Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
Раздел VIII. Федеральное собрание - парламент России Глава 26. Современная модель парламента и особенности формирования народного представительства в России Литература Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999; Он же. Совет Федерации: эволюция и перспективы // Федерализм. 2003. N 1; Астафичев П.А. Народное представительство и парламентаризм: конституционные проблемы. Орел, 2004; Безруков А.В. Парламентское право России: учеб. пособие. Красноярск, 2011; Белоновский В.Н., Белоновский А.В. Представительство и выборы в России с древнейших времен до XVII века (теория, история, практика). М., 1999; Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб., 2003; Горобец В.Д. Парламент Российской Федерации. М., 1998; Гранкин И.В. Парламент России. М., 2001; Он же. Конституционно-правовые основы российского парламентаризма. М., 2005; Он же. Законодательные органы: перспективы развития. М., 2007; Демин В.А. Государственная Дума России (1906-1917 гг.): механизм функционирования. М., 1996; Дружинин Н.П. Избиратели и народные представители. Общедоступный очерк конституционного права с изложением предложений о реформе в России и Закона о Государственной думе. М., 1906; Зибарев Г.В. Эволюция парламентаризма в России: теоретико-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2006; Зимин А.В. Становление парламентаризма в России в конце ХХ века: дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 1997; Ким А.И. Государственная власть и народное представительство в СССР (государственно-правовое исследование) / отв. ред. Н.Р. Сапунов. Томск, 1975; Ким А.И., Барнашов А.М. Народное представительство в СССР. Томск, 1982; Князев С.Д., Арановский К.В. Политическое представительство и выборы: публично-правовая природа и соотношение // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 16; Ковалевский М.М. От прямого народоправства к представительному и от патриархальной монархии к парламентаризму. Т. I-II. М., 1906; Козлова Е.И. В.И. Ленин о сущности и роли представительных органов в Советском государстве. М., 1973; Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. М., 1992; Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. М., 1978; Он же. Парламентаризм в России (вопросы истории, теории и практики): курс лекций. М., 2010; Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан. М., 2001; Милль Дж. Ст. Размышления о представительном правлении. СПб., 1863; Овсепян Ж.И. Становление парламентаризма в России: учеб. пособие. Ростов н/Д., 2000; Овсепян Ж. Парламент как основа демократического конституционного строя (проблемы и перспективы развития в Российской Федерации) // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 2 (59); Парламентское право России: учеб. пособие / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2003; Парламентское право России: учебник / под общ. ред. О.Н. Булакова. М., 2006; Парламентское право России: учеб. пособие / отв. ред. А.Н. Кокотов. Екатеринбург, 2008; Рождественский А. Одна или две палаты? М., 1917; Романов Р.М. Парламентаризм: теория, история и современность. М., 2002; Он же. Истоки парламентаризма. От законодательных органов древности до наших дней. М., 2006; Садовникова Г.Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. М., 2008; Селунская Н.Б. Становление российского парламентаризма начала ХХ века. М., 1996; Совет Федерации: эволюция статуса и функций / отв. ред. Л.В. Смирнягин. М., 2003; Соколов К.Н. Парламентаризм: опыт правовой теории парламентского строя. СПб., 1912; Страшун Б.А. Социализм и демократия. Социалистическое Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 244/543 народное представительство. М., 1976; Тахтарев К.М. От представительства к народовластию. СПб., 1907; Филиппова Н.А. Представительство публичных интересов в федеративном государстве: особенности российской национальной модели. Екатеринбург, 2009; Чиркин В.Е. Законодательная власть. М., 2012; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866; Шаклеин Н.И. Конституционно-правовой статус парламента и организация его деятельности. М., 2008; Шеховцов В.А. Развитие российского парламентаризма. Владивосток, 2002. Парламент России - Федеральное Собрание - существует с 12 декабря 1993 г. В этот день одновременно проводились всенародное голосование по проекту ныне действующей Конституции РФ и первые выборы в обе палаты Федерального Собрания: Совет Федерации и Государственную Думу. Согласно ст. 94 Конституции РФ 1993 г. "Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации". Федеральное Собрание наряду с Президентом, Правительством, судами осуществляет государственную власть (ст. 11), т.е. является представительным и законодательным органом государственной власти Российской Федерации. § 1. Положение парламента в системе государственных органов Роль парламента и в целом представительных органов в государстве зависит от модели (концепции), взятой за основу при определении их статуса и положения в системе органов государства (в целом и на своем уровне). Поэтому первый вопрос, вставший перед Россией, - какому варианту отдать предпочтение. А эти варианты могут быть различными. При характеристике разделения властей в разд. III настоящего учебного курса отмечалось, что один из них известен и может быть назван принципом верховенства представительных органов ("верховенства Советов"). Они имеют право принять к своему рассмотрению любой вопрос, отнесенный к ведению государства, соответствующей территории. Большинство других государственных органов формируются представительными органами и подотчетны им. После Октябрьской революции 1917 г. и до 1990-х гг. эта модель была конституционной основой нашей представительной и в целом государственной системы. Так, Конституция СССР 1936 г. гласила: Советы депутатов трудящихся составляют политическую основу СССР (ст. 2); вся власть в СССР принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся (ст. 3). В Конституции СССР 1977 г. (ст. 2) и в Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 2) говорилось, что вся власть в СССР, РСФСР принадлежит народу, он осуществляет ее через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР, РСФСР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов. Согласно ст. 108 Конституции СССР высший орган государственной власти - Верховный Совет СССР был "правомочен решать все вопросы, отнесенные настоящей Конституцией к ведению Союза ССР". То же самое текстуально провозглашала Конституция РСФСР (ст. 104) по отношению к Верховному Совету РСФСР. После учреждения Съезда народных депутатов РСФСР (1989 г.) такое правило было закреплено по отношению к нему. Другая модель представительных органов основана на принципе разделения властей. Об этом принципе говорилось в разд. III настоящего учебного курса. Применительно к представительным органам здесь отметим следующее. Во-первых, представительные органы какого-либо специального, провозглашенного в конституции верховенства в государстве, в том числе по отношению к другим органам, не имеют. Они не могут рассматривать любые вопросы компетенции государства, не вправе решать за другие органы (вместо них) дела, отнесенные по закону к ведению данных органов. Следовательно, представительные органы рассматривают и решают лишь вопросы, которые отданы в их ведение, т.е. на основе разделения полномочий между государственными органами, что и получило наименование "разделение властей" и является исходным в данном принципе. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 245/543 Во-вторых, при этой модели у представительных учреждений есть средства воздействия на другие органы, и прежде всего на исполнительные. Они вправе контролировать исполнение ими законов. Однако и другие органы имеют свои средства воздействия на представительные органы, возникает система сдержек и противовесов. Идея разделения властей получила популярность в нашей стране в период радикальных конституционных реформ. Как говорилось ранее, она стала одной из основ конституционного строя России. Статья 10 Конституции РФ 1993 г. гласит: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Однако не получилось и "классического" (если о нем вообще можно говорить в какой-то системе) уравнивания статуса органов государственной власти. Маятник качнулся в другую сторону: возможности воздействия Президента на палаты Федерального Собрания, а также на законодательные органы власти субъектов РФ стали такими большими, что можно говорить о его главенствующем положении по отношению к представительным органам вообще и конкретно к федеральному парламенту внутри системы разделения властей. Тем не менее в основе новой модели государственной власти в России и ее федерального парламента лежит выполнение Федеральным Собранием, каждой палатой лишь им отведенных функций, невозможность их приоритета перед другими государственными органами. § 2. Принцип постоянной деятельности Другой вопрос, который пришлось решать: какими должны быть представительные учреждения, особенно на общегосударственном уровне - периодически собирающимися либо постоянно работающими? В Советском государстве возобладала концепция Советов как работающей корпорации. По этой модели, во-первых, Советы соединяли в себе функции и представительных, и в немалой степени исполнительных органов. Фактически это существовало на словах, поскольку специальные исполнительные органы на уровне местных Советов входили в их систему (организационную структуру), а на центральном уровне организационно отделялись от высших представительных органов. Неизбежные для самих представительных органов отдельные их распорядительные полномочия (например, по передаче средств из одной статьи бюджета в другую, назначению лица на должность и т.п.) не есть исполнительная власть. Тем не менее в период борьбы с так называемым всевластием Советов эту идею соединения функций представительных (законодательных) и исполнительно-распорядительных органов им, как говорится, припомнили, чтобы показать ущербность теории, фактически остававшейся лишь лозунгом. Во-вторых, депутаты Советов сами должны и принимать решения, и проводить их в жизнь, и контролировать исполнение. А для этого они должны не отрываться от народа, сочетать депутатские функции с производственной деятельностью, т.е. не порывать с основным местом работы. Следовательно, неизбежно исключается для основной массы депутатов выполнение депутатских функций лишь в представительном органе на постоянной (профессиональной) основе. Идея участия депутатов в организации выполнения принятых решений сама по себе достаточно конструктивна. И все упирается в то, как и на каком уровне ее осуществлять. В большинстве стран мира депутаты представительных органов местного уровня не являются освобожденными лицами. Они выполняют свои функции в городском или ином местном собрании (представительном органе) в сочетании с основной работой. Далеко не всегда и не все депутаты представительных органов более высокого территориального уровня (область, провинция и т.п.) переходят на постоянную работу в эти представительные учреждения. Таким образом, это вопрос не столько социалистической или несоциалистической окраски представительных органов и их концепции, сколько целесообразности. Как правило, с уровня законодательных собраний субъектов федеративных государств - часть депутатов, а на общегосударственном уровне - все депутаты выполняют свои задачи на освобожденной основе, т.е. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 246/543 переходят в парламент, получают там заработную плату (по терминологии некоторых стран - возмещение, вознаграждение) и не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавания, науки, творчества. В нашей стране до 1989 г. депутаты Верховного Совета СССР, а до 1990 г. - депутаты Верховного Совета РСФСР таковыми не являлись. Сессии этих Советов проводились два раза в год, длились два-три дня. Правда, в последнее десятилетие (после принятия Конституции СССР 1977 г.) перед очередной сессией примерно за месяц стали собираться и работать постоянные комиссии (их тоже стало много). Депутатам высших органов власти возмещались расходы, связанные с депутатской деятельностью, в виде скромной (хотя и ощутимой в сопоставлении с заработной платой обычного труженика) твердой суммы да еще командировочные расходы - оплата проезда, гостиницы и суточных (они, правда, были выше, нежели у обычных командированных граждан). Сам по себе отказ в советское время от постоянно работающего общегосударственного парламента теоретически был несостоятелен в СССР (соответственно в РСФСР). Даже при модели работающей корпорации высший представительный орган мог бы заседать гораздо чаще и дольше. Скорее всего, регулярно работающий парламент просто не был нужен номенклатурной бюрократии, которая видела в нем потенциальную угрозу своему монопольному положению в стране. У представительных органов, включая и парламент государства, безусловно, можно найти много недостатков. Но в то же время есть немало важных задач, которые представительный орган власти должен либо решать, либо держать под своим контролем, особенно на уровне всего государства. Отсутствие постоянно функционирующего парламента не означало, что не было необходимости в решении этих задач. Однако одни из них попросту не решались должным образом, а другие были взяты на себя органами коммунистической партии либо по их поручению иными органами государства, что в равной степени было отрицательным фактором. Парламентские учреждения уступили место формирующимся по строгой модели формально представительным органам, где хватало и рабочих, и крестьян, и женщин, и молодежи, и выходцев из других слоев общества. Однако не было постоянства работы, ощутимого влияния этих органов в стране, наличия авторитета представительной системы и его поддержания на высоком уровне. К сожалению, с идеей парламентаризма в России произошло то же самое, что и со многими другими идеями либерального толка. Зародившись как благие начинания, представительные учреждения в России, и прежде всего Государственная дума начала ХХ в., показали себя во многом с отрицательной стороны. Напомним, что парламентаризм - в какой бы стране мира он ни зарождался - проявляет достаточно быстро свои минусы: очень маленькая прослойка в парламенте депутатов из рабочих, крестьян, трудовой интеллигенции (учителя, врачи, рядовые инженеры и т.п.); преобладание представителей капитала, отсюда - коррупция; беспомощность депутатов перед аппаратом чиновников и превращение парламентов в безвластные дискуссионные клубы и др. Минусы парламентаризма заслоняют его достоинства: во многом они не были реализованы и в России, особенно в части своевременного принятия эффективных законов, утверждения бюджета, парламентского контроля за органами государственного управления и чиновничеством, широкого обращения к общественному мнению. На фоне очевидных недостатков, отсутствия парламентских традиций было не так трудно объявить об отказе от буржуазного парламентаризма в пользу социалистических представительных учреждений, обладавших для простого населения явным плюсом хотя бы в том, что они состояли из самих рабочих, крестьян и иных близких им трудовых слоев. А поскольку такие органы сами должны были и принимать решения, и проводить их в жизнь, то высокого профессионализма вроде бы и не требовалось, особенно на фоне идеи о том, что каждый простой человек, участвуя в управлении государством, быстро научится этому. Трудно сомневаться в искренности В.И. Ленина, когда он писал в работе "Государство и революция": "Раз в несколько лет решать, какой член господствующего класса будет подавлять, раздавлять народ в парламенте, - вот в чем настоящая суть буржуазного парламентаризма, не Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 247/543 только в парламентарно-конституционных монархиях, но и в самых демократических республиках"*(31). По его идее, в новом обществе представительные учреждения остаются, но парламентаризма как особой системы, как разделения труда законодательного и исполнительного, как привилегированного положения для депутатов, здесь нет. "Без представительных учреждений мы не можем себе представить демократии, даже и пролетарской демократии, без парламентаризма можем и должны"*(32). Хотя идея парламентаризма была раскритикована не вообще, а как буржуазная модель, она оказалась все-таки вообще дискредитированной. Новые органы народного представительства по организационной структуре, формам работы, низкому образовательному уровню депутатов (делегатов) и их неумению выполнять соответствующие функции оказались малоэффективными. Чиновники от партии и государства довольно быстро похоронили те ожидания от новых представительных органов, которые были, по крайней мере на словах, у вождя социалистической революции. В итоге в нашей стране само слово "парламент" стало ассоциироваться с буржуазным строем и его не очень-то разрешалось употреблять. С 1960-1970-х гг. его стали изредка использовать, да и то ставя в кавычки и подчеркивая, что с буржуазным парламентом наши представительные учреждения в целом и верховные советы соответственно СССР, РСФСР, других союзных республик не имеют ничего общего. Однако постепенно пришло осознание того, что есть функции представительных органов власти, и особенно общегосударственных, которые - хочется это кому-то или нет - надо осуществлять более или менее постоянно. Создание длительно работающих представительных учреждений стало одним из важнейших шагов политических реформ в период перестройки и демократизации общества, начатых в СССР по инициативе М.С. Горбачева. Освещая в разд. II настоящего учебного курса историю конституционных реформ, мы уже говорили, что на уровне Союза ССР 1 декабря 1988 г. вместо прежнего Верховного Совета СССР учреждаются два органа - Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР. Конституция СССР предусмотрела, что Съезд - высший орган государственной власти СССР; он правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР (ст. 108). Таким образом, по существу, именно Съезд стал наследником прежнего Верховного Совета; правда, последний состоял из 1500 депутатов, а Съезд - из 2250 (750 избирались от территориальных избирательных округов, 750 - от национально-территориальных избирательных округов, 750 - от общественных организаций). Устанавливалось, что очередные заседания Съезда проводятся один раз в год (по конституционной реформе 14 марта 1990 г. - не реже одного раза в год). Верховный Совет СССР, сохранив прежнее название и деление на палаты - Совет Союза и Совет Национальностей, по своему статусу и организации работы стал в значительной мере новым органом. Конституция определила, что Верховный Совет СССР - постоянно действующий законодательный, распорядительный (это определение 14 марта 1990 г. из Конституции исключено) и контрольный орган государственной власти СССР (ст. 111). Палаты равны по численности. В общей сложности в обеих палатах Верховного Совета состояло чуть более 540 депутатов. Этот численный состав приближал Верховный Совет СССР к парламентам (или их нижним палатам) многих стран мира и, главное, был рассчитан на постоянную работу. Согласно ст. 112 Конституции СССР Верховный Совет СССР ежегодно созывался "на очередные - весеннюю и осеннюю - сессии продолжительностью, как правило, три-четыре месяца каждая". Сессии состояли из раздельных и совместных заседаний палат, а также проводимых в период между ними заседаний постоянных комиссий палат и комитетов Верховного Совета СССР. Как говорилось ранее, компетенция Верховного Совета СССР была существенно расширена, к ней отнесены многие вопросы, ранее решавшиеся Президиумом Верховного Совета СССР или Советом Министров СССР. Читатель уже видел, что при конституционной реформе в РСФСР 27 октября 1989 г. также учреждается "тандем" Съезд народных депутатов - Верховный Совет. Новый Верховный Совет - Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 248/543 орган Съезда (в этом особенность российских конституционных положений по сравнению с союзными), постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти РСФСР (ст. 107). Верховный Совет РСФСР впервые получает двухпалатную структуру (Совет Республики и Совет Национальностей). До этого, как отмечалось в разд. V настоящего учебного курса, хотя РСФСР и считалась федеративным государством, Верховный Совет был однопалатным. Численный состав нового Верховного Совета РСФСР - чуть более 250 депутатов. В работе комитетов участвуют еще около 200 депутатов, но они не входят в Верховный Совет. С самого начала Верховный Совет РСФСР стал работать длительный период, прерываясь лишь на каникулы и на время выездов депутатов в округа для работы с избирателями. Но это не означало полного освобождения всех депутатов от других обязанностей. Ряд депутатов - членов Верховного Совета, особенно из Совета Национальностей, оставались на прежних (преимущественно руководящих) должностях в регионах, хотя эти депутаты подолгу работали в Верховном Совете, его комитетах и комиссиях палат. Многие народные депутаты, не входившие в число членов Верховного Совета, перешли на постоянную работу в Верховный Совет, покинув прежние должности. По Конституции РФ депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе; эти депутаты не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (ч. 3 ст. 97). На I созыв (1993-1995 гг.) было сделано одно исключение: члены Правительства РФ могли быть одновременно депутатами Государственной Думы (п. 9 раздела второго Конституции РФ 1993 г.). Вторая палата (Совет Федерации) в I созыве (1993-1995 гг.) состояла из депутатов, избранных по субъектам РФ (по два от каждого). Депутатам было разрешено осуществлять свои полномочия на непостоянной основе (п. 9 раздела второго Конституции РФ). С 1995 г. членами палаты стали по должности руководители представительных и исполнительных органов власти субъектов РФ, они сохраняли свои посты в субъектах, поэтому объективно могли выполнять функции в палате только на непостоянной основе. По Федеральному закону 2000 г. о порядке формирования Совета Федерации один представитель избирается органом законодательной власти субъекта РФ, второй назначается главой субъекта. Оба представителя работают в палате на постоянной профессиональной основе, получая за это вознаграждение, и тоже не имеют права на занятие иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавания, науки и творчества. Позже были учреждены члены Совета Федерации - представители Российской Федерации, о чем мы уже упоминали и еще поговорим далее. |