Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
Глава 28. Внутренняя структура и организация работы палат Федерального Собрания Российской Федерации Литература Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999; Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб., 2003; Векшин А.А. Конституционно-правовой статус Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в контексте развития федеративных отношений: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Горобец В.Д. Парламент Российской Федерации. М., 1998; Гранкин И.В. Парламент России. М., 2001; Парламентское право России: учеб. пособие / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2003; Проблемы народного представительства в Российской Федерации / под ред. С.А. Авакьяна. М., 1999; Совет Федерации: эволюция статуса и функций / отв. ред. Л.В. Смирнягин. М., 2003; Чиркин В.Е. Верхняя палата современного парламента: сравнительно-правовое исследование. М., 2011. Вопросы внутренней структуры и организации работы нужно рассматривать раздельно по палатам, поскольку это два самостоятельных органа внутри Федерального Собрания РФ и у каждого из них свои особенности в организации и порядке деятельности. В чем-то, конечно, внутренняя организация Совета Федерации и Государственной Думы имеет ряд общих черт: есть председатели палат и их заместители, советы палат, комитеты и комиссии, аппараты палат. Однако при внешнем сходстве имеются и различия. Так, в Государственной Думе могут быть фракции (ранее также и депутатские группы, на будущее их нельзя исключать), в Совете Федерации аналогичных объединений не создается. В Государственной Думе существует с первых дней ее работы Совет Думы, в Совете Федерации Совет палаты был учрежден лишь дополнением Регламента 27 января 1999 г., а составы этих советов в Думе и Совете Федерации различаются. Неодинаково число комитетов и постоянно действующих комиссий палат. О других особенностях будет сказано при рассмотрении соответствующих вопросов. § 1. Совет Федерации 1. Регламент Совета Федерации как основной документ по вопросам его организации и деятельности Главным документом по вопросам внутренней структуры и организации работы палаты является Регламент Совета Федерации. Регламент Совета Федерации I созыва был принят 2 февраля 1994 г. постановлением палаты. В последующем в текст вносились поправки, изменения и дополнения. Когда согласно Федеральному закону 1995 г. Совет Федерации стал формироваться по должностному признаку, своим постановлением от 6 февраля 1996 г. он утвердил новый Регламент Совета Федерации. В него также вносились поправки, но многие правила деятельности Совета Федерации стабилизировались, особенно связанные с порядком реализации его полномочий. С утверждением в 2000 г. порядка формирования палаты из представителей органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, обновлением состава палаты в основном Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 296/543 в 2001 г. новый Совет Федерации утвердил постановлением от 30 января 2002 г. свой Регламент, который и действует в настоящее время с многочисленными изменениями и дополнениями. Действующий Регламент Совета Федерации имеет следующую структуру. Часть первая. Органы, должностные лица и общий порядок работы Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: гл. 1 Общие положения; гл. 2 Председатель Совета Федерации. Первый заместитель Председателя Совета Федерации. Заместители Председателя Совета Федерации; гл. 3 Совет палаты; гл. 4 Комитеты Совета Федерации; гл. 4.1 Координационное совещание Председателя Совета Федерации, первого заместителя Председателя Совета Федерации и заместителей Председателя Совета Федерации с председателями комитетов Совета Федерации; гл. 5 Порядок проведения сессий и заседаний Совета Федерации; гл. 6 Порядок голосования и принятия решений на заседании Совета Федерации; гл. 6.1 Контроль за использованием электронной системы; гл. 7 Участие Совета Федерации в осуществлении парламентского контроля; гл. 7.1 Порядок участия Совета Федерации в парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации; гл. 8 Порядок подготовки и проведения "правительственного часа" на заседании Совета Федерации; гл. 9 Порядок подготовки и принятия парламентского запроса Совета Федерации; гл. 9.1 Рассмотрение Советом Федерации ежегодного доклада Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению, ежегодного доклада Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о своей деятельности, отчетов о деятельности Счетной палаты Российской Федерации, государственных и национальных докладов; гл. 10 Парламентские слушания и иные формы работы в Совете Федерации; гл. 11 Обеспечение деятельности Совета Федерации. Часть вторая. Участие Совета Федерации в законодательной деятельности: гл. 12 Порядок рассмотрения Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона; гл. 13 Порядок преодоления возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона; гл. 14. Порядок повторного рассмотрения Советом Федерации федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации (название главы в редакции от 1 марта 2017 г., ранее в ней также значилось "и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции". - С.А.); гл. 15 Порядок рассмотрения Советом Федерации федерального конституционного закона; гл. 16 Порядок рассмотрения Советом Федерации вопросов, связанных с принятием и вступлением в силу закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации; гл. 17 Реализация Советом Федерации, сенаторами Российской Федерации права законодательной инициативы. Часть третья. Порядок рассмотрения вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации к ведению Совета Федерации: гл. 18 Порядок утверждения Советом Федерации изменения границ между субъектами Российской Федерации; гл. 18.1 Порядок утверждения Советом Федерации изменения границ городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя; гл. 19 Порядок утверждения Советом Федерации указа Президента Российской Федерации о введении военного положения; гл. 20 Порядок утверждения Советом Федерации указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения; гл. 21 Порядок решения Советом Федерации вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации; гл. 22 Порядок назначения Советом Федерации выборов Президента Российской Федерации; гл. 23 Порядок рассмотрения Советом Федерации вопроса об отрешении Президента Российской Федерации от должности; гл. 24 Порядок назначения Советом Федерации на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Экономического суда Содружества Независимых Государств. Порядок прекращения Советом Федерации полномочий судьи Конституционного Суда Российской Федерации; гл. 25 Порядок назначения Советом Федерации на должность и освобождения от должности Генерального прокурора Российской Федерации, первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации; гл. 26 Порядок назначения Советом Федерации на должность и Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 297/543 освобождения от должности заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации и половины состава аудиторов Счетной палаты Российской Федерации; гл. 27 Порядок назначения Советом Федерации и освобождения от обязанностей членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации; гл. 27.1 Порядок назначения Советом Федерации членов Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации - представителей общественности; гл. 28 Порядок рассмотрения Советом Федерации вопросов внешней политики и межпарламентского сотрудничества; гл. 29 Порядок проведения в Совете Федерации консультаций по вопросам о назначении и об отзыве дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; гл. 30 Порядок рассмотрения Советом Федерации проектов договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий (исключена); гл. 31 Порядок подготовки, рассмотрения и принятия обращения Совета Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации; гл. 32 Порядок принятия настоящего Регламента и внесения в него изменений и дополнений. Приложение. Форма доверенности для голосования на заседании согласительной комиссии. Совет Федерации вносил изменения в Регламент в 2020 г. с учетом конституционной реформы. Но возможны дальнейшие корректировки документа, не исключена его новая редакция. И все-таки основные правила деятельности палаты отличаются стабильностью, их рассмотрение в нашем курсе даст читателю дополнительную информацию о Совете Федерации. 2. Председатель Совета Федерации и его заместители Председатель Совета Федерации по неписаной "Табели о рангах" в России считается третьим лицом государства - после Президента РФ и Председателя Правительства РФ. В первом составе Совета Федерации (1993-1995 гг.) Председатель палаты и многие другие лица работали на освобожденной основе. Они считались откомандированными с основного места работы в Совет Федерации, хотя сам по себе этот способ оформления освобождения от основной работы был юридически небезупречен. Палата приняла постановление от 15 января 1994 г. "Об откомандировании депутатов Совета Федерации", которое гласило: откомандировать с основного места работы депутатов Совета Федерации, избранных Председателем Совета Федерации, заместителями Председателя, председателями, заместителями председателей и секретарями комитетов Совета Федерации, для осуществления их полномочий; оплату труда указанных депутатов производить в размерах, установленных Советом Федерации, но не ниже размера заработной платы, получаемой депутатом по основному месту работы. Введенный Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" должностной принцип формирования всего Совета Федерации обусловил сохранение каждым членом палаты поста соответственно председателя законодательного собрания или главы субъекта РФ. Это относилось также к Председателю Совета Федерации и его заместителям - они выполняли свои обязанности на неосвобожденной основе. После того как по одноименному Федеральному закону 2000 г. все члены Совета Федерации стали работать в палате на постоянной профессиональной основе, оставляя иные должности, естественно, руководители палаты действуют только в данном своем качестве, получая за это вознаграждение. И они не могут занимать другие должности не только вне Совета Федерации, но и в самой палате. В Регламенте Совета Федерации 2002 г. сначала предусматривались должности первого заместителя Председателя и заместителей Председателя, т.е. один первый заместитель и несколько (не менее двух) заместителей. Число заместителей определяет Совет Федерации (ч. 1 ст. 17 Регламента). Довольно долгое время был первый заместитель Председателя. Затем по своей просьбе (по крайней мере так это выглядело официально) он был освобожден от должности. Палата осталась без первого заместителя, и появились разговоры о том, что Председатель вообще не прочь Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 298/543 упразднить этот пост. Во всяком случае, из Регламента нормы о первом заместителе Председателя исключили. Однако постановлением от 16 сентября 2008 г. этот пост введен снова и в Регламент опять включены соответствующие нормы. В настоящее время в Регламенте говорится о первых заместителях и заместителях. В ст. 17 Регламента определено, что Совет Федерации принимает решение о количестве первых заместителей и заместителей Председателя Совета Федерации (по состоянию на конец октября 2020 г. в палате были два первых заместителя и четыре заместителя Председателя Совета Федерации). Избрание. Сначала в Регламенте было установлено (п. 2 ст. 14), что Председатель Совета Федерации, его первый заместитель и заместители не могут избираться из числа представителей от одного и того же субъекта РФ. Однако 16 апреля 2014 г. это положение исключено. Председатель Совета Федерации, его первый заместитель и заместители избираются из числа сенаторов тайным голосованием с использованием бюллетеней. Совет Федерации может принять решение о проведении тайного голосования с использованием электронной системы. В случае внесения кандидатур заместителей единым списком для голосования Совет Федерации может принять решение о проведении открытого голосования. Все указанные лица избираются на срок их полномочий в качестве сенаторов Российской Федерации. Сначала в Регламент было включено положение о том, что все названные лица могут быть избраны на должность повторно, но не более двух сроков подряд (ч. 2 ст. 15). 26 марта 2003 г. Совет Федерации исключил данную норму из Регламента. Кандидатуры на должность Председателя Совета Федерации предлагаются сенаторами. Каждый вправе предложить только одну кандидатуру. Сенатор, выдвинутый для избрания на должность Председателя, вправе заявить о самоотводе. Заявление о самоотводе принимается без обсуждения и голосования. По всем кандидатам, давшим согласие баллотироваться, проводится обсуждение, в ходе которого они выступают на заседании и отвечают на вопросы сенаторов. После обсуждения палата утверждает список кандидатур для голосования. Кандидат считается избранным на должность Председателя Совета Федерации, если в результате голосования он получил более половины голосов от общего числа сенаторов Российской Федерации. Если на эту должность было выдвинуто более двух кандидатур и ни одна из них не получила требуемого для избрания числа голосов, проводится второй тур голосования по двум кандидатурам, получившим наибольшее число голосов. Избранным на должность Председателя по итогам второго тура голосования считается тот кандидат, который получил более половины голосов от общего числа сенаторов. Если во втором туре голосования Председатель не избран, процедура выборов повторяется начиная с выдвижения кандидатур. Решение об избрании Председателя Совета Федерации оформляется постановлением Совета Федерации. Для полноты информации отметим, что Регламент Совета Федерации называет двух лиц, которым отдаются особые почести в палате. Согласно ст. 10 это почетный Председатель Совета Федерации и Председатель Совета Федерации I созыва. Совет Федерации может избрать Председателя Совета Федерации, прекратившего свои полномочия на этом посту, почетным Председателем Совета Федерации. Звание почетного Председателя Совета Федерации является пожизненным. Почетному Председателю Совета Федерации, а также Председателю Совета Федерации I созыва отводятся специальные места в Зале заседаний Совета Федерации и рабочие помещения в здании Совета Федерации. Эти лица имеют специальные удостоверения и нагрудные знаки. Почетный Председатель Совета Федерации и Председатель Совета Федерации I созыва имеют право: принимать участие с правом совещательного голоса в заседаниях Совета Федерации, комитетов палаты, а также в работе парламентских слушаний, в заседаниях круглых столов и иных мероприятиях, проводимых в Совете Федерации; получать документы и материалы, иную информацию, предоставляемую сенаторам на заседаниях палаты, комитетов Совета Федерации, на парламентских слушаниях и иных мероприятиях. Кандидатуры на должности первых заместителей и заместителей Председателя Совета Федерации предлагаются Председателем Совета Федерации. По каждой из предложенных кандидатур проводятся обсуждение и раздельное голосование в том же порядке, как и в отношении Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 299/543 Председателя. Если заместитель не был избран, процедура повторяется начиная с выдвижения кандидатур, в том числе возможно и повторное выдвижение. Регламент предусматривает, что Совет Федерации может избрать первых заместителей и заместителей единым списком для голосования, выдвигаемым Председателем Совета Федерации. В единый список для голосования включается по одной кандидатуре на каждую должность. Голосование по избранию единым списком проводится тайно с использованием бюллетеней. Как уже говорилось, Совет Федерации может принять решение о проведении тайного голосования с использованием электронной системы или открытого голосования. Все кандидаты, включенные в единый список для голосования, считаются избранными, если за этот список проголосовало большинство от общего числа сенаторов РФ. Решения об избрании первого заместителя и заместителей Председателя Совета Федерации оформляются постановлениями Совета Федерации. Полномочия. Председатель Совета Федерации обладает широким кругом полномочий, закрепленных в ст. 18 Регламента палаты. Отметим наиболее важные, объединив их для удобства восприятия в ряд групп. Полномочия в связи с организацией работы палаты. Председатель созывает заседания Совета Федерации, в том числе внеочередные. Он формирует проект повестки дня заседания, вносит его на рассмотрение Совета палаты, представляет Совету Федерации рассмотренный Советом палаты проект повестки дня заседания Совета Федерации. Председатель ведет заседания палаты, подписывает постановления Совета Федерации. Он ведает внутренним распорядком деятельности палаты, распределяет обязанности между заместителями Председателя, организует работу Совета палаты и ведет его заседания, осуществляет общее руководство организацией и проведением мероприятий по осуществлению постоянного парламентского контроля; координирует работу комитетов, дает им поручения, координирует проведение различных мероприятий в Совете Федерации, утверждает график приема граждан членами комитетов Совета Федерации, а также направляет другим должностным лицам Совета Федерации для рассмотрения индивидуальные и коллективные обращения граждан, поступившие в Совет Федерации. Председатель вносит на рассмотрение Совета Федерации предложения по кандидатурам для назначения из числа сенаторов полномочных представителей Совета Федерации. Деятельность указанных полномочных представителей регулируется положением, утверждаемым Советом палаты. |