Теперь, как видим из п. "б.1" ст. 83, такого рода общая норма поднята на конституционный уровень. Далее, как определялось в начальной редакции п. "д" ст. 83, Президент по предложению Председателя Правительства формирует весь состав Правительства, назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров. Теперь данные вопросы более развернуто отражены в ст. 83. Здесь обозначены две группы руководителей федеральной исполнительной власти. Первая - члены Правительства РФ (заместители Председателя и федеральные министры), которые представляются Президентом на утверждение Государственной Думы. После их утверждения Думой данные лица назначаются на Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 200/543 должность Президентом РФ (п. "д" ст. 83). Вторая группа обозначена в п. "д.1" ст. 83: Президент "назначает на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождает от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности". Итак, на конституционном уровне обозначено несколько моментов: во-первых, необходимость представления Президентом на утверждение Государственной Думы кандидатур ряда членов Правительства, с тем чтобы далее назначить их на должности; во-вторых, что Президент руководит рядом "силовых" (так принято говорить) федеральных органов исполнительной власти и назначает соответствующих лиц (мы уже указали выше, что ранее это было записано в Законе о Правительстве РФ, причем с указанием: Президент назначает не только руководителей данных органов, но также их заместителей; эти правила находили отражение и в других документах*(30)); в-третьих, по кандидатурам "силового блока" проводятся консультации Президента с Советом Федерации. Правда, последствия неутверждения Думой кандидатур в состав Правительства в Конституции обозначены (см. об этом чуть позже), а вот как быть при отрицательном мнении Совета Федерации при консультациях, в Конституции не сказано. В соответствии с Конституцией РФ (п. "в" ст. 83) Президент принимает решение об отставке Правительства РФ. В поправках 2020 г. это положение усилено: согласно новому п. "в.1" ст. 83 Президент "принимает отставку Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров, а также руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации". В ст. 117 Конституции предусматриваются два варианта отставки: во-первых, Правительство может само подать в отставку (ч. 1), она принимается или отклоняется Президентом, при отклонении отставки у Правительства нет выбора, оно должно продолжить работу; во-вторых, Президент сам может принять решение об отставке Правительства (ч. 2), в этом случае воля Правительства не имеет определяющего значения (хотя допустима ситуация, когда Правительство склонно уйти в отставку, но оставляет решение на усмотрение Президента). |