Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
§ 2. Полномочия Государственной Думы При освещении полномочий Государственной Думы мы вновь просим понимания читателей, поскольку неизбежны обращения к некоторым нормам, которых мы касались при рассмотрении статуса Президента РФ. 1. Утверждение по представлению Президента Российской Федерации кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации. Утверждение по представлению Председателя Правительства Российской Федерации кандидатур заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, за исключением указанных в п. "д.1" ст. 83 Конституции Российской Федерации Эти полномочия отнесены к ведению Государственной Думы новеллами 2020 г. - п. "а" и п. "а.1" ч. 1 ст. 103. В прежней редакции был только п. "а" ч. 1 ст. 103, который гласил, что к ведению Государственной Думы относится "дача согласия на назначение Председателя Правительства Российской Федерации". Как видим, новый порядок отражен в ст. 103 в отношении как главы Правительства, так и членов Правительства - заместителей Председателя и федеральных министров, кроме тех министров, кого часто относят к так называемому "силовому блоку", и как уже было сказано, таких министров Президент назначает после консультаций с Советом Федерации. Согласно ч. 2 ст. 111 Конституции РФ в редакции 2020 г. Президент вносит предложение по кандидатуре Председателя не позднее двухнедельного срока после своего вступления в должность или после отставки Правительства либо в течение недели со дня отклонения внесенной кандидатуры Государственной Думой или освобождения Президентом РФ от должности либо отставки Председателя Правительства РФ. Как можно видеть, в новой редакции обозначены два вида сроков для внесения кандидатуры Президентом: две недели после его вступления в должность или после отставки Правительства; одна неделя - этот срок имеет место при отклонении Думой первого предложения Президента по кандидатуре Председателя либо в ситуации, когда Президент освободил от должности или же принял отставку Председателя Правительства. Логика различения сроков понятна - при вступлении в должность Президента все прежнее Правительство слагает свои полномочия, так же как и при отставке всего Правительства в процессе работы, и глава государства вынужден думать не только о Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 278/543 Председателе, но и о всем Правительстве, значит, требуется больше времени; если же уходит только Председатель, а Правительство в целом остается, понадобится меньше времени для подбора новой кандидатуры. В соответствии с ч. 3 ст. 111 Конституции РФ и со своим Регламентом палата рассматривает кандидатуру, представленную Президентом, в течение недели со дня внесения представления. Как сказано в ст. 145 Регламента Государственной Думы, Президент РФ либо его полномочный представитель официально представляет кандидатуру на заседании Государственной Думы. Кандидат на пост Председателя Правительства РФ представляет Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства РФ. По мнению первого Председателя Государственной Думы Г.Н. Селезнева, она должна давать согласие прежде всего на программу претендента на пост Председателя, а затем уже обсуждать его профессиональные и прочие возможности реализовать такую программу. После этого претендент отвечает на вопросы депутатов (не более 30 минут). Затем представители фракций (но не любые депутаты!) высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее. В Регламенте Государственной Думы предусматривалось, что решение о даче согласия на назначение Председателя Правительства РФ по усмотрению Государственной Думы принимается тайным голосованием - путем подачи бюллетеней или с применением электронной системы подсчета голосов (ст. 146). 15 апреля 1998 г. Государственная Дума дополнила норму и предусмотрела возможность принятия решения открытым голосованием, если за это выскажется большинство от общего числа депутатов. В практике Государственной Думы применялись разные виды голосования. Надо полагать, что все эти правила могут быть применены и при утверждении Думой кандидатуры на пост Председателя Правительства, как теперь требуется. Если в первый раз кандидатура Председателя не утверждена Думой, следующее представление Президента по кандидатуре главы Правительства, как уже сказано, вносится в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой. Палата записала еще в первом своем Регламенте 1994 г., что Президент РФ вносит на согласование палаты "новую" кандидатуру. Эту норму повторили и в действующем Регламенте 1998 г.: в случае отклонения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ Президент РФ в течение недели со дня ее отклонения вносит предложение о "новой" кандидатуре (ст. 14). То есть Дума как бы подчеркнула, что после своего отрицательного мнения о представленной Президентом РФ кандидатуре не следует вносить ее повторно. Но мнение Думы не является обязывающим для Президента РФ. Согласно толкованию ч. 4 ст. 111 Конституции РФ, данному в постановлении Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г., Президент РФ вправе по своему усмотрению вносить как одну и ту же кандидатуру на должность Председателя Правительства РФ три раза, так и каждый раз новую кандидатуру. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Думой Президент РФ назначает Председателя Правительства (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ). В начальной редакции ч. 4 говорилось, что при этом Президент "распускает Государственную Думу и назначает новые выборы". В редакции 2020 г. этот вопрос оставлен на усмотрение Президента: он " вправе распустить (выделено мной. - С.А.) Государственную Думу и назначить новые выборы". Как уже было сказано, п. "а.1" ч. 1 ст. 103 Конституции к ведению Государственной Думы отнесено "утверждение по представлению Председателя Правительства Российской Федерации кандидатур заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, за исключением федеральных министров, указанных в пункте "д.1" статьи 83 Конституции Российской Федерации". Это принципиально новое положение. Ранее, как уже видел читатель, Государственная Дума давала согласие Президенту РФ лишь на кандидатуру Председателя Правительства, а затем весь его состав утверждался (назначался) указом Президента. Теперь помимо приведенного п. "а.1" в Конституцию включены также ч. 3, 4 и 5 ст. 112. Они предусматривают следующее. Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой, назначаются на должность Президентом РФ. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 279/543 Причем он не вправе отказать в назначении на должность названных лиц, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой (ч. 3). Часть 4 свидетельствует о том, что у Думы есть право не согласиться: после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров Президент РФ вправе назначить заместителей Председателя и федеральных министров из числа кандидатур, представленных Председателем Правительства РФ. Более того, там же предусмотрено: если после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур более одной трети должностей членов Правительства РФ (за исключением должностей федеральных министров, указанных в п. "д.1" ст. 83 Конституции РФ) остаются вакантными, Президент вправе распустить Государственную Думу и назначить новые выборы. Наконец, в ч. 5 ст. 112 записано, что во всех случаях возникновения, скажем так, "кризисных ситуаций", в том числе и при роспуске Государственной Думы, Президент назначает соответственно заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров по представлению Председателя Правительства РФ (напомним, что для федеральных министров "силового блока" утверждения Думой не предусматривается, Президент назначает их после консультаций с Советом Федерации). 2. Решение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству Российской Федерации К ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству (п. "б" ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Согласно ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции РФ Государственная Дума может решать вопросы о недоверии или о доверии Правительству. Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" наряду с категориями доверие и недоверие говорит также об отказе в доверии Правительству (ст. 35). По сути это взаимосвязанные категории, различие можно видеть в процедурных моментах. Недоверие Правительству выражается Государственной Думой по инициативе внутри палаты (если более половины депутатов проголосовали за недоверие, это ведь означает также и отказ в доверии). Вопрос о доверии ставит перед Думой само Правительство РФ; если более половины депутатов выскажутся "за" - это доверие; не будет более половины "за" - отказ в доверии. Тем не менее в Регламенте Государственной Думы (п. 2 ст. 154) (пока) говорится: если решение о доверии не принимается, на голосование ставится вопрос об отказе в доверии Правительству (кстати, сама соответствующая глава Регламента Государственной Думы - гл. 18 - называется "Рассмотрение вопросов, связанных с доверием Правительству Российской Федерации"). Государственная Дума выражает недоверие (доверие) в целом по отношению к Правительству, однако не имеет такого права по отдельным членам Правительства. При обсуждении проекта поправок к Конституции РФ в 2020 г. поступали предложения об отражении такой возможности Государственной Думы. Они не прошли. Но как бы косвенный отклик можно видеть в том, что в ст. 117 Конституции после ч. 3 и 4, говорящих о праве Государственной Думы на выражение недоверия или доверия Правительству РФ, включена ч. 4.1, она гласит: "Председатель Правительства Российской Федерации, Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, федеральный министр вправе подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации". Это как бы означает: если в Государственной Думе была ощутимая критика в адрес кого-то из названных лиц, вполне можно ожидать добровольную или инициированную их отставку, она поможет разрешить конфликт с депутатами. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству большинством от общего числа депутатов, т.е. требуется минимум 226 голосов (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ). Согласно Регламенту палаты предложение о выражении недоверия Правительству может вносить группа численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы. Любые депутаты могут подписаться под предложением вне зависимости от принадлежности к фракциям. Это не мешает депутатскому объединению (фракции) определить свое отношение к недоверию и Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 280/543 дать рекомендации депутатам. Мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству вносится в Совет Государственной Думы в письменной форме с приложением проекта постановления палаты и списка депутатов Государственной Думы - инициаторов выражения недоверия. В списке указываются наименования фракций, проставляются дата и личные подписи депутатов. Государственная Дума рассматривает вопрос о выражении недоверия Правительству в недельный срок после его внесения. Председатель Правительства, а в его отсутствие один из заместителей Председателя, исполняющий его обязанности, вправе выступить на заседании Думы с заявлением в связи с внесенным предложением о выражении недоверия. В ходе обсуждения этого предложения депутаты задают вопросы Председателю и другим членам Правительства, высказываются за выражение недоверия Правительству или против этого; преимущественное право на выступление принадлежит представителям фракций. Обсуждение прекращается по предложению, одобренному большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании. Если в ходе обсуждения указанного вопроса депутаты - инициаторы выражения недоверия Правительству отзывают свои подписи и при этом численность депутатов, внесших предложение о выражении недоверия Правительству, становится менее одной пятой от общего числа депутатов Думы, то вопрос о выражении недоверия Правительству исключается из порядка работы палаты без дополнительного голосования. Последствия выражения недоверия уже известны читателю: согласно ч. 3 ст. 117 Конституции РФ Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу. При втором виде голосования Государственной Думы - о доверии Правительству - инициатива, как уже отмечено, исходит от самого Правительства. Его Председатель может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Представление должно быть мотивировано. Согласно новой редакции ч. 4 ст. 117 вопрос о доверии подлежит рассмотрению Государственной Думой в течение семи дней. Если Дума отказывает в доверии Правительству РФ, Президент РФ в течение семи дней вправе принять решение об отставке Правительства РФ или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. По смыслу приведенных слов получается, что Президент может не принять ни того, ни другого решения, поскольку далее в ч. 4 говорится: "В случае если Правительство Российской Федерации в течение трех месяцев повторно поставит перед Государственной Думой вопрос о доверии, а Государственная Дума в доверии Правительству Российской Федерации откажет, Президент Российской Федерации принимает решение (выделено мной. - С.А.) об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов". В практике Государственной Думы первых лет ее работы не раз были попытки поставить на голосование вопрос о недоверии Правительству, но в основном безуспешные. Лишь однажды, в 1995 г., Дума проголосовала за выражение недоверия Правительству. И тут она столкнулась с новым пассажем. Уже на следующий день Правительство поставило перед ней требование: голосовать за доверие, поскольку оно не может работать в ненормальной обстановке ожидания трех месяцев повторного вотума недоверия. Конфликт удалось уладить. Но Дума учла урок и внесла в свой Регламент новые и весьма примечательные правила: если Председатель Правительства поставит перед Думой вопрос о доверии Правительству в период внесения либо рассмотрения депутатами предложения о выражении недоверия Правительству, первым рассматривается предложение депутатов Государственной Думы о выражении недоверия. В случае принятия Государственной Думой постановления о недоверии Правительству и объявления Президентом о несогласии с решением Думы представление Председателя Правительства о доверии рассматривается по истечении трех месяцев со дня его внесения. Таким образом, теперь представлением о голосовании доверия нельзя отодвинуть вопрос о недоверии. 3. Заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 281/543 деятельности Законом о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. ст. 103 и 114 Конституции были дополнены положением о том, что Государственная Дума ежегодно заслушивает отчеты Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. В связи с этим 25 февраля 2009 г. Регламент Государственной Думы был дополнен гл. 18.1, определяющей порядок рассмотрения такого отчета. Установлено (ст. 154.2), что ежегодно фракции направляют в Комитет Государственной Думы по контролю и Регламенту вопросы о деятельности Правительства РФ. Срок представления вопросов в указанный Комитет и количество вопросов от каждой фракции устанавливаются Советом Государственной Думы. Перечень вопросов от фракции утверждается решением фракции. Названный Комитет обобщает поступившие вопросы и формирует перечень вопросов Государственной Думы о деятельности Правительства РФ, который направляет в Совет Государственной Думы. Утвержденный Советом перечень вопросов Государственной Думы о деятельности Правительства РФ направляется в Правительство РФ. В приведенных положениях Регламента несколько озадачивает то, что Совет Государственной Думы устанавливает количество вопросов от каждой фракции, передаваемых в Правительство. Поскольку у одной партии в составе Совета Государственной Думы превалирующее большинство, нельзя исключать того, что количество вопросов от фракций, настроенных оппозиционно, будет уменьшено. Кроме того, хотя и очевидно, что для всех 450 депутатов Государственной Думы нереально задать вопросы Правительству, все же можно было бы установить, что Совет Думы собирает помимо вопросов от фракций вопросы, задаваемые индивидуально депутатами, и передает их в Правительство. На вопросы от фракций Правительство обязано дать ответы. На вопросы остальных депутатов оно могло бы дать ответы по своему усмотрению, учитывая важность вопросов, проявляя внимание к депутатам независимо от их фракционной принадлежности. Согласно Регламенту Государственная Дума рассматривает вопрос о ежегодном отчете Правительства РФ о результатах его деятельности в период весенней сессии. Дума на своем заседании заслушивает Председателя Правительства РФ. Депутаты вправе задавать вопросы Председателю Правительства РФ, высказывать свое мнение о деятельности Правительства РФ. При этом преимущественное право на выступление принадлежит представителям фракций. По итогам рассмотрения Государственная Дума принимает постановление. По итогам рассмотрения ежегодного отчета Правительства РФ о результатах его деятельности Государственная Дума принимает постановление, проект которого готовит и вносит на рассмотрение палаты Комитет Государственной Думы по контролю и Регламенту. |