Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
§ 3. Акты Президента Российской Федерации Литература Авакьян С. Закон и указ: что главнее // Независимая газета. 1994. 20 н.в.; Волошенко И.Л. Правовые акты Президента РФ в системе российского законодательства // Современное российское право: федеральное и региональное измерение: материалы конф. / под ред. В.Я. Музюкина, В.В. Невинского. Барнаул, 1998; Дмитриев Ю., Журавлев А. Указы Президента в системе законодательства // Президент. Парламент. Правительство. 1998. N 1; Зуйков А.В. Эволюция института президентства Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Кичалюк О.Н. Акты Президента Российской Федерации (конституционно-правовой аспект): дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999; Лучин В.О. "Указное право" в России. М., 1996; Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента в сфере политики // Право и политика. 2000. N 2; Они же. Указы Президента РФ. Основные социальные и правовые характеристики. М., 2000; Окуньков Л.А. Правовые акты Президента: их статус, направленность, содержание // Журнал российского права. 1997. N 2; Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 221/543 Студеникина М.С. Юридическая природа актов Президента по Конституции Российской Федерации 1978 года // Проблемы законотворчества Российской Федерации. Труды Института законодательства и сравнительного правоведения. Вып. 53. М., 1993; Тихон Е.А. Послания Президента РФ Федеральному Собранию как политико-правовой акт, определяющий стратегию России в области прав человека // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 16; Уманская В.П. Тенденции правотворческой деятельности Президента РФ и направления ее совершенствования // Закон. 2010. N 5. Осуществляя свои полномочия, Президент РФ издает два вида актов: указы и распоряжения (ст. 90 Конституции РФ). Ведущей формой актов Президента являются указы. Особенно важную роль играют нормативные указы, регулирующие общественные отношения. Кроме того, указами регулируются определенные вопросы ненормативного характера в силу их важности для личности или для государственной жизни: наградные дела, предоставление российского гражданства и выход из него, помилование, введение чрезвычайного положения, военного положения, назначение Председателя Правительства РФ, образование Правительства и др. Распоряжения, как правило, являются не нормативными, а правоприменительными актами и чаще касаются относительно небольших вопросов. Нет специальных указаний на то, что юридическая сила актов Президента неодинакова. В принципе все акты Президента должны быть взаимно согласованы. С формальных позиций акты Президента одинаковы по юридической силе. Согласно ч. 2 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории РФ. Это предполагает не только следование данным актам, но и недопустимость издания органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ актов, не соответствующих актам Президента. В ч. 3 ст. 90 говорится, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Это означает, что при разработке и принятии федерального закона учитывается наличие указа Президента, однако этот факт не является предопределяющим для принятия закона, особенно если его необходимость вытекает из Конституции РФ либо из сложившихся общественных отношений. Во многих странах существует проблема соотношения закона и указа (или, наоборот, указа и закона). Иначе говоря, регулирование многих важных общественных отношений может осуществляться как законом, принимаемым парламентом государства, так и указом, издаваемым главой государства. Эта проблема может иметь два аспекта: во-первых, разграничение предмета регулирования, т.е. установление, какие общественные отношения регламентируются законом, а какие - указом; во-вторых, предоставление главе государства права своим указом урегулировать общественные отношения, если соответствующий закон пока не принят, но общественные отношения требуют регламентации и указ в данном случае заменяет закон - обычно на время, пока не будет принят этот закон. Такая возможность главы государства может иметь общий характер или же он наделяется парламентом правом на принятие указа, заменяющего закон, по конкретному случаю, но не более того. В целом это часть проблемы так называемого делегированного законодательства. Причем на практике могут возникать такие ситуации: вопрос юридически не урегулирован и не ясно, каким актом это должно быть сделано - законом, указом главы государства, постановлением Правительства и т.д.; вопрос еще не урегулирован, но ясно, что он является предметом закона. Президент РФ Б.Н. Ельцин в свое время занял по данной проблеме такую позицию: он вправе издавать собственный нормативный акт не только в первой ситуации, но и во второй, когда ясно, что нужен закон - его акт служит цели заполнения правового пробела (вакуума регулирования) и на тот период, пока закон еще не принят, а общественные отношения настоятельно требуют регулирования. Кроме того, Президент полагал, что если есть действующий закон, то указ Президента должен ему соответствовать. Но если закона нет, Президент свободен в регулировании общественных отношений; иначе говоря, он возвышал свой указ до закона, как бы уравнивал их в воздействии на общественные отношения. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 222/543 Свою логику Президент РФ изложил в Послании Федеральному Собранию РФ от 16 февраля 1995 г.: "Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы (выделено мной. - С.А.)". Тем более, продолжал Президент, что существует и конституционно-правовая основа для такого рода президентских актов. Во-первых, указы Президента - это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден . Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и действующим законам. Но при наличии правовых пределов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно. Во-вторых, одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не только ежегодные послания Президента могут считаться формой реализации этого полномочия. В-третьих, необходимость выполнения функций гаранта Конституции также обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции РФ. Таким образом, сделал вывод Президент, пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной правовой базой для возникновения и изменения тех или иных общественных отношений. Доводы Президента вызывают серьезные возражения. Прежде всего в определенных случаях в силу указания Конституции либо правовой логики вряд ли приемлемо принятие акта Президента даже при отсутствии закона и необходимости в нем. Например, если по Конституции (ст. 6) гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается "в соответствии с федеральным законом", то нельзя допустить принятия вместо него указа. Или, например, Федеральное Собрание, принимая законы, определяет порядок их опубликования и вступления в силу. В этом плане принятие Указа Президента РФ от 5 апреля 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов" вызывает удивление, даже если объяснять это тем, что депутаты затянули с принятием Закона по данному вопросу (он был подписан Президентом 14 июня 1994 г.). Далее. Когда общественные отношения составляют предмет закона, но нет возможности его принятия, то хотя бы необходимо заложить в Конституцию РФ принятие решения Государственной Думой о поручении Президенту урегулирования этих отношений. В других странах такого рода практика именуется делегированным законодательством. Президент либо правительство, вторгшиеся таким путем в компетенцию парламента, считаются в этих странах нарушителями конституции. Отсюда принятие указа вместо закона (на время) возможно, когда концепция регулирования ясна и в ее оценке государственные органы не расходятся. Если же имеет место обратное, принятие указа вместо закона означает не что иное, как подмену Президентом парламента. Наглядный тому пример - первая приватизация государственных и муниципальных предприятий проводилась на основе указов Президента РФ 1992-1993 гг. Затем была предпринята попытка оформить второй этап принятием федерального закона. Однако он не получил поддержки у оппозиционной Президенту Государственной Думы. И тогда Президент РФ принял Указ от 22 июля 1994 г. "Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года". Конечно, это было сделано в противовес позиции Государственной Думы. И вряд ли в подобном случае речь может идти о "полноценной", как ее назвал Президент, правовой базе общественных отношений. Не случайно вопросы законности и обоснованности приватизации не утихают до сих пор. Кстати, президентские указы продолжали действовать с более поздними коррективами. Как уже говорилось, указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории страны. Вместе с тем указы о введении военного или чрезвычайного положения подлежат утверждению Советом Федерации. В случае неутверждения они утрачивают силу с момента принятия соответствующего постановления Советом Федерации. Акты Президента публикуются в официальном издании "Собрание законодательства Российской Федерации". В этом издании публикуются федеральные законы, акты палат Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 223/543 парламента, указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения Правительства. Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" установлено, что акты Президента и акты Правительства в течение 10 дней после их подписания подлежат официальному опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации", а в редакции от 2 февраля 2013 г. добавлено: "и на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), функционирование которого обеспечивает Федеральная служба охраны Российской Федерации" (п. 2). Далее говорится, что официальным опубликованием актов Президента РФ и актов Правительства РФ считается первая публикация их полных текстов в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации" или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru). Кроме того, указано, что официальными являются также тексты актов Президента РФ и актов Правительства РФ, распространяемые в электронном виде федеральным государственным унитарным предприятием "Научно-технический центр правовой информации "Система" Федеральной службы охраны РФ, а также органами государственной охраны. Акты Президента и акты Правительства могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи. В п. 5 Указа говорится, что акты Президента, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Некоторая неясность возникает в связи со словами "после дня их первого официального опубликования". Выше названы три возможных источника опубликования, несовпадение дней опубликования может иметь место, а это небезразлично для дня вступления акта в силу. Иные акты Президента, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. В актах Президента может быть установлен другой порядок вступления их в силу. § 4. Неприкосновенность Президента Российской Федерации и прекращение его полномочий Литература Авакьян С.А. Досрочное прекращение полномочий Президента России: проблемы, требующие юридических решений // Законодательство. 1999. N 2; Ефимов Н. Больная власть обходится слишком дорого // Российская Федерация сегодня. 2001. N 5; Зыкова Н.С. Отрешение от должности Президента РФ и участие в этой процедуре Конституционного Суда РФ // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 11; Колбая С.Г. Срок полномочий Президента: конституционно-правовое регулирование: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Колобаева Н.Е. Ответственность Президента Российской Федерации // Концептуальные проблемы российского судоустройства и судопроизводства (сборник статей). Екатеринбург, 2006; Она же. Правовое закрепление гарантий деятельности Президента РФ // Российский юридический журнал. 2007. N 1; Коровникова Е.А. Отрешение Президента от должности как форма парламентского контроля // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 17; Курдубанова М.Ю. Конституционно-правовые проблемы ответственности главы государства в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009; Родионова Г.С. Отрешение от должности в системе конституционно-правовой ответственности // Право: теория и практика. 2005. N 8; Она же. Институт отрешения от государственной должности в России: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д., Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 224/543 2007; Рунец С.В. Ответственность главы государства (Россия и зарубежный опыт): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Сборник документов и материалов Специальной комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по оценке соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента Российской Федерации и их рассмотрения Государственной Думой 13-15 мая 1999 года / под общ. ред. В.Д. Филимонова. М., 1999; Скобликов П.А. Об иммунитете Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий // Право и политика. 2000. N 12; Сопельцева Н.С. Конституционно-правовой иммунитет Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий // Вестник Челябинского ун-та. Сер. 9: Право. 2002. N 2 (4); Она же. Проблемы правового иммунитета Президента Российской Федерации // Проблемы права. Челябинск, 2003. N 1; Она же. Иммунитеты в конституционном праве Российской Федерации. Челябинск, 2004. В соответствии с ч. 1 ст. 92 Конституции РФ Президент РФ приступает к исполнению полномочий с момента принесения присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом РФ. 1. Неприкосновенность Президент согласно ст. 91 Конституции РФ обладает неприкосновенностью. В текущем законодательстве нет трактовки неприкосновенности Президента. Поэтому надо руководствоваться по аналогии нормами, касающимися неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, а также нормами Федерального закона от 12 февраля 2001 г. "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи". Однако объем неприкосновенности функционирующего Президента шире. Неприкосновенность Президента следует понимать как неприкосновенность его личности. В отношении Президента никто не может применять меры физического или психического насилия. Его нельзя задержать, арестовать, подвергнуть обыску, допросу либо личному досмотру ни под каким предлогом. Неприкосновенность распространяется на занимаемые Президентом жилые и служебные помещения, используемые им транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, на его переписку. Президента нельзя - против его воли - подвергнуть медицинскому осмотру, навязать ему какой-либо режим жизни, питания, досуга и вообще времяпрепровождения. Действующего Президента нельзя привлечь к уголовной, административной и вообще к какой-либо юридической ответственности. Конституция РФ (ст. 93) допускает такую меру конституционно-правовой ответственности Президента, как отрешение от должности. Основаниями для применения такой меры могут быть совершенные им государственная измена или иное тяжкое преступление, а процедура привлечения к ответственности является весьма сложной (см. об этом ниже). Меры по охране личности Президента закреплены в Федеральном законе от 27 мая 1996 г. "О государственной охране". Государственная охрана осуществляется на основе следующих мер: 1) предоставление объекту государственной охраны персональной охраны, связи для нужд органов государственной власти, информации об угрозе его безопасности, транспортного обслуживания, бытового обслуживания и обеспечения, безопасного питания, а также обеспечение его санитарно-эпидемиологического благополучия; 2) предупреждение, выявление и пресечение преступных и иных противоправных посягательств на объекты государственной охраны и охраняемые объекты; 3) проведение мероприятий, обеспечивающих поддержание общественного порядка на охраняемых объектах, а также на трассах проезда (передвижения) объектов государственной охраны; 4) защита охраняемых объектов, обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов; 5) организация связи для нужд органов государственной власти, обеспечение надежного функционирования и информационной безопасности связи при ее предоставлении Президенту РФ, Правительству РФ, иным Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 225/543 государственным органам, в том числе в военное время и при чрезвычайных ситуациях; 6) организация федеральных информационных систем для информационно-технологического и информационно-аналитического обеспечения деятельности Президента РФ, Правительства РФ, иных государственных органов, а также обеспечение надежного функционирования этих систем и их информационной безопасности, в том числе в военное время и при чрезвычайных ситуациях. Президенту со дня официального объявления о его избрании предоставляется государственная охрана в местах его постоянного и временного пребывания в полном объеме перечисленных мер. Президент в течение срока своих полномочий не вправе отказаться от государственной охраны. По истечении срока полномочий государственная охрана предоставляется пожизненно. В течение срока полномочий Президента государственная охрана предоставляется членам его семьи, проживающим совместно с ним или сопровождающим его. Конституция РФ (ч. 2 ст. 92) предусматривает три возможности досрочного прекращения полномочий Президента: - в случае его отставки; - при стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия; - при отрешении Президента от должности. Часть 2 ст. 92, называющая все три случая, начинается словами "Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно...". Слова "прекращает исполнение полномочий" создают - в сочетании со всеми тремя вариантами - определенную двусмысленность. Выходит, что во всех трех случаях Президент сам прекращает свои полномочия. Однако однозначно это будет его решение лишь в случае отставки; если Президент не способен осуществлять свои полномочия по состоянию здоровья и тем более если он отрешен от должности, решение о прекращении его полномочий исходит со стороны. Остановимся подробнее на каждом варианте досрочного прекращения полномочий Президента РФ. 2. Отставка Отставка - добровольный уход Президента со своего поста. Безусловно, на него могут "давить", требовать ухода в отставку, вынуждать к уходу и т.д. Но формально решение об отставке принимает сам Президент. Юридически возможны разные способы ухода в отставку. Например, это можно сделать соответствующим официальным заявлением, изданием указа Президента. Именно вариант указа избрал первый Президент РФ Б.Н. Ельцин. Им был издан Указ от 31 декабря 1999 г. "Об исполнении полномочий Президента Российской Федерации", в котором говорилось: "1. В соответствии с частью 2 статьи 92 Конституции Российской Федерации прекращаю с 12 часов 00 минут 31 декабря 1999 г. исполнение полномочий Президента Российской Федерации. 2. В соответствии с частью 3 статьи 92 Конституции РФ полномочия Президента Российской Федерации временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации с 12 часов 00 минут 31 декабря 1999 г. 3. Настоящий Указ вступает в силу с момента его подписания". Исполняющий обязанности Президента РФ В.В. Путин издал Указ от 31 декабря 1999 г. "О временном исполнении полномочий Президента Российской Федерации", в котором объявил: "В связи с отставкой Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина приступил в соответствии со статьей 92 Конституции Российской Федерации к временному исполнению полномочий Президента Российской Федерации с 12 часов 00 минут 31 декабря 1999 г.". Прекращение полномочий Президента наступает с момента объявления, издания указа об этом. Иначе говоря, это не может быть так называемая отложенная отставка: объявляю сейчас, что ухожу в отставку, например, через два месяца. Такие случаи встречаются в практике зарубежных стран. Глава государства объявляет о своей отставке заранее, чтобы подготовить общество и передать дела преемнику. Так, королева Нидерландов Беатрикс 28 января 2013 г. объявила о своем намерении отречься от престола по причине преклонного возраста в пользу сына Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 226/543 Виллема-Александра, назвала дату - 30 апреля 2013 г., тогда и состоялись церемонии ее отречения и вступления в должность нового короля; король Бельгии Альберт II объявил о намерении отречься от престола 3 июля 2013 г. - тоже по причине преклонного возраста; подписание акта об отречении состоялось 21 июля 2013 г., и в этот же день его сын Филипп официально принес присягу и стал новым королем. Но в условиях России объявлять заранее о планируемой отставке действующего Президента и вступлении в должность Президента нового лица крайне нежелательно - в обществе может возникнуть нестабильность, начнутся демонстрации, действия сторонников Президента с целью уговорить его "передумать" и т.д. Не исключены и международные последствия - изменение курса валют, какие-то провокационные шаги против России и т.п. Отставка - шаг бесповоротный, назад пути уже нет. Между подписанием акта об отставке и его объявлением также нежелателен какой-то интервал: а вдруг Президент передумает и отменит свое решение (кстати, о своем решении уйти в отставку с 12 часов 00 минут 31 декабря 1999 г. Б.Н. Ельцин объявил лишь вечером - в 20 часов). И хотя сказано в Указе, что он вступает в силу с момента подписания, но если акт не опубликован, не обнародован, то и о моменте его подписания люди ничего не будут знать. 3. Прекращение полномочий по состоянию здоровья Если при стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия Президент сам объявляет о прекращении своей деятельности, это юридически ничем не отличается от отставки. И, видимо, говоря о состоянии здоровья как основании досрочного прекращения полномочий Президента, Конституция предполагает, что это происходит без испрашивания и независимо от мнения Президента. Либо его невозможно узнать, например при коме, либо при наличии сознания можно спросить Президента о его мнении и он способен что-то ответить, однако это при реальном состоянии Президента не имеет решающего значения. Таким образом, в отличие от отставки личная воля Президента в данном случае объективно не может быть решающим фактором. Определяющим обстоятельством является заключение авторитетной медицинской комиссии о стойкой и необратимой неспособности по состоянию здоровья осуществления Президентом принадлежащих ему полномочий. Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 июля 2000 г. по делу о толковании ст. 91 и ч. 2 ст. 92 Конституции РФ отметил: "Досрочное прекращение исполнения Президентом Российской Федерации своих полномочий в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия требует особой процедуры с целью объективного установления фактической невозможности для Президента Российской Федерации в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер, принимать решения, вытекающие из его конституционных полномочий, либо иным образом осуществлять свои полномочия в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации. В таком случае - в силу экстраординарного характера рассматриваемого основания - волеизъявление Президента Российской Федерации может не являться обязательной предпосылкой досрочного прекращения его полномочий (выделено мной. - С.А.). По смыслу части 2 статьи 92 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с частями 1 и 3 той же статьи и частью 1 статьи 93, приведение в действие указанной процедуры допустимо лишь при исчерпании всех иных возможностей, связанных с временным неисполнением Президентом Российской Федерации своих полномочий или добровольной его отставкой". 4. Отрешение от должности Президент согласно ст. 93 Конституции РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. В регламентах палат определена процедура рассмотрения вопроса. Более подробно она раскрыта в разд. VIII настоящего Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 227/543 учебного курса, здесь о ней скажем в общем виде. Предложение о выдвижении обвинения против Президента может быть внесено по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы с формулированием ими своих мотивов и сбором подписей. Дума образует специальную комиссию и получает ее заключение по существу вопроса и по каждому пункту обвинений, если их несколько. Согласно Регламенту Государственной Думы обсуждение предложения депутатов проводится на ее заседании, на котором выступают уполномоченный группы депутатов, выдвинувших обвинение, представитель специальной комиссии, заслушиваются эксперты, выступают депутаты; представители Президента и Правительства в Государственной Думе могут получить слово вне очереди. Согласно Конституции РФ Дума принимает решение о выдвижении обвинения против Президента двумя третями от общего числа депутатов палаты. Решение Государственной Думы передается в Совет Федерации, который рассматривает вопрос на основании выдвинутого Думой обвинения, а также представления заключения Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков состава преступления и заключения Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. По Регламенту Совета Федерации на его заседании рассмотрение вопроса начинается с сообщения Председателя Государственной Думы об основаниях выдвижения обвинения против Президента, могут выступить также представитель группы депутатов, инициировавших обвинение, представитель специальной комиссии Государственной Думы, слово предоставляется Председателю Конституционного Суда и Председателю Верховного Суда для оглашения заключения этих органов, заслушивается заключение Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству. На заседание Совета Федерации приглашается Президент, ему или его представителю может быть предоставлено слово по их желанию. В соответствии с Конституцией (ч. 3 ст. 93) решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности принимается двумя третями голосов от общего числа членов палаты. Причем это решение должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным. 5. Исполнение Председателем Правительства Российской Федерации обязанностей Президента Российской Федерации В ч. 2 ст. 92 Конституции РФ предусмотрено, что при любом случае досрочного прекращения полномочий Президента - отставке, невозможности осуществлять полномочия по состоянию здоровья, отрешении от должности - выборы Президента "должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий". А в ч. 3 ст. 92 говорится: "Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Исполняющий обязанности Президента Российской Федерации не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации". Возникает вопрос: во всех ли случаях, когда Президент, как сказано в ч. 3, "не в состоянии выполнять свои обязанности", это является окончательным прекращением его полномочий, когда не только Председатель Правительства начнет временно исполнять обязанности Президента, но и в течение трех месяцев состоится избрание нового Президента? Или же надо отличать ситуацию, когда невозможность осуществлять полномочия становится уже бесповоротной, от случаев, когда в силу временных обстоятельств Президент вынужден передать свои полномочия Председателю Правительства, но затем возвращает их себе? В 1996 г. Президент Б.Н. Ельцин, которому предстояла операция на сердце, возложил своим указом временное осуществление полномочий Президента на Председателя Правительства В.С. Черномырдина, а через сутки также указом известил о своем возвращении к исполнению полномочий Президента. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 228/543 К этому вопросу обращался Конституционный Суд РФ. В постановлении от 6 июля 1999 г. по делу о толковании ч. 2 и 3 ст. 92 Конституции РФ Суд предложил различать ситуации, когда Президент в силу состояния здоровья возлагает временно осуществление свои полномочий на Председателя Правительства и когда становится очевидным, что он уже не сможет вернуться к своим полномочиям. Согласно постановлению в тех исключительных случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, в целях обеспечения непрерывного осуществления государственной власти, руководствуясь Конституцией РФ, "он своим решением возлагает на Председателя Правительства Российской Федерации временное исполнение обязанностей Президента Российской Федерации с учетом ограничений, предусмотренных частью 3 статьи 92 Конституции Российской Федерации". Если же "в силу исключительных обстоятельств Президент Российской Федерации не в состоянии ни выполнять свои полномочия, ни возложить своим решением исполнение обязанностей Президента Российской Федерации на Председателя Правительства Российской Федерации, последний временно исполняет их в точном соответствии с положениями, содержащимися в частях 2 и 3 статьи 92 Конституции Российской Федерации". Дальнейшее развитие событий может быть таково, что Президент может вернуться к исполнению обязанностей или же его уход безвозвратен, и премьеру придется исполнять обязанности до избрания нового Президента. В связи с этим в своем постановлении Конституционный Суд указал: "Как следует из частей 2 и 3 статьи 92 Конституции Российской Федерации, ограниченное по времени исполнение обязанностей Президента Российской Федерации Председателем Правительства Российской Федерации имеет место соответственно до момента возвращения действующего Президента Российской Федерации к исполнению своих обязанностей или до вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации". Другой вопрос: с какого момента начинает Председатель Правительства осуществлять полномочия Президента? При отставке Президента это должен быть день и час его ухода в отставку. Если состояние здоровья Президента требует, чтобы Председатель Правительства начал осуществление его полномочий, это имеет место с момента, который либо обозначен Президентом в указе, либо связан с датой заключения специальной медицинской комиссии. Если по медицинскому заключению возвращение Президента возможно, Председатель Правительства будет выполнять полномочия Президента до выздоровления, нового медицинского заключения или смерти Президента. Если же по свидетельству врачей Президент не сможет вернуться к должности по состоянию здоровья, Председатель Правительства осуществляет президентские полномочия от этого момента в течение трех месяцев, но в любом случае до вступления в должность вновь избранного Президента. При отрешении от должности исполнение полномочий Президента начинается для Председателя Правительства в день принятия решения Советом Федерации об отрешении Президента от должности. В каждом случае, помимо юридического факта, дающего Председателю Правительства право исполнения обязанностей Президента, необходим акт, обозначающий момент начала исполнения. Если временное осуществление полномочий Председателю Правительства поручается указом действующего Президента, наверное, этого будет достаточно. Однако во всех иных ситуациях нужен акт исполняющего обязанности (и.о.) Президента, объявляющий о том, что он приступил к соответствующим полномочиям. Во-первых, на случай выборов Президента это будет означать начало трехмесячного срока, указанного в Конституции. Во-вторых, только с такого момента исполняющий обязанности вправе делать то, что полагается Президенту, с учетом ограничений, указанных в ч. 3 ст. 92 Конституции. В-третьих, такой акт нужен для общественного спокойствия, порядка и безопасности (включая и передачу ему "ядерного чемоданчика"). В-четвертых, он требуется и по международным соображениям. На практике важен вопрос о том, удачно ли названы в ч. 3 ст. 92 Конституции РФ ограничения в полномочиях и действиях и.о. Президента РФ? Напомним, он не имеет лишь права распускать Государственную Думу, назначать референдум РФ, вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Но это маленькая толика возможностей Президента. А всеми остальными Председатель Правительства вправе воспользоваться. Например, он может утвердить новую военную доктрину РФ (п. "з" ст. 83 Конституции), изменить состав Правительства Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 229/543 и отправить его в отставку и т.д. Непонятно, какие акты будут приниматься в данное время, ведь указы и распоряжения и.о. Президента законодательством не предусмотрены. Думается, в случае замещения при болезни Президента лучше всего Председателю Правительства заниматься лишь текущими делами, решать самые неотложные вопросы, а все остальное, особенно требующее нормативных актов, оставлять до выздоровления Президента. При варианте прекращения полномочий Президента на период до избрания нового Президента также целесообразно Председателю Правительства решать лишь неотложные текущие вопросы, не занимаясь нормотворчеством. Конечно, три месяца - срок немалый, за это время могут произойти события, требующие от и.о. Президента радикальных действий в рамках полномочий Президента. Однако при нормальном развитии ситуации он может воздержаться от каких-либо шагов, которые заставят избранного позже Президента начинать с переоценки действий бывшего и.о. Президента. 6. Гарантии бывшему Президенту Российской Федерации Данный вопрос урегулирован Федеральным законом "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи". Законом устанавливаются правовые, социальные и иные гарантии Президенту, прекратившему исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности либо досрочно в случае его отставки или стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, и членам его семьи. Таким образом, этот Закон не распространяется на президентов, которые утратят пост в силу отрешения от должности. Президенту, прекратившему исполнение своих полномочий, пожизненно предоставляется государственная охрана в местах его постоянного или временного пребывания в полном объеме мер, предусмотренных Федеральным законом "О государственной охране", включая предоставление специальной связи и транспортного обслуживания. За Президентом, прекратившим исполнение своих полномочий, и членами его семьи сохраняется право на медицинское обслуживание, которое им предоставлялось на день прекращения Президентом исполнения своих полномочий. Жизнь и здоровье бывшего Президента подлежат обязательному государственному страхованию за счет средств федерального бюджета на сумму, равную годовому денежному вознаграждению Президента РФ, на случай: гибели (смерти), если гибель (смерть) наступила вследствие телесных повреждений или иного причинения вреда здоровью; причинения увечья или иного повреждения здоровья. При применении данной гарантии круг членов семьи определяется в соответствии с семейным и жилищным законодательством. Президент, прекративший исполнение своих полномочий, обладает неприкосновенностью. Он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам, связанным с исполнением им полномочий Президента. Неприкосновенность бывшего Президента распространяется на занимаемые им жилые и служебные помещения, используемые им транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, на его переписку. Президент, прекративший исполнение своих полномочий, может быть лишен неприкосновенности в случае возбуждения уголовного дела по факту совершения им тяжкого преступления. По начальной редакции названного Закона Генеральный прокурор РФ, по последующим редакциям - Председатель Следственного комитета РФ в случае возбуждения уголовного дела в отношении указанного лица в связи с совершением им тяжкого преступления в период исполнения полномочий Президента направляет представление в Государственную Думу. Принятое Государственной Думой постановление о даче согласия на лишение неприкосновенности бывшего Президента вместе с представлением Председателя Следственного комитета РФ направляется в трехдневный срок в Совет Федерации, который рассматривает в трехмесячный срок вопрос о лишении неприкосновенности Президента, прекратившего исполнение своих Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 230/543 полномочий, с учетом представления Председателя Следственного комитета, принимает по данному вопросу постановление и в трехдневный срок извещает о нем Председателя Следственного комитета. Решение Государственной Думы об отказе в даче согласия на лишение неприкосновенности Президента, прекратившего исполнение своих полномочий, либо решение Совета Федерации об отказе в лишении неприкосновенности указанного лица является обстоятельством, исключающим производство по соответствующему уголовному делу и влекущим прекращение такого дела. В рассмотрении вопроса на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ вправе участвовать Президент, прекративший исполнение своих полномочий, в отношении которого внесено представление. Мы привели действующие на данный момент предписания названного выше Закона о гарантиях бывшему Президенту. Вместе с тем отметим, что ряд поправок на этот счет включен в Конституцию РФ в 2020 г. По новой редакции ч. 1 ст. 93 Конституции РФ действующий Президент РФ может быть отрешен от должности, а Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, лишен неприкосновенности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ, как действующего, так и прекратившего исполнение своих полномочий, признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Таким образом, при желании можно утверждать, что конституционная новелла сужает не только для Президента РФ, но и бывшего Президента РФ круг составов преступлений, по которым может возникнуть вопрос о привлечении к уголовной ответственности. Для Президента РФ это, скажем так, понятно и логично, но для бывшего Президента - вряд ли. Скорее всего, больше подходит такое толкование: если бывшего Президента хотят обвинить в серьезных преступлениях, тогда основания должна найти сначала Государственная Дума, далее - Совет Федерации, что обозначено в приведенной ч. 1 ст. 93, а также и в ч. 2 и 3 данной статьи. Но если речь идет об обвинениях по иным составам преступлений, тогда почему рассмотрение вопроса все равно проходит в каждой палате Федерального Собрания? Бывший Президент независимо от возраста имеет право на ежемесячное пожизненное денежное содержание в размере 75% месячного денежного вознаграждения Президента. Выплата этого денежного содержания приостанавливается в случае замещения бывшим Президентом государственной должности Российской Федерации, государственной должности субъекта РФ или государственной должности государственной службы на период замещения одной из указанных должностей. Бывшему Президенту предоставляется в пожизненное пользование одна из государственных дач. Он имеет право бесплатно пользоваться залами для официальных лиц и делегаций аэропортов и аэровокзалов, железнодорожных вокзалов и станций, морских вокзалов (портов) и речных вокзалов. Ему дано право на бесплатное пользование на территории РФ правительственной связью и другими видами связи, которыми располагают органы государственной власти, органы местного самоуправления и организации, и право на внеочередное получение услуг связи. Все виды почтовых и телеграфных отправлений бывшего Президента пересылаются (передаются), обрабатываются и доставляются в разряде правительственных. Бывшему Президенту дано право содержать за счет средств федерального бюджета аппарат помощников. Причем эти помощники несут ответственность за исполнение своих обязанностей только перед ним. Общий месячный фонд оплаты труда помощников бывшего Президента устанавливается в первые 30 месяцев со дня прекращения им исполнения своих полномочий в сумме, не превышающей двукратного размера месячного денежного вознаграждения Президента, а после истечения указанного срока - полуторакратного размера месячного денежного вознаграждения Президента. В пределах указанного фонда оплаты труда бывший Президент самостоятельно определяет размер должностных окладов своих помощников, порядок и размер их премирования. После смерти бывшего Президента членам его семьи назначается ежемесячное пособие в сумме, равной шестикратному минимальному размеру пенсии по старости, установленному Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 231/543 федеральным законом на день его смерти. Круг членов семьи, имеющих право на указанное пособие, и сроки его выплаты определяются в соответствии с пенсионным законодательством в порядке, предусмотренном для назначения пенсии по случаю потери кормильца. Этим лицам предоставляется право на пользование служебным автотранспортом, а также право на медицинское обслуживание, которое им предоставлялось, в течение пяти лет со дня смерти Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий. |