Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
§ 3. Проблема природы и функций парламентско-представительных учреждений Вопрос о том, чем заниматься представительным учреждениям в России, и прежде всего парламенту, какие функции осуществлять, - один из острейших в политике и конституционно-правовом регулировании. В Российской Федерации эта проблема на начальном этапе имела на общегосударственном уровне еще и один "свой", внутренний ракурс: пришлось решать, какому количеству представительных органов выполнять задачи парламента. Сначала на уровне СССР, а затем и в Российской Федерации была введена система: Съезд народных депутатов - Верховный Совет. В концепции Съезда причудливо переплелись различные, казалось бы, даже не совсем совмещаемые идеи. Сторонники "съездовской системы" напоминали о "соборности", использовавшейся на Руси тогда, когда надо было, во-первых, объединять народ, во-вторых, направлять во власть лучших представителей всех слоев населения, в-третьих, решать ключевые вопросы настоящего и будущего государства и общества. Таким образом, в съездах предполагалось как бы "переплавлять" мудрость народа через его достойных представителей в исторические решения о путях дальнейшего развития страны. Вместе с тем на съездовскую систему была своя Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 249/543 надежда у сохранявшей руководящие позиции коммунистической партии: она рассчитывала предложить Съезду такие проекты политических и законодательных решений, которые он одобрит, поэтому мудрость народа выразится как бы в поддержке тех вариантов развития, которые предлагает КПСС. Наконец, партийная и государственная бюрократия также в принципе терпимо отнеслась к съездовской системе, отводя ей роль органа, где будет выпускаться "демократический пар", что мало помешает прежнему стилю руководства государством, а то и обществом. Благодаря Съезду народных депутатов СССР, состоявшему из 2250 депутатов и избиравшемуся, как уже говорилось, по трем каналам (по территориальным и национально-территориальным избирательным округам и руководящими органами общесоюзных общественных организаций), на политическую арену пришли новые прогрессивные политики, сделавшие немало для становления и укрепления демократических процессов в стране. Вместе с тем Съезд стал при формировании Верховного Совета СССР "ситом", с помощью которого в число депутатов, заседающих постоянно в Москве и принимающих основную массу законов и иных важных решений, отбирались прежде всего те, в ком руководство КПСС и государства надеялось увидеть своих союзников. Не во всем это получилось. В Верховный Совет вошли и такие достойные депутаты, которые с самого начала по ходу работы становились критически настроенными к конкретным шагам и методам, используемым этим руководством. Создание парламента "о двух головах" породило проблему взаимоотношений Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Юридически Съезд был выше Верховного Совета. По Конституции к его ведению относилось решение ключевых вопросов. Более того, Съезд мог рассмотреть и решить любой вопрос, отнесенный к ведению СССР. Но при одном заседании в год реально влиять на процессы в стране было трудно. Уже на первом Съезде ряд демократически настроенных депутатов поставили вопрос о том, что именно Съезд должен взять на себя полноту власти, видя опасность его превращения в декоративный орган и фактической концентрации основных парламентских функций в Верховном Совете, "умело" сформированном руководством. Но вместе с тем трудно было представить постоянно действующий парламент с таким огромным количеством депутатов. РСФСР оказалась единственной из 15 союзных республик, входивших в СССР, которая пошла на создание модели: Съезд народных депутатов - Верховный Совет. В сравнении с союзным уровнем отношения между Съездом народных депутатов и Верховным Советом в России были более мирными и конструктивными. Однако неудобства наличия двух парламентских органов были очевидны с самого начала. Ведь по Конституции Съезд мог не только принять к своему ведению любой вопрос компетенции Российской Федерации, но и отменить решение Верховного Совета. Законы могли исходить как от Верховного Совета, так и от Съезда. Не исключалось дублирование. Поэтому и здесь проблема "кто главнее" оставалась. При подготовке официального проекта новой Конституции РФ с самого начала прорабатывалось однозначное решение - Россия будет иметь один общегосударственный парламентский орган. Проект Конституции РФ, подготовленный Конституционной комиссией, созданной Съездом народных депутатов РСФСР в июне 1990 г., многократно обсуждавшийся самим Съездом, по данному поводу каких-либо принципиальных разногласий не вызывал. Участь федерального парламента из двух органов была в общем-то давно предрешена. Итак, по Конституции РФ 1993 г. Федеральное Собрание в единственном числе является парламентом Российской Федерации. Более существенным стал другой вопрос: какие черты, функции отразить в органе, именуемом парламентом, в связи с какими факторами возникает гамма институтов, в совокупности обозначаемых как "парламентаризм"? Речь идет о представительном учреждении, т.е. о коллегиальном органе, в который входят лица, избираемые непосредственно народом (населением). Распространенное наименование избираемых лиц - депутаты (могут быть и другие наименования - представитель, советник и др.). Представительство бывает разного рода. Например, избираемый народом президент также является его представителем. Но его не называют представительным учреждением не столько по той причине, что он единоличен и нет коллегиальности, сколько исходя из его функций. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 250/543 Есть представительство от субъектов федерации или от территорий. Такого рода представители, например по должности высшие руководители региональных органов исполнительной власти, могут в совокупности составлять коллегиальный орган, в частности при президенте (например, Государственный Совет РФ) или правительстве, но цели органа - консультативно-совещательные. Из представителей субъектов федерации, административно-территориальных единиц высшего уровня может состоять орган, участвующий даже в законодательной деятельности на общегосударственном уровне. Однако считать ли такой орган второй (верхней) палатой парламента страны - это вопрос, если представители не избраны народом, а избраны или назначены (в общем, делегированы) соответствующим органом субъекта федерации, административно-территориальной единицы. По этому принципу, например, Бундесрат ФРГ, состоящий из лиц, определенных правительствами земель, и участвующий в федеральном законодательном процессе, лишь образно называют верхней палатой парламента ФРГ. Да и вообще парламентом в этой стране официально считают Бундестаг. И наоборот, Конгресс США состоит из Палаты представителей и Сената, члены которого представляют штаты, но делегированы не законодательными собраниями или губернаторами штатов, а избраны населением. Поэтому весь Конгресс воспринимается как единый парламент государства. В Верховном Совете СССР по Конституции 1977 г. были Совет Союза - палата общенародного представительства (депутаты избирались по территориальным избирательным округам) и Совет Национальностей - палата представительства от союзных республик и автономных единиц (депутаты избирались по национально-территориальным округам, создававшимся на территориях союзных республик, автономных республик, автономных областей и автономных округов). Депутаты обеих палат избирались непосредственно населением. Верховный Совет РСФСР, как уже упоминалось, лишь по конституционной новелле 1989 г. стал двухпалатным. Обе палаты - Совет Республики и Совет Национальностей - формировались Съездом народных депутатов из числа народных депутатов, избранных населением по территориальным и национально-территориальным округам - по три депутата от каждой республики в составе РСФСР, по одному от каждых автономной области и автономного округа (всего 63 депутата), а еще 63 депутата - от краев, областей, городов Москвы и Ленинграда (Санкт-Петербурга). В Конституции 1993 г. Федеральное Собрание в целом названо и парламентом, и представительным органом (ст. 94). На момент принятия Конституции для этого были основания, так как обе палаты Федерального Собрания (Государственная Дума и Совет Федерации) 12 декабря 1993 г. избраны населением, поэтому парламентарии обеих палат того созыва по Конституции официально именуются депутатами. Однако уже тогда было ясно, что в будущем может возникнуть вопрос относительно Совета Федерации. Не случайно Конституция называет лиц, входящих в эту палату, членами Совета Федерации. Как уже говорилось, в Федеральном законе 1995 г. о порядке формирования Совета Федерации было закреплено, что в него входят по должности главы законодательной власти и исполнительной власти субъектов РФ. Федеральным законом 2000 г. в состав Совета Федерации включили представителей, из которых один избирается органом законодательной власти, второй назначается главой субъекта РФ. По каждому из этих вариантов народ прямо не формирует данную палату федерального парламента. В 2014 г. и далее в 2020 г. мы видим дальнейшую эволюцию состава Совета Федерации - помимо членов палаты, делегированных субъектами РФ, в нее включены представители Российской Федерации, сейчас их должно быть не более 30. Также по новелле 2020 г. членом палаты - сенатором Российской Федерации может стать и Президент РФ, прекративший осуществление своих полномочий. Отсюда неизбежно напрашиваются несколько идей для обсуждения: - не признать ли Государственную Думу истинно представительным органом народа России; - вероятно, следует уточнить характеристику Совета Федерации, поскольку он теперь состоит не только из делегированных представителей субъектов РФ, но и из других лиц. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 251/543 Напомним, что Федеральный закон от 8 мая 1994 г. "О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" характеризовал депутата Государственной Думы как представителя народа, а члена Совета Федерации как представителя от субъекта РФ. Исходя из этого, Совет Федерации называли палатой регионов. Однако в редакции данного Закона от 12 декабря 2020 г. слова о депутате как представителе народа остались, а сенаторами Российской Федерации названы уже три категории лиц: представитель от субъекта РФ; Президент РФ, прекративший осуществление своих полномочий; представитель Российской Федерации, назначенный Президентом РФ. Соответственно можно изменить концепцию федерального представительного учреждения и признать, что одна из его палат состоит не только из делегированных представителей субъектов Федерации, но и из персон, представляющих Российскую Федерацию в целом; - не исключено, что со временем будут введены прямые выборы сенаторов от субъектов РФ их населением, что усилило бы начало регионального представительства. Примем во внимание и следующее: не нормально, что законодательную власть на федеральном уровне осуществляли руководители исполнительной власти субъектов РФ, а теперь это делают их представители, которые составляют половину Совета Федерации. С учетом сказанного на заседаниях Рабочей группы по поправкам к Конституции РФ, образованной Президентом РФ, в феврале-марте 2020 г. звучали предложения о переходе к выборам членов Совета Федерации населением субъектов РФ. Одни члены Рабочей группы поддержали этот вариант. Другие - нет, особенно представители субъектов РФ (преимущественно из-за новых "хлопот" проблемы: ажиотаж с выдвижением кандидатур, предвыборной борьбой и т.д.). В общем, идею пока не поддержали. Разумеется, наличие представительного учреждения, т.е. органа, состоящего из депутатов, еще не дает парламента. Депутаты были в Верховных Советах по конституциям СССР 1936 и 1977 гг., по конституциям РСФСР 1937 и 1978 гг., но, собираясь на сессии два раза в год на несколько дней, они не становились парламентом. Парламентаризм предполагает; 1) освобождение депутатов от выполнения основных, производственных функций, концентрацию их на деятельности в представительном органе; 2) депутатство как профессию, как социальное состояние, как, в конце концов, получение депутатского жалованья (вознаграждения) в качестве главного источника материальных средств к существованию с одновременным запретом иных источников заработка, кроме преподавания, научной работы или творчества. Именно такой путь избран в отношении современного российского парламентаризма, сначала для Государственной Думы, теперь и для Совета Федерации; 3) определенный круг дел представительного учреждения. Парламент должен принимать законы, утверждать бюджет государства, определять его доходы и расходы (устанавливая законом налоговую систему и виды налогов), влиять на осуществление внутренней и внешней политики государства и соответствующие шаги других государственных органов (а некоторые действия полагается совершать только ему), формировать ряд этих органов, выполнять задачи парламентского контроля в отношении определенных органов и государственных дел; 4) определенные формы, методы и стиль работы. Основные свои задачи он осуществляет коллегиально, на пленарных заседаниях (сессиях), в комитетах, фракциях и т.п. При этом используются устоявшиеся в мировой практике процедуры, в том числе прения, дебаты, запросы депутатов (интерпелляции), вопросы, голосования и т.д. Парламентаризм характеризуется созданием депутатских комитетов и комиссий, фракций и групп, довольно сложным законодательным процессом, процедурой парламентских слушаний, контроля, включая парламентские часы для ответов членов правительства на вопросы депутатов, вотумы доверия (недоверия) и т.д., политизированностью депутатов, неизбежной работой на избирателя, СМИ, общественное мнение. Только тогда, когда все перечисленное в совокупности есть в наличии, т.е. представительство, постоянная оплачиваемая работа депутатов, их определенный социальный статус, задачи и полномочия, круг дел, формы, методы и стиль работы, можно говорить о наличии Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 252/543 парламентаризма. Сказав об основных свойствах парламентаризма, можно обстоятельнее ответить на вопрос: какие функции должен выполнять парламент? Вводя профессиональный парламент, творцы новой Конституции России очень были склонны к тому, чтобы существенно ограничить назначение вновь учреждаемого парламента - Федерального Собрания. Если, как сказано в Конституции, оно является представительным и законодательным органом, отсюда-де следуют две его функции - представлять народ и принимать законы, но не более того. И иными делами палатам Федерального Собрания не пристало заниматься. Однако полагать, что парламент и особенно Дума не вправе обращаться к различным аспектам государственной политики, ошибочно. Парламент и его палаты не могут оставаться в стороне от многих вопросов внутренней и внешнеполитической жизни страны и потому, что являются органами государственной власти, и потому, что это вытекает из их представительной природы. Итак, парламент Российской Федерации должен выполнять следующие функции: 1) объединять народ и представлять его интересы; 2) осуществлять законодательную функцию, т.е. принимать законы, выражающие в наиболее полном объеме волю народа и обладающие, после Конституции, высшей юридической силой по сравнению с иными нормативными правовыми актами; 3) в той или иной мере принимать участие в верховном руководстве делами государства, и особенно влиять на формирование и осуществление внутренней и внешней политики страны, утверждать государственный бюджет, рассматривать состояние и проблемы различных сфер государственной жизни, давать свои оценки, вносить предложения и рекомендации. Именно Федеральному Собранию направляет Президент РФ свое ежегодное послание о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. "е" ст. 84 Конституции РФ); 4) формировать либо участвовать в формировании ряда государственных органов Российской Федерации; 5) в пределах своих полномочий и присущими ему формами осуществлять функцию парламентского контроля в области государственного строительства, деятельности других органов, исполнения бюджета и т.д.; 6) в определенных рамках и формах выполнять задачи объединения, содействия и организационно-методической помощи в отношении нижестоящих представительных органов, не покушаясь на их самостоятельность. Надо сказать, что по мере развития российского парламентаризма на основе Конституции РФ 1993 г. происходило внедрение и упрочение названных функций Федерального Собрания - парламента Российской Федерации. Еще раз напомним, что две функции уже отражены в ст. 94 Конституции: Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом страны. Функции участия в верховном руководстве государственными делами, а также участия в формировании высших государственных органов ярко проявляются в компетенции и деятельности палат. Некоторые сложности были вначале с функцией парламентского контроля из-за того, что о ней четко не говорилось в Конституции РФ. Но потом все стало на места в связи с разработкой Федерального закона "О парламентском расследовании Федерального Собрания" (принят в 2005 г.), где данная функция обозначена, а затем в 2013 г. принят Федеральный закон "О парламентском контроле". Не совсем четко пока отражена объединительная функция федерального парламента в отношении нижестоящих представительных органов власти, но все же на этом пути есть движение вперед - уже упоминалось о Совете законодателей РФ при Федеральном Собрании, он призван способствовать совершенствованию деятельности и распространению лучшего опыта представительных органов власти всех уровней. На заседании Рабочей группы по рассмотрению предложений по поправкам к Конституции РФ весной 2020 г. автор этих строк предложил новую, обобщенную редакцию ст. 94 Конституции РФ, которая могла бы учесть пять ключевых функций Федерального Собрания и выглядеть так: "Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является органом государственной Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 253/543 власти Российской Федерации, осуществляющим в соответствии с настоящей Конституцией и законами Российской Федерации функции народного представительства, законодательной власти, парламентского контроля, участия в формировании государственных органов, в обсуждении и решении важнейших вопросов государственной жизни". Предложение не прошло. Но все-таки в Конституцию была включена статья о контрольной функции Федерального Собрания. Это ст. 103.1: "Совет Федерации, Государственная Дума вправе осуществлять парламентский контроль, в том числе направлять парламентские запросы руководителям государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию этих органов и должностных лиц. Порядок осуществления парламентского контроля определяется федеральными законами и регламентами палат Федерального Собрания". |