Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
Глава 27. Полномочия палат Федерального Собрания Российской Федерации и порядок их осуществления Литература Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999; Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб., 2003; Парламентское право России: учеб. пособие / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2003; Парламентское право России: учебник / под общ. ред. О.Н. Булакова. М., 2006. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 266/543 Каждая палата Федерального Собрания имеет свои полномочия и осуществляет их раздельно. Рассмотрим их подробнее. § 1. Полномочия Совета Федерации Компетенция Совета Федерации определяется прежде всего ст. 102 Конституции РФ. По некоторым позициям надо принимать во внимание и другие ее статьи, а также иные нормативные акты. Порядок реализации полномочий в основном отражен в Регламенте Совета Федерации 2002 г., а также в ряде федеральных законов, о которых будет сказано по мере освещения материала. 1. Утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации Это полномочие Совета Федерации установлено п. "а" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ. Детали отражены в гл. 18 Регламента палаты ("Порядок утверждения Советом Федерации изменения границ между субъектами Российской Федерации"). Определено, что вопрос рассматривается палатой по взаимному согласию субъектов РФ, границы между которыми предполагается изменить. В Совет Федерации представляются соглашение об изменении границ, утвержденное законодательными (представительными) органами государственной власти каждого из соответствующих субъектов, обоснование указанного соглашения, согласованное субъектами, и карта местности. Сначала материалы рассматриваются на заседании Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера; приглашаются полномочные представители законодательных и исполнительных органов субъектов РФ, границы между которыми предполагается изменить, представители Правительства РФ, других органов государственной власти. Заключение данного Комитета должно быть подготовлено в срок, не превышающий 30 дней со дня передачи в Комитет соответствующих документов. Далее проводится заседание Совета Федерации, куда приглашаются полномочные представители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, границы между которыми предполагается изменить, представители Правительства РФ, других органов государственной власти. Рассмотрение вопроса начинается с оглашения докладчиком заключения названного Комитета. По желанию полномочных представителей субъектов РФ, границы между которыми предполагается изменить, им предоставляется слово для выступления. Решение об утверждении изменения границ между субъектами РФ принимается большинством голосов от общего числа сенаторов и оформляется постановлением Совета Федерации. В случае неутверждения изменения границ по инициативе указанного Комитета Совет Федерации может принять решение о проведении консультаций по рассматриваемому вопросу с последующим внесением его на заседание Совета Федерации. Известно одно постановление Совета Федерации по данному вопросу - от 27 декабря 2011 г. "Об утверждении границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью". Несмотря на наличие в Регламенте Совета Федерации общей гл. 18, положения которой приведены, дополнениями от 25 ноября 2009 г. в ред. от 24 июня 2015 г. в Регламент включена гл. 18.1 "Порядок утверждения Советом Федерации изменения границ городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя". В принципе ее нормы мало отличаются от того, что описано выше. 2. Утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения В соответствии с п. "б" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ к ведению Совета Федерации относится Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 267/543 утверждение указа Президента о введении военного положения. Как говорилось при характеристике полномочий Президента РФ, согласно ч. 2 ст. 87 Конституции РФ в случае агрессии против Российской Федерации Президент вводит на ее территории или в отдельных местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Нижняя палата принимает указ Президента к сведению, а верхняя палата утверждает (или не утверждает) указ. Согласно ст. 149 Регламента Совета Федерации Председатель Совета Федерации незамедлительно направляет текст указа Президента РФ о введении военного положения в Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности (головной) и Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера для подготовки заключений. Вопрос об утверждении указа Президента о введении военного положения должен быть рассмотрен Советом Федерации в срок, не превышающий 48 часов с момента его получения. После получения указа Председатель палаты обязан обеспечить сбор сенаторов к месту проведения ее заседания в срок не более 48 часов. Кроме того, после обнародования указа о введении военного положения сенаторы обязаны прибыть к месту проведения заседания в возможно короткие сроки без специального вызова. Если в силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств заседание Совета Федерации не может быть проведено в срок, не превышающий 48 часов с момента получения указа, Председатель Совета Федерации по согласованию с Советом палаты может установить иной срок проведения заседания Совета Федерации. Рассмотрение вопроса об утверждении указа на заседании Совета Федерации начинается с доклада Президента либо по его поручению полномочного представителя Президента в Совете Федерации, после чего оглашаются заключения названных выше комитетов палаты, далее проводится обсуждение в порядке, предусмотренном Регламентом Совета Федерации. Решение об утверждении указа о введении военного положения принимается большинством голосов от общего числа сенаторов и оформляется постановлением палаты. Если за утверждение указа не проголосовало необходимое число сенаторов, указ о введении военного положения не утверждается, что тоже оформляется постановлением палаты. В случае неутверждения Советом Федерации указа этот акт и военное положение прекращают свое действие со следующего дня после дня принятия такого решения Советом Федерации. Соответствующее постановление Совета Федерации незамедлительно направляется Президенту (ст. 152 Регламента Совета Федерации). 3. Утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения Утверждение такого указа Советом Федерации предусмотрено п. "в" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ. Согласно ст. 88 Конституции РФ Президент РФ при обстоятельствах, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Как и в случае с военным положением, нижняя палата принимает указ Президента к сведению, а верхняя палата его утверждает (или не утверждает). Заключение на текст указа дают Комитет Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны (как головной) и Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера. Вопрос об утверждении указа должен быть рассмотрен Советом Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента представления в палату. Председатель Совета Федерации обязан обеспечить сбор сенаторов к месту проведения заседания Совета Федерации в срок не более 48 часов. Причем при обнародовании такого указа сенаторы обязаны прибыть к месту проведения заседания в возможно короткие сроки без специального вызова. Рассмотрение начинается с доклада Президента либо по его поручению полномочного Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 268/543 представителя Президента в Совете Федерации, после чего оглашаются заключения комитетов и проводится обсуждение вопроса. Решение об утверждении указа принимается большинством голосов от общего числа сенаторов и оформляется постановлением. В случае неутверждения Советом Федерации указа Президента о введении чрезвычайного положения он утрачивает силу по истечении 72 часов с момента обнародования (следовательно, если указ не утвержден палатой в первый день его издания, он еще два дня будет оставаться действующим). Постановление Совета Федерации незамедлительно направляется Президенту и в МИД России. Срок действия чрезвычайного положения на территории РФ или в отдельных ее местностях может быть продлен указом Президента. Рассмотрение в Совете Федерации вопроса о продлении срока действия чрезвычайного положения проводится в порядке, установленном Регламентом палаты для утверждения указа о введении чрезвычайного положения. 4. Решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации В соответствии с п. "г" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ к полномочиям Совета Федерации отнесено решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами нашей страны. Федеральный закон от 26 мая 1995 г. "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" предусматривает направление персонала: для участия в миротворческой деятельности; для участия в международных принудительных действиях с использованием вооруженных сил. Решение о направлении за пределы Российской Федерации отдельных военнослужащих для участия в миротворческой деятельности принимается Президентом РФ, а гражданского персонала (на добровольной основе) - Правительством РФ. Решение о направлении воинских формирований принимает Президент на основании постановления Совета Федерации о возможности их использования за границей. Предложение, вносимое Президентом Совету Федерации, должно включать сведения о районе действий воинских формирований, об их задачах, общей численности, типе и составе вооружений, подчиненности, сроке пребывания или порядке его продления, порядке замены и об условиях вывода, а также об устанавливаемых в соответствии с федеральными законами дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим этих формирований и членам их семей (ст. 7 Закона). Согласно ст. 159 Регламента Совета Федерации вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ рассматривается палатой по предложению Президента РФ. Совет Федерации приступает к рассмотрению вопроса после получения обращения Президента с соответствующими обоснованиями. Обращение Президента незамедлительно направляется Председателем Совета Федерации в Комитет по обороне и безопасности (головной) и Комитет по международным делам для подготовки заключений. Совет Федерации рассматривает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ на ближайшем заседании палаты после поступления обращения Президента. В случае необходимости Совет Федерации может рассмотреть этот вопрос на внеочередном заседании палаты. Совет Федерации приглашает на свое заседание Президента, Председателя Правительства, руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Обсуждение вопроса проводится на закрытом заседании Совета Федерации, если палатой не будет принято иное решение. Рассмотрение вопроса начинается с доклада Президента либо по его поручению полномочного представителя Президента в Совете Федерации, после чего оглашаются заключения названных выше комитетов Совета Федерации. Решение о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ принимается большинством голосов от общего числа сенаторов РФ и оформляется постановлением палаты. Если за решение не проголосовало необходимое число сенаторов, Вооруженные Силы РФ не могут использоваться за пределами Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 269/543 территории РФ, что оформляется постановлением Совета Федерации. Постановление Совета Федерации в двухдневный срок со дня его принятия направляется Президенту. 5. Назначение выборов Президента Российской Федерации Согласно п. "д" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ назначение выборов Президента отнесено к прерогативе Совета Федерации. Основанием для осуществления данного полномочия является истечение срока пребывания Президента в должности, а также досрочное прекращение полномочий. Совет Федерации обязан назначить выборы в каждом случае законного прекращения полномочий Президента. Выборы Президента назначаются на основании Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации". Во всех случаях, когда Совет Федерации не назначит выборы, они назначаются и проводятся ЦИК РФ (подробнее см. разделы книги об избирательной системе и о Президенте РФ). Проект постановления Совета Федерации о назначении выборов Президента РФ вносится на заседание палаты Комитетом Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству. 6. Отрешение Президента Российской Федерации от должности Это полномочие было отнесено к ведению Совета Федерации уже в изначальной редакции ст. 102 Конституции РФ. Но в редакции 2020 г. п. "е" ч. 1 ст. 102 сформулирован так: "Отрешение Президента Российской Федерации от должности, лишение неприкосновенности Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий". В Регламенте Совета Федерации данному вопросу посвящена ст. 168. В 2020 г. палата не внесла в нее процедурных изменений, связанных с рассмотрением второго положения. Это позволяет сделать вывод: оба вопроса могут рассматриваться в Совете по сходной процедуре. Ее основные моменты (стадии) применительно к отрешению от должности Президента согласно ст. 168 Регламента палаты таковы. Совет Федерации начинает рассмотрение обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления после получения постановления Государственной Думы о выдвижении обвинения (о рассмотрении данного вопроса в Государственной Думе см. § 2 настоящей главы) и заключения Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков соответствующего преступления. Вместе с постановлением Государственной Думы в Совет Федерации направляются заключение специальной комиссии, образованной Думой для оценки обоснованности обвинения, и стенограмма заседания Государственной Думы, на котором рассматривался вопрос о выдвижении обвинения (ст. 168 Регламента Совета Федерации). После получения из Государственной Думы названных документов Председатель Совета Федерации незамедлительно направляет постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента и все связанные с этим обвинением документы в Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству и созывает заседание Совета Федерации для принятия решения о направлении запроса в Конституционный Суд РФ о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента. Вопрос об отрешении Президента от должности без обсуждения и голосования включается первым в повестку дня заседания Совета Федерации, созываемого Председателем Совета Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента получения заключения Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Председатель Совета Федерации уведомляет Президента, Председателя Государственной Думы, Председателя Правительства, Председателя Конституционного Суда, Председателя Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 270/543 Верховного Суда о дате проведения заседания Совета Федерации, на котором предполагается рассмотреть вопрос об отрешении Президента от должности, и приглашает указанных лиц на это заседание. На заседание Совета Федерации приглашаются также члены специальной комиссии, образованной Государственной Думой для оценки обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента. Рассмотрение вопроса об отрешении Президента от должности на заседании Совета Федерации начинается с сообщения Председателя Государственной Думы об основаниях выдвижения обвинения против Президента. Затем слово предоставляется Председателю Конституционного Суда для оглашения заключения этого Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения и Председателю Верховного Суда для оглашения заключения данного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления. После этого заслушивается заключение названного Комитета Совета Федерации. Президенту либо его представителю предоставляется слово по их желанию. В соответствии с ч. 3 ст. 93 Конституции РФ решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней. Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа сенаторов, и оформляется постановлением Совета Федерации. Если за решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности не проголосовало необходимое число сенаторов, рассмотрение обвинения против Президента прекращается, что оформляется постановлением Совета Федерации. Постановление Совета Федерации незамедлительно доводится через СМИ до всеобщего сведения. Как уже сказано, примерно в таком же порядке Совет Федерации рассмотрит и примет решение по вопросу о лишении неприкосновенности бывшего Президента РФ. 7. Назначение на должность по представлению Президента Российской Федерации Председателя, заместителя Председателя и судей Конституционного Суда и Верховного Суда Российской Федерации; прекращение по представлению Президента Российской Федерации полномочий указанных лиц, а также еще ряда судей нижестоящего уровня В начальной редакции п. "ж" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ к ведению Совета Федерации было отнесено назначение на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. Как известно, последний упразднен в 2014 г. Редакция, приведенная в заголовке, отражает изменения, внесенные в Конституцию РФ в 2020 г. Она подчеркивает высокую роль Президента РФ в процессе приведения к должности перечисленных лиц, но в плане процедуры отражает то, что ранее уже было закреплено в законодательстве о Конституционном Суде и Верховном Суде РФ. Для Верховного Суда РФ это правило отражено давно: Совет Федерации назначает по представлению Президента РФ не только судей, но и Председателя Верховного Суда, заместителей Председателя, членов Президиума Верховного Суда РФ, председателя и членов Апелляционной коллегии Верховного Суда. По соответствующим кандидатурам должны быть представление Председателя Верховного Суда РФ и положительное заключение Высшей квалификационной коллегии судей РФ. На определенном этапе Совет Федерации назначал лишь судей Конституционного Суда, поскольку Председатель, заместитель Председателя и судья-секретарь избирались самим Конституционным Судом тайным голосованием из состава назначенных судей. Изменениями, внесенными 2 июня 2009 г. в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации", должность судьи-секретаря Конституционного Суда упразднена, но стало два заместителя Председателя. И установлено, что Председатель Конституционного Суда РФ и оба Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 271/543 его заместителя назначаются на должность Советом Федерации, а кандидатуры также представляются Президентом РФ. По новеллам 2020 г. Конституционный Суд состоит из 11 судей, включая Председателя Суда и его заместителя (ч. 1 ст. 125). Кандидатуры на все эти должности представляются Президентом РФ. Совет Федерации назначает также судей Экономического суда СНГ (п. 7 Положения об Экономическом суде Содружества Независимых Государств, утвержденного Соглашением о статусе этого Суда от 6 июля 1992 г.). Кандидатуры, представленные Президентом для назначения на должности судей названных судов, предварительно обсуждаются в Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству, который готовит заключение по каждой кандидатуре. Кандидатуры в состав Экономического суда СНГ предварительно обсуждаются также в Комитете Совета Федерации по международным делам, который готовит заключение по каждой кандидатуре. На заседании Совета Федерации заслушиваются заключения комитетов Совета Федерации по представленным кандидатурам. После обсуждения каждая кандидатура на должность судьи Конституционного Суда, Верховного Суда, Экономического суда СНГ, представленная для назначения Президентом, включается в бюллетень для тайного голосования (т.е. отрицательное заключение комитета не является основанием для невключения кандидатуры в бюллетень). По решению Совета Федерации тайное голосование может быть проведено с использованием электронной системы. Назначенным на должность судьи названных судов считается лицо, получившее при голосовании большинство голосов от общего числа сенаторов. Назначение на должность судьи оформляется постановлением Совета Федерации. Если кандидатура, представленная Президентом, не получит при голосовании необходимого числа голосов сенаторов, она отклоняется, что оформляется постановлением Совета Федерации. Специального голосования для принятия указанного постановления не требуется. В соответствии с п. 6 ст. 175 Регламента Совета Федерации при отклонении Советом Федерации кандидатур, представленных Президентом для назначения на должности судей, Совет Федерации может принять постановление с предложением Президенту о проведении консультаций с целью преодоления возникших разногласий. Указанное постановление в трехдневный срок Председателем Совета Федерации направляется Президенту. Для проведения консультаций Совет Федерации образует группу из сенаторов либо поручает проведение консультаций Председателю Совета Федерации. Назначенные судьи Конституционного Суда приводятся к присяге Председателем Совета Федерации на заседании палаты. По другим назначенным судьям Регламент палаты предусматривает следующее: после оглашения результатов голосования Председатель Совета Федерации вручает на заседании палаты каждому лицу, назначенному на должность судьи, копию постановления Совета Федерации о его назначении. Назначение на должность Председателя и заместителей Председателя Верховного Суда, членов Президиума Верховного Суда, председателя и членов коллегий Верховного Суда осуществляется в порядке, установленном Регламентом Совета Федерации для назначения на должность судей этих судов; в принципе это относится и к порядку назначения на должность Председателя и заместителя Председателя Конституционного Суда РФ. Вопросы досрочного прекращения полномочий судей Конституционного Суда РФ могли разрешаться Советов Федерации в случае совершения действий (деятельности), не соответствующей законодательству, по представлению Конституционного Суда РФ. Вопросы досрочного прекращения полномочий судей Верховного Суда РФ и тем более иных высших звеньев судебной системы не рассматривались Советом Федерации. Теперь, по новеллам 2020 г., в ч. 1 ст. 102 Конституции РФ включен п. "л", к ведению Совета Федерации отнесено: "прекращение по представлению Президента Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом полномочий Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, заместителя Председателя Конституционного Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 272/543 Суда Российской Федерации и судей Конституционного Суда Российской Федерации, Председателя Верховного Суда Российской Федерации, заместителей Председателя Верховного Суда Российской Федерации и судей Верховного Суда Российской Федерации, председателей, заместителей председателей и судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий". Анализ этого нововведения позволяет увидеть не только повышение роли Совета Федерации, который ранее таких вопросов не рассматривал, и соответственно подготовку их Президентом РФ, который подобные вопросы представляет на рассмотрение Совета Федерации. Не менее значимо и то, что предполагается более тщательная проработка таких вопросов перед их внесением на рассмотрение Президента РФ и Совета Федерации, в чем можно видеть дополнительные гарантии для судьи, которого коснется такая "линия судьбы". В соответствии со ст. 11 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" Совет Федерации назначает 10 членов Высшей квалификационной коллегии судей РФ - представителей общественности, а также прекращает их полномочия, в том числе досрочно в случаях совершения ими порочащего поступка, а также систематического неисполнения обязанностей члена квалификационной коллегии. 8. Проведение консультаций по предложенным Президентом Российской Федерации кандидатурам на должности Генерального прокурора Российской Федерации, его заместителей, прокуроров субъектов РФ, прокуроров военных и других специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов Российской Федерации В рассмотрении этого полномочия Совета Федерации мы исходим из того, что записано сейчас в п. "з" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ в редакции 2020 г. Этот пункт несколько раз претерпевал изменения. В начальной редакции (при принятии Конституции РФ) было записано, что к ведению Совета Федерации отнесено назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ. В редакции от 5 февраля 2014 г. к ведению Совета Федерации отнесено назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ и заместителей Генерального прокурора РФ (хотя Закон о прокуратуре говорил о первом заместителе и заместителях Генерального прокурора РФ, порядок их приведения к должности и освобождения от нее являлся единым). Кандидатуру на должность Генерального прокурора представлял Совету Федерации Президент. По его поручению в этих целях на заседании палаты обычно выступал полномочный представитель Президента в Совете Федерации. Как мы могли видеть ранее при рассмотрении полномочий Президента РФ и теперь вновь видим, по новеллам 2020 г., Совет Федерации не назначает Генерального прокурора РФ, его заместителей и других высших лиц этой "иерархии", а лишь проводит консультации, назначение осуществляет Президент РФ. В соответствии с новой редакцией (2020 г.) Закона о прокуратуре все соответствующие материалы перед консультациями Совету Федерации направляются Президентом РФ. В Законе о прокуратуре было предусмотрено, что Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению; поправками от 4 ноября 2005 г. добавлено, что Совету Федерации указанный доклад Генеральный прокурор представляет лично на заседании палаты. Теперь же, в 2020 г., об этом сказано в Конституции РФ: п. "м" ч. 1 ст. 102 относит к ведению Совета Федерации "заслушивание ежегодных докладов Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации". 9. Назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 273/543 Российской Федерации и половины от общего числа аудиторов по представлению Президента Российской Федерации Данное полномочие Совета Федерации в приведенной редакции появилось в п. "и" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ в 2020 г. По прежней редакции Совет Федерации назначал на должность и освобождал от должности заместителя Председателя Счетной палаты, а Председатель назначался и освобождался от должности Государственной Думой. В чем причина этой "рокировки"? Рискнем высказать суждение: прохождение кандидатуры на пост Председателя Счетной палаты в Государственной Думе может быть более "дискуссионным", чем в Совете Федерации. Надо сказать, что при учреждении Счетной палаты сначала вопросы ее формирования обсуждались внутри палат Федерального Собрания, они находили соответствующие кандидатуры. Но со временем Президент РФ стал более ощутимо участвовать в этом процессе, согласованные в палатах кандидатуры представлялись ему и уже от него официально вносились на рассмотрение палат. Это было отражено в Федеральном законе 2013 г. "О Счетной палате Российской Федерации", а теперь и в Конституции РФ. 10. Проведение консультаций по предложенным Президентом Российской Федерации кандидатурам руководителей федеральных органов исполнительной власти Освещая полномочия Президента РФ, мы уже обращали внимание на то, что по одним высшим должностям - членов Правительства РФ он обращается в Государственную Думу, она утверждает соответствующих лиц, а Президент далее назначает их; по другим должностям Президент обращается за консультациями в Совет Федерации и, получив его положительное мнение, назначает этих лиц. Соответственно в 2020 г. в ч. 1 ст. 102 Конституции включен п. "к", в котором полномочие Совета Федерации сформулировано как "проведение консультаций по предложенным Президентом Российской Федерации кандидатурам на должность руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности". Напомним, что в названной сфере ощутимую роль играют ряд федеральных служб (например, безопасности, внешней разведки, охраны), федеральных агентств (например, такой статус придан Управлению делами Президента РФ), их руководители не являются членами Правительства РФ. Наделение Совета Федерации правом консультаций по таким лицам очевидно свидетельствует о повышении роли палаты. 11. Назначение Советом Федерации на должность и освобождение от должности членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации В ст. 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" 1994 г. впервые было предусмотрено, что Совет Федерации назначает пять из 15 членов ЦИК РФ (соответственно еще по пять назначают Государственная Дума и Президент). В Законе об основных гарантиях избирательных прав 1997 г., а также в действующем одноименном Федеральном законе 2002 г. эта норма сохранена: пять членов ЦИК РФ назначаются Советом Федерации из числа кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) органами и высшими должностными лицами субъектов РФ. Согласно Регламенту Совета Федерации по кандидатурам, предложенным для назначения на должности членов ЦИК РФ, Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера формирует списки кандидатур Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 274/543 по группам субъектов РФ в порядке, устанавливаемом постановлением Совета Федерации. По решению Совета Федерации может быть проведено обсуждение предложенных кандидатур. По кандидатурам, предложенным для назначения на должности членов ЦИК РФ, проводится тайное голосование - в один или в два этапа. Голосование проводится в один этап, если в каждом из списков кандидатур, сформированных по группам субъектов РФ, представлено не более одной кандидатуры. Голосование проводится по каждой кандидатуре отдельно в порядке, предусмотренном Регламентом Совета Федерации. Если хотя бы в одном из списков кандидатур, сформированных по группам субъектов РФ, представлено более одной кандидатуры, голосование проводится в два этапа. На первом этапе проводится тайное голосование по установлению очередности включения кандидатур из списков, сформированных по группам субъектов РФ, в списки (бюллетени) для тайного голосования по назначению на должности членов ЦИК РФ. По результатам голосования на первом этапе кандидатуры в списках, сформированных по группам субъектов РФ, располагаются в порядке убывания числа голосов, поданных за каждую из кандидатур. Голосование на втором этапе проводится в один тур или в несколько туров и считается законченным, когда назначены все пять членов ЦИК РФ и проведено голосование по всем предложенным кандидатурам. Назначенным на должность члена ЦИК РФ считается лицо, получившее при голосовании большинство голосов от общего числа сенаторов. Назначение оформляется постановлением Совета Федерации. Решение об освобождении от должности члена ЦИК РФ принимается тайным голосованием. Член ЦИК РФ считается освобожденным от должности, если за освобождение его от должности проголосовало более половины от общего числа сенаторов. Решение об освобождении от должности члена ЦИК РФ оформляется постановлением Совета Федерации. 12. Право Совета Федерации на участие в парламентском расследовании В последние годы расширяется роль палат Федерального Собрания РФ в государственной жизни. Им предоставляются возможности, в принципе ограниченные для парламентских учреждений, однако прежде не отраженные в российском законодательстве. Прежде всего в этом плане мы уже отмечали ранее право Совета Федерации и Государственной Думы на проведение парламентских расследований. После появления Федерального закона "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" Совет Федерации постановлением от 24 марта 2006 г. включил в свой Регламент гл. 7.1 "Порядок участия Совета Федерации в парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации". Если обе палаты решили проводить парламентское расследование, они на паритетных началах формируют комиссию, состоящую из сенаторов и депутатов Государственной Думы, и избирают ее сопредседателей. Комиссия формируется на время проведения парламентского расследования и после его завершения распускается. Основные положения, касающиеся процедуры парламентского расследования, устанавливаются названным Федеральным законом. Однако комиссия вправе принять регламент парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, устанавливать правила проведения парламентского расследования, которые не должны противоречить данному Федеральному закону и иным федеральным законам. Для изучения отдельных фактов и обстоятельств, а также для выезда в случае необходимости на место расследуемого комиссией события могут создаваться рабочие группы, в состав которых, как правило, на паритетных началах входят члены комиссии - сенаторы и депутаты Государственной Думы. По результатам парламентского расследования готовится итоговый доклад комиссии, который направляется в палаты Федерального Собрания. Палаты в течение одного месяца Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 275/543 рассматривают и утверждают итоговый доклад. В случае если итоговый доклад не утвержден хотя бы одной из палат, деятельность комиссии прекращается. 13. Право Совета Федерации на участие в законотворческой деятельности Одно из ключевых прав Совета Федерации - участие в законодательном процессе на федеральном уровне. Принятые Государственной Думой федеральные законы направляются в Совет Федерации, который их либо одобряет, либо отклоняет (ст. 105 Конституции РФ). Более подробно порядок осуществления данного полномочия Советом Федерации рассмотрен в гл. 29 настоящего учебного курса. У Совета Федерации есть право законодательной инициативы, т.е. право внесения своих проектов законов в Государственную Думу. Разновидностью возможностей Совета Федерации как в законодательном процессе, так и в экономико-финансовой сфере является его участие в рассмотрении и утверждении федерального бюджета. Детально вопросами федерального бюджета занимается Государственная Дума. Вместе с тем согласно ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой законы по ряду направлений, в том числе и по вопросам федерального бюджета. 14. Вопросы внешней политики и межпарламентского сотрудничества, международная деятельность Вопросы международных отношений Российской Федерации в различных аспектах могут быть предметом внимания Совета Федерации. Так, обязательно рассмотрение Советом Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам ратификации и денонсации международных договоров (п. "г" ст. 106 Конституции РФ). Совет Федерации рассматривает практически любые вопросы внешней политики государства. В его Регламенте имеется специальная гл. 28 "Порядок рассмотрения Советом Федерации вопросов внешней политики и межпарламентского сотрудничества". В одних случаях соответствующие шаги Президента или Правительства напрямую связаны с решениями Совета Федерации (например, по использованию военных контингентов за границей). В других случаях Совет Федерации, скорее по собственной инициативе, выражает свое отношение к международным проблемам, обсуждая их на заседаниях и тем более принимая постановления, заявления и обращения. Это, конечно, влияет на деятельность других органов, хотя в принципе решения палаты и не являются для них обязательными. Совет Федерации сотрудничает с парламентами иностранных государств и международными парламентскими организациями. Основные направления межпарламентского сотрудничества ежегодно утверждаются палатой. Проект основных направлений готовится Аппаратом Совета Федерации, предварительно рассматривается Комитетом Совета Федерации по международным делам, Комитетом Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности (в части финансового обеспечения), которые учитывают предложения других комитетов Совета Федерации, и после согласования с комитетами Совета Федерации представляется Совету палаты. Совет Федерации может заключать соглашения о межпарламентском сотрудничестве и осуществлять обмен парламентскими делегациями. Указанные соглашения заключаются в порядке, предусмотренном соответствующим положением, утверждаемым Председателем Совета Федерации. Проект указанного положения готовит Комитет Совета Федерации по международным делам. Совет палаты по представлению Председателя Совета Федерации, а также Комитета Совета Федерации по международным делам утверждает согласованное с Советом Государственной Думы положение о российских частях межпарламентских комиссий по двустороннему сотрудничеству Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 276/543 Федерального Собрания РФ с парламентами государств - участников СНГ. Совет Федерации представлен во многих двухсторонних и многосторонних органах межпарламентского сотрудничества, в ряде случаев вместе с Государственной Думой (например, в Парламенте Союзного государства Беларуси и России, Парламентской Ассамблее Совета Европы, Межпарламентской Ассамблее Евразийского экономического сообщества, Межпарламентской Ассамблее государств - участников СНГ, в межпарламентских комиссиях (парламентских группах) по двухстороннему сотрудничеству с парламентами государств - участников СНГ, в Межпарламентском союзе и др.). 15. Согласование с Советом Федерации назначения и отзыва дипломатических представителей Полномочия Совета Федерации по вопросам назначения и отзыва дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях обусловлены п. "м" ст. 83 Конституции РФ. Здесь указано, что назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях осуществляются Президентом РФ после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания. Следовательно, в данном вопросе у Совета Федерации и Государственной Думы равные возможности. Соответствующие представления вносятся в Совет Федерации МИД России и рассматриваются его комитетами по международным делам и по делам СНГ. Комитеты могут запросить дополнительные сведения о кандидате для назначения дипломатическим представителем или по вопросу об отзыве дипломатического представителя. Комитет по международным делам на своем заседании в присутствии (по согласованию с МИД России) кандидата, которого предлагается назначить дипломатическим представителем, или дипломатического представителя, которого предлагается отозвать, а также с участием представителя МИД России рассматривает представление и дает заключение. Оно в трехдневный срок после заседания комитета палаты направляется Президенту и в МИД России. 16. Обращение Совета Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации Согласно Конституции РФ и Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" Совет Федерации может обратиться в Конституционный Суд: - с запросами о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента, Государственной Думы, Правительства; конституций, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам ведения Российской Федерации; договоров между органами власти Российской Федерации и ее субъектов, договоров между органами власти субъектов РФ; не вступивших в силу международных договоров РФ; - ходатайствами о разрешении споров о компетенции между Советом Федерации и федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ; - запросами о толковании Конституции РФ; - запросами о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. По ст. 212 Регламента Совета Федерации предложение об обращении палаты в Конституционный Суд может вноситься на ее рассмотрение комитетом, Председателем Совета Федерации или группой сенаторов РФ численностью не менее 10 человек. Проект постановления Совета Федерации, проект запроса или ходатайства в Конституционный Суд, иные документы и материалы предварительно обсуждаются в Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству, который готовит по ним заключение. Кандидатуры для назначения представителя (представителей) Совета Федерации при Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 277/543 рассмотрении обращения Совета Федерации в Конституционном Суде РФ по согласованию с названным Комитетом вносит комитет Совета Федерации, Председатель Совета Федерации или группа сенаторов РФ численностью не менее 10 человек, являющиеся инициаторами предложения об обращении Совета Федерации в Конституционный Суд. Согласно ч. 2 ст. 125 Конституции РФ запрос о соответствии Конституции РФ предусмотренных в указанной статье нормативных актов и договоров может быть направлен в Конституционный Суд, помимо самой палаты, также одной пятой сенаторов. В этом случае запрос подписывается сенаторами, направляющими его в Конституционный Суд, с указанием фамилии, имени, отчества каждого сенатора и наименования представляемого им субъекта РФ. Надо также обратить внимание на то, что нормативные акты самого Совета Федерации тоже могут быть оспорены в Конституционном Суде РФ на предмет соответствия Основному закону РФ. Это было закреплено (и осталось) в п. "а" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ. В редакции п. "а" и "б" ч. 4, отраженной в поправках 2020 г., закреплено, что Конституционный Суд проверяет по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод, а также по запросам судов конституционность законов и иных нормативных актов, указанных в ст. 125. В Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" (п. 3 и 3.1 ч. 1 ст. 3) все "иные нормативные акты" перечислены, в их числе указаны и акты Совета Федерации (подробнее этих вопросов мы коснемся при освещении статуса Конституционного Суда РФ). |