Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
Раздел VII. Президент Российской Федерации Литература Авакьян С.А. Президент Российской Федерации: эволюция правового статуса // Вестник Московского ун-та. Сер. 11: Право. 1998. N 1; Баглай М.В. Президенты Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки. Роль, порядок выборов, полномочия. 2-е изд. М., 2012; Биктагиров Р.Т., Фомин А.А. Президент Российской Федерации: конституционный статус и порядок выборов. Казань, 2006; Бондарец Е.Б. Конституционно-правовой статус главы государства в системе власти современной России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014; Гайдарбекова А.М. Роль Президента Российской Федерации в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Махачкала, 2012; Дзидзоев Р.М. Институт импичмента в России. М., 2010; Дегтев Г.В. Конституционно-правовой статус Президентов Российской Федерации и США: сравнительно-правовой анализ. М., 2003; Зуйков А.В. Эволюция института президентства Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук. М., 2009; Колобаева Н.Е. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации (вопросы теории и практики): дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007; Кондрашев А.А. Президентский срок: какая модель ограничения президентских полномочий приемлема для России? // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 10; Краснов М.А. Персоналистский режим в России: опыт институционального анализа. М., 2006; Он же. Статус главы государства как элемент авторитарного потенциала президента // Государство и право. 2015. N 1, 2; Кутафин О.Е. Глава государства. М., 2013; Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996; Окуньков Л.А, Рощин В.А. Вето Президента: науч.-практ. пособие. М., 1999; Осетров С.А. Конституционные основания президентской власти в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2010; Панов А.А. Президент Российской Федерации как гарант государственного единства: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Радченко В.И. Президент в конституционном строе Российской Федерации / под ред. Б.С. Эбзеева. Саратов, 2000; Родионова Г.С. Институт отрешения от государственной должности в России: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2007; Савченко Н.А. Президентский "иммунитет": правовое обеспечение неприкосновенности Президента РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 9; Скуратов Д.Ю. Отдельные проблемы участия Президента РФ в правотворческом процессе. М., 2007; Скуратов Ю. Президентская власть в России: конституционные нормы и практика // Право и жизнь. 1992. N 3; Суворов В.Н. Глава Российского государства (правовой статус, положение в системе власти). М., 2000; Холмс С. Сверхпрезидентство и его проблемы // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1993. N 4 (5); 1994. N 1 (6). Глава 24. Учреждение поста Президента Российской Федерации § 1. Причины введения поста Президента Пост Президента РСФСР был учрежден всероссийским референдумом 17 марта 1991 г. Как говорилось выше, в этот день на территории РСФСР проводилось два референдума. Первый - референдум СССР, на нем граждане СССР определяли, существовать ли далее Союзу ССР. В Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 183/543 дополнение к этому на втором референдуме граждане РСФСР отвечали на вопрос, считают ли они необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием. Введение поста Президента референдумом означало, что и упразднен этот пост может быть также путем референдума. Разговор о Президенте требует прежде всего объяснения причин учреждения этого поста в нашей стране. Напомним, что все началось еще в период существования СССР. Сначала был введен пост Президента Союза ССР (март 1990 г.), затем пост президента во многих союзных республиках, в том числе в РСФСР (март 1991 г.). 14 марта 1990 г. был принят Закон СССР "Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР". Согласно измененной Конституции (ст. 127) главой Советского государства - Союза Советских Социалистических Республик являлся Президент СССР. Им мог быть избран гражданин СССР не моложе 35 и не старше 65 лет. Одно и то же лицо не могло быть Президентом больше двух сроков подряд. Конституция СССР предусмотрела выборы Президента гражданами, т.е. прямые выборы. Для победы надо было набрать больше половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, в целом по СССР и в большинстве союзных республик. Однако избрание первого Президента СССР (оказавшегося в силу факта распада СССР в 1991 г. и последним) Закон предусмотрел на Съезде народных депутатов СССР. Надо было получить больше половины голосов от общего числа (2250) народных депутатов СССР. Если никто не побеждал, полагалось провести повторное голосование по двум кандидатурам, получившим наибольшее число голосов. Избранный Президент приносил присягу. Президентом СССР был избран М.С. Горбачев практически на безальтернативной основе; хотя один из народных депутатов СССР и выдвинул свою кандидатуру - чтобы, по его пояснению, была какая-то конкуренция, всерьез он не мог состязаться с М.С. Горбачевым. Итак, для чего же понадобился пост Президента? При введении его на уровне СССР давались такие официальные пояснения: - это обусловлено размежеванием функций партии и государства. Напомним, что в то время в стране сохраняла позиции руководящей силы коммунистическая партия. Все главные вопросы внутренней и внешней политики решались партийными органами, и, таким образом, основное звено в выработке стратегии государственной жизни было вне государственной системы. Теперь же необходимо укрепление того звена государственной власти, функции которого ранее подменялись партийными решениями; - после проведения принципа разделения властей выявилась потребность в согласовании деятельности законодательных и исполнительных органов, что и предполагалось поручить Президенту СССР; - возникла настоятельная потребность в стабилизации обстановки и быстром разрешении чрезвычайных ситуаций. Существующие структуры оказались для этого неприспособленными. Из названных обстоятельств только последнее более или менее ясно - надо было оперативно реагировать на ситуацию и принимать быстрые решения, что один человек мог сделать лучше, чем коллегия. Тогда существовал пост Председателя Верховного Совета СССР, который руководил работой Верховного Совета (и Съезда, если шли его заседания), выполнял функции главы государства, но в то же время не был зачастую самостоятельным, что связывало его возможности. Другие факторы оставались несколько неопределенными. Например, функции "перекочевывали" от партийных органов к государственным; но они же могли перейти частично к парламенту, частично к Правительству. Не ясно также, почему из разделения властей вытекает потребность в координирующем органе. Ведь разделение властей как раз и предполагает их взаимное влияние, а не повышенные возможности одного органа по отношению к другим. Думается, в решении вопроса - вводить или не вводить пост Президента СССР - фактор целесообразности был доминирующим. В мировой практике государство может пойти на концентрацию в руках одного лица функций и задач, которые в других странах рассредоточены. Эти задачи и функции связаны с представительством и благом государства, его граждан и общества. В целом они более эффективны Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 184/543 при осуществлении одним человеком, нежели коллегией. Это лицо: - является символом государства, его единства, представляет высшие государственные интересы как внутри страны, так и в мировом сообществе; - представляет весь народ страны, его интересы; стоит выше социальных, партийных, национальных и других однолинейных интересов и тем более разногласий, консолидирует общество, цементирует общественно-политическую и государственную жизнь; - несет персональную ответственность за положение дел в стране, принимает оперативные меры и решения по обеспечению порядка и безопасности, выполнению международных обязательств государства; - либо стоит во главе исполнительной ветви государственного аппарата, либо над нею, направляет ее деятельность; - объявляется верховным главнокомандующим вооруженных сил страны и тем самым влияет на оборону государства и прохождение гражданами военной службы; - осуществляет назначения на высшие должности в аппарате исполнительной власти, а зачастую - и на все должности судей; решает вопросы гражданства, осуществляет награждение и помилование в отношении граждан государства. Применение перечисленных положений может иметь место в различном их сочетании. Начнем с того, что лицо, являющееся главой государства, может быть либо монархом, либо президентом. Монархии в большинстве случаев прошли путь от сильной власти к ее резкому ослаблению и оставлению за коронованными особами в основном представительских функций (исключение сегодня составляют, пожалуй, лишь некоторые ближневосточные монархи). Президенты также могут официально стоять во главе государства, но возможности их реального участия в управлении существенно ограничены в пользу правительства. Однако существуют и такие модели, в которых ключевой фигурой юридически является именно президент. Бывает и так, что юридически он ограничен, например устанавливается контроль парламента за его деятельностью, но на практике вполне самостоятелен. Конечно, все это учитывалось при введении поста Президента СССР. Не надо сбрасывать со счетов и некоторые свои, внутренние обстоятельства. Так, при Сталине, а в ряде отношений и позже, страна познала негативные последствия личной власти. Поэтому в связи с введением поста Президента сразу же возникал вопрос: не означает ли это реставрацию личной власти? В свое время, чтобы предотвратить очередной культ личности, коммунистическая партия провозгласила принцип коллективного руководства страной. Но даже при этом власть генеральных секретарей была непререкаемой. Далее возникал вопрос: есть ли достаточная "ниша" президентских дел, ведь представительские функции можно возложить на председателя парламента, а задачи оперативного управления страной - на председателя правительства, и что тогда останется президенту? С учетом сказанного предложим свое толкование причин введения поста Президента - это относится и к Союзу ССР, и к РСФСР. Во-первых, демократизация процессов руководства страной довольно быстро продемонстрировала, так сказать, обратную сторону - увлекающиеся дискуссиями парламент и правительство не в состоянии принимать оперативные решения и быстро их осуществлять, и надо иметь одного руководителя государства, который бы отвечал ежечасно за текущие дела, принимал неотложные решения, был способен навести порядок в обществе, стремительно катившемся в тот момент в бездну хаоса в связи с отсутствием дисциплины и уверенности в завтрашнем дне. Речь шла о передаче ему соответствующих полномочий, не требующих коллегиальных решений. Важно было и то, что Президент, как и парламент, получает свои полномочия от народа путем прямых выборов, организационно обособлен от других органов и имеет специальные механизмы взаимоотношений с ними. Во-вторых, еще одна причина введения поста Президента обусловлена развивавшимся разделением властей. В СССР и затем в РСФСР демократизация в государственных делах выразилась прежде всего в создании активного парламента. Съезды народных депутатов СССР и РСФСР, а особенно Верховные Советы СССР и РСФСР, работавшие на началах постоянства, брали на себя огромное количество дел и чуть ли не безапелляционное право решать любые вопросы. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 185/543 Президентство, хотя об этом вслух предпочитали не говорить, стало противовесом парламентаризму и призвано было ему "помочь" обрести нормальные рамки деятельности в условиях равенства властей, а не приоритета одной перед другой (во что это вылилось позже - предмет дальнейшего разговора). В-третьих, в условиях, когда отсутствуют либо парламентское большинство одной партии, либо альянс нескольких партий в парламенте (или нижней палате парламента), Президент объективно вынужден взять на себя формирование Правительства и руководство его работой, поскольку конфликтующие партии могут попросту парализовать функционирование главнейшего органа исполнительной власти, если его формирование и направление деятельности оставить в компетенции парламента. В-четвертых, пост Президента СССР был введен тогда, когда стала резко ослабляться роль единственной и правящей партии - КПСС, начинал складываться политический плюрализм. Лидер этой партии всегда являлся фактическим главой государства, тем более что наряду с этим постом он зачастую был Председателем Президиума Верховного Совета СССР, на последнем этапе - Председателем Верховного Совета СССР. Но с ослаблением партии пост Генерального секретаря мало что давал. Довольствоваться же только постом Председателя Верховного Совета СССР руководство партии также не желало в силу ограниченности его полномочий. Введение должности Президента СССР рассматривалось как способ сохранения влияния партии. Однако у данного фактора есть и другая сторона. Речь идет о личных амбициях лидера партии. Пост Президента СССР давал простор деятельности и помогал лидеру освободиться от опеки "родной" партии. Нацеленный на реформы лидер должен был каждый свой шаг сверять с Политбюро и ЦК КПСС, при этом опасаться того, что его снимут не только с партийного поста, но и с должности Председателя Верховного Совета СССР, поскольку члены коммунистической партии среди народных депутатов СССР составляли подавляющее большинство. Президент как представитель всего народа объективно должен был дистанцироваться от собственной партии. Он просто вынужден был ей "помогать" стать одной из многих - и рядовых - политических партий, чего ему, конечно, не могло простить терявшее позиции и привилегии руководство КПСС. Президентство помогало бывшим партийным лидерам на уровне Союза и республик не только сохранить власть, но и бороться с всесилием партии. Там, где президенты видели в партии угрозу своей власти и где коммунистическая партия не желала мириться с отводимой ей ролью, ее вообще запрещали. Именно по этому пути пошел первый Президент РСФСР (разумеется, провозглашая антиконституционность партии и умалчивая о личных мотивах). Приведенные выше объяснения введения поста Президента СССР и союзных республик в составе СССР, в том числе и РСФСР, хорошо видны сейчас, по прошествии многих лет. Непосредственно при учреждении президентства предпочитали подчеркивать то, что оно способствует упорядоченности дел в стране, что авторитарности власти Президента не будет, да еще то, что ни о каком покушении на роль высшего представительного органа власти СССР, республики речи не идет, наоборот, этот орган будет контролировать деятельность Президента, может отменять его указы и досрочно освободить от должности в случае нарушения им Конституции и законов СССР, республики. Да это и понятно. Учредить пост, который ниспровергал бы верховенство власти Советов народных депутатов, было бы просто невозможно в то время. На это не пошли бы депутаты, учреждая этот пост на союзном уровне или вынося его на референдум, как это было в РСФСР. Впрочем, о полной независимости от высшего представительного органа власти на начальном этапе не помышляли и авторы идеи президентства. Но по мере функционирования президенты добивались усиления своего положения, в том числе большей самостоятельности от высшего представительного органа власти. Так, на первом этапе Президент СССР объявлялся главой Советского государства, выступал гарантом соблюдения прав и свобод советских граждан, Конституции и законов СССР, принимал необходимые меры по охране суверенитета СССР и союзных республик, безопасности и территориальной целостности страны, по реализации принципов национально-государственного устройства СССР, обеспечивал взаимодействие высших органов государственной власти и Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 186/543 управления СССР. Вместе с тем Президент представлял Съезду народных депутатов ежегодные доклады о положении страны; информировал Верховный Совет СССР о наиболее важных вопросах внутренней и внешней политики СССР. По конституционным новеллам Президент СССР был существенно ограничен в кадровых вопросах. Он лишь представлял для назначения Верховному Совету СССР кандидатуры на посты Председателя Совета Министров СССР, Председателя Верховного Суда СССР, Главного государственного арбитра СССР, Генерального прокурора СССР, а затем представлял этих должностных лиц Съезду народных депутатов СССР для утверждения. Состав Совета Министров утверждался Верховным Советом СССР, причем по представлению не Президента, а Председателя Правительства. Лишь отдельных членов Правительства СССР Президент мог назначать и освобождать от должности по согласованию с Председателем Совета Министров и с последующим утверждением Верховного Совета СССР. Министерства и государственные комитеты СССР образовывались и упразднялись также Верховным Советом СССР по предложению Правительства СССР. Президент не вправе был сам отправить Правительство в отставку, а лишь ставил вопрос перед Верховным Советом СССР об отставке либо о принятии отставки Совета Министров СССР. Конституция не предусматривала права Президента руководить работой Правительства СССР, оно лишь информировало Президента о своей деятельности. О праве президентского вето на законы СССР, принятые Съездом, Конституция не говорила. Съезд народных депутатов СССР имел право сместить Президента с должности в случае нарушения им Конституции и законов СССР. В последующих конституционных новеллах отразилось стремление как Президента, так и парламента СССР усилить свои позиции. Например, при изменении и дополнении Конституции Законом от 26 декабря 1990 г. теперь уже было записано, что Президент СССР возглавляет систему органов государственного управления. Прямо сказано о том, что Правительство - Кабинет Министров СССР подчиняется Президенту СССР. Он получил право не приостанавливать, а отменять акты Правительства СССР. Соответственно, появилась запись о том, что Президент формирует Кабинет Министров по согласованию с Верховным Советом. Был создан Совет безопасности СССР, возглавляемый Президентом СССР. Учреждался пост вице-президента СССР. Вместе с тем уточняются возможности Верховного Совета, корреспондирующие полномочиям Президента. В частности, за Верховным Советом сохраняется право образовывать и упразднять министерства и другие центральные органы государственного управления СССР, правда, по предложению не Правительства, а уже Президента СССР. Верховный Совет продолжал вносить текущие изменения в состав Правительства, но опять же по представлению теперь не его Председателя, а Президента СССР. Было определено, что Правительство несет ответственность как перед Президентом СССР, так и перед Верховным Советом СССР. Ограниченные рамки данной книги не позволяют более подробно останавливаться на всех аспектах статуса и деятельности Президента СССР. Однако и из приведенного краткого обзора видно, что модель президентства находилась, как говорится, в динамике. Естественно, это имело и немаловажное значение при обсуждении вопроса о том, какую модель президентства избрать для России. К рассмотрению этого вопроса мы теперь и переходим. |