Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
Отношения Президента РФ с Правительством РФ. При осуществлении своих полномочий Президент тесно взаимодействует с Правительством. Известно, что взаимоотношения этих органов в отдельных государствах строятся по-разному. Существуют такие модели: - поста премьер-министра нет, и главой правительственного кабинета является сам президент; - учреждается должность вице-президента, который одновременно становится председателем правительства; - есть премьер-министр, но правительство в целом считается аппаратом при президенте, это как бы его команда, не имеющая собственного голоса; - правительство представляет собой самостоятельный государственный орган, однако работающий под руководством президента. В России в процессе выработки модели в какой-то мере испробовали частично все эти варианты, кроме поручения руководства Правительством вице-президенту. При учреждении поста Президента РФ в 1991 г. Правительство было определено как орган, формируемый Президентом; лишь на кандидатуру Председателя Правительства требовалось согласие Верховного Совета РФ. Правительство было подотчетно Президенту, который руководил его деятельностью. Вместе с тем Правительство было обозначено в Конституции как самостоятельный орган, со своей компетенцией, правом на издание собственных правовых актов. Правда, если Правительство хотело принятия нового закона, ему нужно было действовать через Президента, собственного права законодательной инициативы в Верховном Совете оно не имело. Но и отправить Правительство в отставку (по Конституции - принять его отставку) Президент мог лишь с согласия Верховного Совета. Однако с самого начала Правительство в Российской Федерации было Правительством Президента, т.е. преданным ему органом. Правда, как мы уже говорили, с 6 ноября 1991 г. Президент сам возглавлял Правительство. В силу загруженности он не мог заниматься всеми правительственными делами, и в значительной мере функции оперативного руководства Правительством осуществляли сначала Государственный секретарь РСФСР Г.Э. Бурбулис, ставший первым заместителем Председателя Правительства, затем Е.Т. Гайдар в качестве первого заместителя, а с июня 1992 г. - исполняющего обязанности Председателя Правительства. Лишь в Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 210/543 декабре 1992 г. на VII Съезде народных депутатов РФ Б.Н. Ельцин назвал трех лиц в качестве кандидатов на пост Председателя Правительства. Рейтинговым голосованием депутаты отдали предпочтение В.С. Черномырдину, и он был утвержден Председателем Правительства РФ. В попытках разорвать связку "Правительство - Президент" конституционными поправками от 9 декабря 1992 г. депутаты объявили Правительство подотчетным Съезду народных депутатов и Верховному Совету (а не только Президенту), наделили правом законодательной инициативы, а Президенту предписали по вопросам образования, реорганизации и упразднения министерств, государственных комитетов и ведомств Российской Федерации (т.е. подчиненных Правительству органов) вносить предложения в Верховный Совет РФ. Таким образом, были сделаны шаги для того, чтобы Правительство могло напрямую выходить на парламент и чувствовать его поддержку, в том числе и в отношениях с Президентом. Однако и это не помогло - оно фактически осталось Правительством Президента, к тому же по Конституции того времени Президент руководил деятельностью Правительства. Конституция РФ 1993 г. объявила Президента главой государства, а Правительство - органом исполнительной власти РФ. Норма о том, что Президент руководит деятельностью Правительства, в Конституцию не была включена. Однако, как отмечалось ранее, в целом из конституционных положений просматривалось, что Правительство, имея статус самостоятельного государственного органа, все равно является органом при Президенте. Он фактически осуществляет руководство Правительством, более того, очевидна полная - юридически зафиксированная - зависимость Правительства от Президента. Оно слагает полномочия перед вновь избранным Президентом, он формирует полный состав Правительства и может изменять его, вправе председательствовать на заседаниях Правительства (ст. 83 Конституции). Президент может отменять постановления и распоряжения Правительства, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента (ч. 3 ст. 115). По Конституции Президент вправе самостоятельно, не испрашивая согласия парламента, отправить Правительство в отставку (п. "в" ст. 83, ч. 2 ст. 117). В поправках 2020 г. при сохранении (в основном) приведенных положений четко отражено, что у нас Правительство работает под руководством Президента. Вновь напомним: согласно п. "б" ст. 83 Президент "осуществляет общее руководство Правительством", а в ч. 1 ст. 110 сказано, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство "под общим руководством Президента Российской Федерации". Более того, если в начальной редакции ст. 113 Конституции говорилось, что Председатель Правительства РФ в соответствии с Конституцией, федеральными законами и указами Президента РФ определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу, в редакции 2020 г. выделенные слова исключены, но сохранены слова о том, что Председатель организует работу Правительства, при этом добавлено, что он несет персональную ответственность перед Президентом РФ за осуществление возложенных на Правительство полномочий. Правительство многое делает для содействия Президенту в осуществлении его функций. Президент вывел на себя ряд федеральных органов исполнительной власти и высших лиц, входящих в Правительство, они работают под руководством Президента. Осуществляя руководство Правительством, Президент не столько председательствует на его заседаниях (хотя и это делает), сколько обеспечивает текущее направление деятельности. Президент дает поручения Правительству, а также отдельным его членам и руководителям федеральных органов исполнительной власти; регулярно встречается с Председателем Правительства, проводит частые совещания, на которых присутствуют Председатель Правительства, Руководитель Администрации Президента и руководители ключевых органов исполнительной власти, занимающихся вопросами внешней политики, обороны, охраны общественного порядка и безопасности страны; постоянно принимает отдельных министров, руководителей федеральных служб и агентств, обсуждает с ними состояние и проблемы развития соответствующих отраслей, контроля за выполнением законодательства. Поскольку Правительство все-таки остается самостоятельным государственным органом Российской Федерации, Президент много внимания уделяет налаживанию взаимодействия своего и Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 211/543 своей Администрации с Правительством, подразделениями его аппарата, с различными федеральными органами исполнительной власти. Например, продолжает действовать Указ Президента РФ 10 июня 1994 г. "Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации". В Указе говорится о необходимости сохранения сложившейся практики систематического информирования Председателем Правительства Президента РФ о работе Правительства. Поскольку и у Правительства, и у Президента есть право законодательной инициативы, Указ предусматривает взаимное согласование их планов законопроектных работ. Вносимые ими в Государственную Думу законопроекты, затрагивающие компетенцию друг друга, взаимно направляются на согласование не позднее чем за две недели до внесения проекта закона в Государственную Думу. Проекты указов и распоряжений Президента, затрагивающих вопросы, отнесенные к компетенции Правительства, направляются в Правительство и подлежат рассмотрению им в пятидневный срок. В свою очередь, проекты постановлений Правительства, принятие которых предусмотрено актами Президента или которые принимаются в пределах компетенции Правительства по вопросам, отнесенным к ведению Президента, направляются для согласования в Администрацию Президента. Отношения Президента РФ с судебными органами. Эти отношения строятся на основе конституционного принципа независимости судей. Очень условно можно считать, что Президент как-то влияет на осуществление правосудия, предлагая Совету Федерации кандидатуры в состав высших судов и назначая судей иных федеральных судов. Полномочия судей бессрочны, сместить досрочно их можно по весьма сложной процедуре, что Президент по своей инициативе сделать не может, и в этом - залог независимости судей. В чем-то, наоборот, сам Президент зависим от некоторых судов. Например, конституционность его нормативных актов может быть оспорена в Конституционном Суде РФ (ст. 125 Конституции РФ). Верховный Суд РФ согласно ГПК РФ разрешает дела об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, кроме того, об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, если при этом не идет речь об оценке их соответствия Конституции РФ. При отрешении Президента РФ от должности заключение о наличии в его действиях состава преступления дает Верховный Суд, а о соблюдении процедур возбуждения обвинения решение принимает Конституционный Суд (ст. 93 Конституции РФ). Разумеется, у Президента тоже есть право обращения в суды в целях защиты интересов государства и обеспечения законности. Более существенным является то, что Президент с учетом своего положения главы государства постоянно заботится о совершенствовании судебной системы страны, повышении качества ее деятельности, пополнении судейского корпуса квалифицированными кадрами, улучшении законодательной основы правосудия, преодолении коррупции в этом звене правоохранительной системы государства. Ни одно значительное мероприятие (совещание, съезд судей и т.д.) не обходится без участия Президента. Регулярными являются его деловые встречи с председателями Конституционного Суда, Верховного Суда РФ. Есть Совет по совершенствованию правосудия при Президенте РФ. Отношения Президента РФ с субъектами РФ. Частью внутренней политики, в которой роль Президента исключительно велика, является построение федеративных отношений, формирование и осуществление национальной и региональной политики. Для удобства восприятия можно выделить несколько блоков задач и возможностей Президента. Во-первых, Президент вносит существенный вклад в формирование федеративных отношений в целом. Речь идет о создании условий для благополучного развития субъектов РФ, об оказании им поддержки со стороны Федерации, об учете интересов субъектов на федеральном уровне, о налаживании нормальных отношений между органами власти Российской Федерации и ее субъектов, а также между самими субъектами. Президент заботится о создании необходимых структур исполнительной власти на федеральном уровне, а также в соответствующих субъектах РФ или в группах субъектов. В целях увязки интересов Российской Федерации и ее субъектов, их взаимодействия, согласованного функционирования подразделений федеральных органов и органов власти субъектов, как уже Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 212/543 говорилось, Президент РФ ввел в 2000 г. систему федеральных округов и своих полномочных представителей в этих округах. Конституция РФ (ч. 1 ст. 85) возлагает на Президента важную задачу: он "может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти различных субъектов Российской Федерации". Во-вторых, с участием Президента решаются вопросы принятия и образования нового субъекта в составе Федерации. Напомним, что согласно Федеральному конституционному закону "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" совместное предложение законодательных органов власти и высших должностных лиц заинтересованных субъектов РФ об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта направляется Президенту РФ; вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов РФ после проведения соответствующих консультаций с Президентом РФ, в случае его поддержки инициативы заинтересованных субъектов РФ вопрос в согласованной формулировке выносится на референдумы заинтересованных субъектов РФ; официальные данные о результатах таких референдумов представляются Президенту РФ; проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта может быть внесен в Государственную Думу только Президентом РФ, если на референдумах заинтересованных субъектов РФ были приняты соответствующие решения по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. В-третьих, Президент призван заботиться в целом о развитии национальной и региональной политики в стране, о внимательном отношении к нуждам больших наций и национальных меньшинств, отдельных территорий. Как указывалось в разд. V настоящего учебного курса, указами Президента РФ утверждены основные документы государственной национальной и региональной политики. В-четвертых, как уже говорилось, когда приведение к должности глав субъектов РФ осуществлялось решением законодательного органа субъекта РФ, кандидатуру на пост предлагал Президент РФ; сейчас при избрании (в большинстве субъектов РФ) высшего должностного лица субъекта прямыми выборами Президент производит согласование кандидатур на данную должность, а в тех субъектах РФ, где сохранено избрание главы субъекта законодательным органом, Президент предлагает кандидатуру на пост главы исполнительной власти. За Президентом РФ сохраняется право отрешения главы субъекта от должности при утрате последним доверия Президента. В-пятых, в определенных случаях Президент вынужден думать и о радикальных средствах наведения порядка в федеративных отношениях. От него тогда исходят так называемые непопулярные, но необходимые меры. Конституция РФ в ч. 2 ст. 85 предусматривает, что Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушают права и свободы человека и гражданина, - до решения этого вопроса соответствующим судом. К сожалению, только этого оказалось недостаточно, тем более что в Конституции речь идет лишь об органах исполнительной власти, а незаконные акты могут исходить и от законодательной власти субъектов РФ. Поэтому федеральным законодательством было определено, что при появлении подобных актов Президент РФ принимает меры к их отмене. При уклонении органа законодательной власти субъекта РФ от исправления положения Президенту первоначально давалось право внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске такого органа, а с декабря 2004 г. Президент вправе его распустить своим указом. Для главы исполнительной власти субъекта РФ в аналогичных ситуациях возможна такая мера, применяемая Президентом, как отрешение от должности. Вопросы внутреннего устройства субъектов РФ решаются самими субъектами. Вместе с тем Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 213/543 ЗАТО создаются и упраздняются Президентом РФ по предложению, вносимому Правительством РФ. 3. Полномочия в области внешней политики В области внешней политики Президент РФ, помимо определения ее основ и решения кадровых вопросов, обладает еще рядом важных полномочий. Прежде всего согласно п. "а" ст. 86 Конституции РФ Президент "осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации". Это означает, что Президент и сам лично осуществляет необходимые мероприятия в области внешней политики, задает соответствующее направление деятельности компетентных государственных органов. Как уже отмечалось в нашем курсе, у Российской Федерации стали возникать проблемы в связи с применением ч. 4 ст. 15 Конституции в части попыток навязать нашей стране обязательность некоторых международных норм, противоречащих Основному закону РФ. В ходе упорядочения соответствующей практики сначала в законодательстве, а теперь и в новелле Конституции РФ (2020 г.), отраженной в ст. 79, говорится, что решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции РФ, не подлежат исполнению в Российской Федерации. В связи с этим важную миссию призван выполнить Президент РФ - путем обращения в Конституционный Суд для оценки подобных требований. В соответствии с Конституцией РФ Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ (п. "б" ст. 86), подписывает ратификационные грамоты (п. "в" ст. 86), т.е. документы, означающие, что заключенные Россией договоры вступают в силу и действуют на ее территории. Более подробно соответствующие вопросы, в том числе и действия Президента, регулирует Федеральный закон от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации". Он предусматривает (ст. 11), что решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров РФ принимаются: а) в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, - Президентом, а в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, по вопросам, относящимся к ведению Правительства, - Правительством; б) в отношении договоров, заключаемых от имени Правительства, - Правительством. Президент РФ принимает решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства РФ, если это вызывается необходимостью. Президент как глава государства представляет Российскую Федерацию в международных отношениях и в соответствии с Конституцией РФ и международным правом ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ без необходимости предъявления полномочий (ст. 12 указанного Закона). Президент РФ может предоставить полномочия на ведение переговоров и на подписание международных договоров в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации. Ряд международных договоров РФ подлежит ратификации, т.е. утверждению парламентом путем принятия федерального закона. Международные договоры, решения о подписании которых были приняты Президентом, вносятся в Государственную Думу на ратификацию Президентом. Международные договоры, решения о подписании которых были приняты Правительством, вносятся в Государственную Думу на ратификацию Правительством. В случае необходимости Правительство вправе представить Президенту предложение о внесении на ратификацию международного договора, решение о подписании которого было принято Правительством. Принятый Федеральным Собранием федеральный закон о ратификации международного договора направляется в соответствии с Конституцией РФ Президенту для подписания и обнародования. В соответствии с названным Законом, помимо ратификации, согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного договора может выражаться также путем утверждения, принятия договора, присоединения к договору, применения любого другого способа Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 214/543 выражения согласия, о котором условились договаривающиеся стороны. При утверждении либо принятии международных договоров по кругу вопросов, определенных данным Законом, это осуществляется в форме федерального закона, в отношении иных договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, - Президентом, в отношении договоров, заключаемых от имени Правительства, - Правительством. Однако Президент принимает решения об утверждении, о принятии международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства, если это вызывается необходимостью. Такой же порядок действует и при присоединении Российской Федерации к международным договорам. Президент и Правительство принимают меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров РФ. Прекращение (в том числе денонсация) и приостановление действия международных договоров РФ осуществляются в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принявшим решение о согласии на обязательность международного договора для России. Президент принимает, если это вызывается необходимостью, решения о прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ, согласие на обязательность которых для России давалось Правительством РФ. Действие международного договора, решение об обязательности которого для России принималось в форме федерального закона, может быть приостановлено Президентом в случаях, требующих принятия безотлагательных мер, с обязательным незамедлительным информированием Совета Федерации и Государственной Думы и внесением в Государственную Думу проекта соответствующего федерального закона. Президент не только назначает дипломатических представителей Российской Федерации в других государствах и международных организациях, но и принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей (п. "г" ст. 86 Конституции РФ). Президент является участником международных усилий по поддержанию мира и безопасности. Помимо постоянных встреч с лидерами других государств, участия в международных конференциях и других мероприятиях, при необходимости Президент РФ принимает решение о направлении российского воинского контингента за пределы территории России. Конституция РФ предусматривает, что принципиальное решение о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами нашей территории принимается Советом Федерации. Но проект такого решения на рассмотрение Совета Федерации вносится Президентом РФ, при положительном решении Совета Федерации именно на Президента возлагается осуществление соответствующей акции. Федеральный закон от 23 июня 1995 г. "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" предусматривает, что решение о направлении за пределы территории РФ отдельных военнослужащих для участия в миротворческой деятельности принимается Президентом (ст. 6). Президент определяет район действий указанных военнослужащих, их задачи, подчиненность, срок пребывания и порядок замены, а также устанавливает в соответствии с федеральными законами дополнительные гарантии и компенсации указанным военнослужащим и членам их семей. Президент принимает решение об отзыве указанных военнослужащих, если в связи с изменением международной военно-политической обстановки дальнейшее их участие в миротворческой деятельности становится нецелесообразным. Решение о направлении за пределы территории РФ воинских формирований Вооруженных Сил РФ для участия в миротворческой деятельности принимается Президентом на основании постановления Совета Федерации о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории страны. Предложение, вносимое Президентом в Совет Федерации, должно включать сведения о районе действий указанных воинских формирований, об их задачах, общей численности, о типе и составе вооружений, подчиненности, сроке пребывания или порядке его продления, порядке замены и об условиях вывода, а также об устанавливаемых в соответствии с федеральными законами дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим воинских формирований и членам их семей. Президент принимает решение об отзыве указанных воинских формирований, если в связи с Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 215/543 изменением международной военно-политической обстановки дальнейшее их участие в миротворческой деятельности нецелесообразно. О принятых решениях Президент информирует Совет Федерации и Государственную Думу. Помимо воинского контингента для участия в миротворческой деятельности за пределы территории РФ на добровольной основе может направляться гражданский персонал. Решение о направлении принимается Правительством РФ. Последнее принимает решение об отзыве указанного гражданского персонала, если в связи с изменением международной военно-политической обстановки дальнейшее его участие в миротворческой деятельности нецелесообразно. Но решение об отзыве гражданского персонала может приниматься и Президентом одновременно с решениями об отзыве военного персонала. 4. Полномочия в области обеспечения безопасности и обороны государства, стабильности общественного порядка в стране Безопасность государства - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом "О безопасности" это одна из ключевых сфер приложения усилий Президента. Согласно ст. 4 Закона основные направления государственной политики в области обеспечения безопасности определяет Президент РФ. Государственная политика в области обеспечения безопасности, говорится в той же статье Закона, реализуется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления на основе стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов, разрабатываемых Советом Безопасности и утверждаемых Президентом РФ. Круг таких документов, исходящих от Президента РФ, довольно широк. В частности, это утвержденная Указом от 31 декабря 2015 г. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (пришла на смену аналогичному документу от 12 мая 2009 г.); Конституцией (п. "з" ст. 83) к ведению Президента отнесено утверждение военной доктрины Российской Федерации, эта доктрина утверждена Указом Президента от 25 декабря 2014 г. (пришла на смену аналогичному документу от 5 февраля 2010 г.). Можно назвать и другие аналогичные акты, исходящие от Президента РФ, например утвержденные: 5 октября 2009 г. - Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации; 30 мая 2018 г. - Концепция развития национальной системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; 5 декабря 2016 г. - Доктрина информационной безопасности Российской Федерации; 13 мая 2017 г. - Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года. Президент, как уже было сказано, формирует Совет Безопасности РФ и является его Председателем (п. "ж" ст. 83 Конституции РФ). Как уже говорилось, Указом от 7 марта 2020 г. Президент РФ утвердил Положение о Совете Безопасности Российской Федерации и об аппарате Совета Безопасности. Президент утверждает и обновляет состав Совета Безопасности. Решения Совета Безопасности проводятся в жизнь актами Президента. Согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 87) Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. Президент назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, для него он является высшим воинским начальником, приказы и указания которого подлежат безусловному исполнению. Весьма обширны полномочия Президента по Федеральному закону от 31 мая 1996 г. "Об обороне". В соответствии со ст. 4 Закона Президент РФ, в частности: определяет основные направления военной политики Российской Федерации; утверждает военную доктрину Российской Федерации, План обороны Российской Федерации и Положение о военном планировании в Российской Федерации; осуществляет руководство Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами; в случаях агрессии или непосредственной угрозы Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 216/543 агрессии против Российской Федерации, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против Российской Федерации, объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе, отдает приказ Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ о ведении военных действий; исполняет полномочия в области обеспечения режима военного положения; принимает в соответствии с федеральными законами решение о привлечении Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению; утверждает концепции и планы строительства и развития Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, План применения Вооруженных Сил РФ, Мобилизационный план Вооруженных Сил РФ, План мероприятий, выполняемых в Российской Федерации при нарастании угрозы агрессии против Российской Федерации до объявления мобилизации в Российской Федерации, План перевода Российской Федерации на условия военного времени, План оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях обороны, а также основные показатели Мобилизационного плана экономики Российской Федерации; утверждает государственную программу вооружения; утверждает программы ядерных и других специальных испытаний и санкционирует проведение указанных испытаний; утверждает единый перечень воинских должностей, присваивает высшие воинские звания; утверждает структуру, состав Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований до объединения включительно и органов, штатную численность военнослужащих и гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов; утверждает общевоинские уставы, Устав военной полиции Вооруженных Сил РФ, положения о Боевом знамени воинской части, Военно-морском флаге РФ, порядке прохождения военной службы, военных советах, военных комиссариатах, военно-транспортной обязанности; утверждает положения о Министерстве обороны РФ, Генеральном штабе Вооруженных Сил РФ и федеральных органах исполнительной власти (органах), уполномоченных в области управления другими войсками, воинскими формированиями и органами; утверждает Положение о территориальной обороне Российской Федерации, План территориальной обороны Российской Федерации и План гражданской обороны и защиты населения Российской Федерации; издает указы о призыве граждан РФ на военную службу, военные сборы, а также об увольнении с военной службы граждан РФ, проходящих военную службу по призыву; и др. Уже упоминалось о том, что в соответствии с Конституцией РФ Президенту принадлежат важные полномочия в связи с объявлением и обеспечением военного положения в стране или на части ее территории. Подробности определяет Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. "О военном положении". Военное положение на территории РФ или в отдельных ее местностях вводится указом Президента. Он незамедлительно сообщает о введении военного положения Совету Федерации и Государственной Думе. Указ о введении военного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию. Вопрос об утверждении указа Президента о введении военного положения должен быть рассмотрен Советом Федерации в течение 48 часов с момента получения указа. Полномочиями Президента в области обеспечения режима военного положения охватываются: руководство организацией обеспечения режима военного положения; обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в данных целях; контроль за применением мер по обеспечению военного положения; определение мер, которые должны быть применены федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами военного управления на территории, на которой введено военное положение; определение задач и установление порядка привлечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения режима военного положения. Президент приостанавливает деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 217/543 государства. Он же устанавливает запреты или ограничения на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; устанавливает запреты на проведение забастовок и на приостановление или прекращение деятельности организаций иным способом; устанавливает на территории, на которой введено военное положение, особый режим работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды. На Президента возложены важные задачи и полномочия в области гражданской обороны. В соответствии с Федеральным законом от 12 февраля 1998 г. "О гражданской обороне" Президент: определяет основные направления единой государственной политики в области гражданской обороны; утверждает План гражданской обороны Российской Федерации; вводит в действие План гражданской обороны Российской Федерации на территории всей страны или в отдельных ее местностях в полном объеме или частично; утверждает структуру, состав спасательных воинских формирований МЧС, штатную численность военнослужащих и гражданского персонала указанных воинских формирований и положение об этих формированиях; осуществляет иные полномочия в области гражданской обороны в соответствии с законодательством. Как уже упоминалось, Президент при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 88 Конституции РФ). Совет Федерации утверждает указ Президента о введении чрезвычайного положения (ст. 102 Конституции РФ). Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" позволяет Президенту РФ объявить чрезвычайное положение при наличии следующих обстоятельств: 1) попытки насильственного изменения конституционного строя, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; 2) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ. В указе Президента о введении чрезвычайного положения должны быть определены: а) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения; б) обоснование необходимости введения чрезвычайного положения; в) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение; г) силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения; д) перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод российских граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений; е) государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения; ж) время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения. Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории государства, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях, - 60 суток. По истечении соответствующего срока чрезвычайное положение считается прекращенным. Если в течение этого срока цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен указом Президента с соблюдением требований, установленных названным Законом для введения чрезвычайного положения. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 218/543 При устранении обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, ранее срока, на который оно установлено, Президент РФ отменяет чрезвычайное положение полностью или частично, о чем население РФ или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения. Указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться введение следующих мер и временных ограничений: а) полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления; б) установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства; в) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта; г) установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств; д) установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости; е) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; ж) запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций; з) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра; и) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества; к) эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами. Если чрезвычайное положение введено по обстоятельствам, связанным с угрозами конституционному строю и общественному порядку, Президент своим указом может, помимо перечисленных мер, ввести комендантский час, ограничения свободы печати и других СМИ путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов; приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения; предусмотреть проверку документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств; продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца и др. При введении чрезвычайного положения по обстоятельствам природно-техногенного характера указом Президента могут предусматриваться дополнительно временное отселение жителей в безопасные районы, введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий, мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения необходимых работ и др. Особо подчеркнем, что Президент вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента о введении на данной территории чрезвычайного положения. На территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента РФ может вводиться особое управление путем создания: а) временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение; б) федерального органа управления территорией, на Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 219/543 которой введено чрезвычайное положение. Временный специальный орган действует на основании положения, утверждаемого Президентом. Этому органу могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение. Руководитель временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, назначается Президентом. В случае если этот специальный орган управления не обеспечил достижение целей введения чрезвычайного положения, вместо него может быть создан федеральный орган управления этой территорией. Руководитель такого федерального органа назначается Президентом, он же утверждает положение о данном органе. При создании федерального органа управления полномочия органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории, приостанавливаются, а их функции возлагаются на федеральный орган управления. 5. Полномочия в области обеспечения конституционного статуса личности Президент РФ является гарантом прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Он осуществляет ряд специальных полномочий, связанных с обеспечением прав и свобод личности. Еще раз подчеркнем то, о чем ранее упоминали: в ст. 80 теперь обозначено, что Президент "поддерживает гражданский мир и согласие в стране" - для человека и гражданина это имеет важное значение. К ведению Президента отнесены вопросы гражданства и предоставления политического убежища (п. "а" ст. 89 Конституции РФ). Соответствующие вопросы были рассмотрены в разд. IV настоящего учебного курса. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. "О гражданстве Российской Федерации" возлагает на Президента принятие в российское гражданство иностранных граждан и лиц без гражданства, а также решение вопросов, связанных с выходом из российского гражданства. Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. утверждено Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища. В соответствии с п. "в" ст. 89 Конституции РФ Президент награждает государственными наградами РФ, присваивает почетные звания РФ, высшие воинские и специальные звания. Специальным актом данной сферы является Указ Президента РФ от 7 сентября 2010 г. "О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации". Указом утверждены: а) Положение о государственных наградах Российской Федерации; б) статуты орденов РФ, положения о знаках отличия РФ, медалях РФ, почетных званиях РФ, описания названных государственных наград РФ и нагрудных знаков к почетным званиям РФ; в) формы наградного листа для представления к награждению государственными наградами РФ; г) образцы бланков удостоверений к государственным наградам РФ, государственным наградам СССР, званию Героя РФ, бланков Грамоты о присвоении звания Героя РФ; д) рисунки государственных наград РФ. Указом установлено, что в государственную наградную систему РФ входят: а) высшие звания РФ (звание Героя РФ; звание Героя Труда РФ); б) ордена РФ; в) знаки отличия РФ; г) медали РФ; д) почетные звания РФ. В Указе определено, что юбилейные медали РФ, награды, учреждаемые федеральными органами государственной власти и иными федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов РФ, общественными и религиозными объединениями, не являются государственными наградами РФ. Указ от 7 сентября 2010 г. и утвержденное им Положение о государственных наградах Российской Федерации детализируют статусы наград и наградной процесс, задачи участвующих в нем органов и подразделений. При этом определяется, что только Президент РФ принимает решение о награждении государственной наградой - на основании представления, внесенного Президенту РФ Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 220/543 государственными органами и должностными лицами, названными в Положении, и предложения Комиссии при Президенте РФ по государственным наградам. Положение о данной Комиссии утверждено Президентом РФ, в составе Администрации Президента имеется Управление Президента РФ по государственным наградам. Государственные награды вручаются Президентом РФ; Положение перечисляет круг должностных лиц, которые могут вручать награды по поручению Президента РФ и от его имени. Президент осуществляет помилование (п. "в" ст. 89 Конституции РФ). Помилование - это высший акт гуманности в отношении конкретного физического лица, осужденного за преступление. Лицо освобождается от дальнейшего отбытия наказания либо наказание сокращается или заменяется более мягким наказанием. Мы перечислили вопросы, которые в соответствии с Конституцией РФ может решить только Президент. Однако чаще всего граждане обращаются к Президенту как к своей последней надежде для оказания воздействия на тех, кому положено решить соответствующий вопрос, однако орган или должностное лицо этого не делают. Таким образом, Президент выступает как защитник интересов личности, что и вытекает из ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, гласящей, что Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина. 6. Полномочия по организации своей деятельности Эти полномочия Президента для удобства восприятия можно разделить на несколько групп. Президент: - создает федеральные органы исполнительной власти и выделяет среди них те, которые будут работать под его непосредственным руководством; - образует либо формирует состав различных советов, комиссий и иных вспомогательно-совещательных органов, работающих либо под его непосредственным руководством (Совет Безопасности, Государственный Совет), либо при Президенте; - формирует Администрацию Президента, определяет ее статус, утверждает положения о ней, о ее самостоятельных подразделениях, а также иных органах, обеспечивающих деятельность Президента, в том числе об Управлении делами Президента (об Администрации Президента см. § 5 данной главы); - назначает должностных лиц своей Администрации; - устанавливает как общие правила определенных видов государственной деятельности, обязательные в том числе и для его Администрации, так и специальные правила работы подразделений Администрации в тех или иных направлениях. |