Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
§ 5. Органы при Президенте Российской Федерации. Администрация Президента Российской Федерации 1. Общие положения С учреждением в 1991 г. поста Президента РСФСР и его избранием возник вопрос о круге органов, должностных лиц и структурных подразделений, обеспечивающих его деятельность. Их нельзя обозначить понятием "аппарат Президента", поскольку оно было бы приемлемым лишь для части таких структур, собственно обслуживающих его деятельность. Скорее для охвата всей совокупности структур подошло бы понятие "команда Президента", хотя оно не использовалось в нормативных актах. При учреждении поста Президента была популярной идея о том, что он должен руководить деятельностью Правительства, а также иметь свой "штаб", состоящий из высших должностных лиц и ряда политико-консультативных, в том числе специально учрежденных, органов, которые будут ему помогать и реализовывать его стратегию управления государством. Поэтому на первом этапе создания указанной "команды" в Закон "О Президенте РСФСР", а затем в Конституцию РСФСР (май 1991 г.) включаются нормы о том, что Президент руководит деятельностью Совета Министров РСФСР. Учреждаются такие высшие должности, как Государственный секретарь РСФСР, Государственные советники РСФСР, появляются советники и помощники Президента, создается Государственный совет РСФСР. 19 июля 1991 г. появляется Указ Президента "Об Администрации Президента РСФСР". Его содержание подтверждает то, что Президенту нужны и "мозговые" структуры, и обслуживающие звенья. В Указе предусмотрено образование Администрации Президента РСФСР в качестве его аппарата в составе: Секретариат Президента; Секретариат вице-президента; Секретариат Председателя Совета Министров РСФСР; Канцелярия Государственного секретаря РСФСР; советники Президента; службы государственных советников РСФСР по правовой политике, по экономической политике, по науке, образованию и культуре, по взаимодействию с общественными объединениями; Управление делами (на базе Управления делами Совета Министров); Контрольное управление; Информационно-аналитическое управление; Служба безопасности; Пресс-служба. Администрацию Президента возглавляет ее руководитель. Со временем в развитии структур, обслуживающих деятельность Президента, наблюдаются следующие тенденции. Во-первых, происходит организационное обособление деятельности Президента и Правительства. Постепенно аппарат Правительства отделяется от Администрации Президента. Органы исполнительной власти передаются Правительству, которое осуществляет оперативное управление народным хозяйством. Ряд федеральных органов исполнительной власти поднят актами Президента на его уровень и работает под его непосредственным руководством. Речь идет об органах, занимающихся стратегическими вопросами управления и безопасностью. В соответствии с Указом от 10 января 1994 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти" эти органы находятся в ведении Правительства РФ, "за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента Российской Федерации либо подведомственности Президенту Российской Федерации в соответствии с законодательными актами Российской Федерации". При каждом очередном утверждении указанной структуры Президент выделяет органы, работающие непосредственно под Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 232/543 его руководством, хотя в строгом смысле слова они все равно остаются федеральными органами исполнительной власти. Во-вторых, при Президенте РФ существует значительное число советов и комиссий с совещательно-консультативными функциями. Их нельзя считать частью аппарата Президента, его Администрации, поскольку они состоят из лиц, выполняющих свои функции в силу должностного положения или на общественных началах. Частью Администрации Президента являются ее подразделения, обслуживающие такие советы, комиссии. Более подробная информация о советах и комиссиях дается далее. В-третьих, весьма динамичным является развитие Администрации Президента - непосредственно его аппарата, в котором создаются одни подразделения, реорганизуются другие, упраздняются третьи. На реформировании Администрации сказываются воля Президента, приход к руководству Администрацией новых лиц, меняющиеся представления о назначении и о стиле работы Администрации, а также реальности государственной и политической жизни. 2. Советы и комиссии при Президенте Российской Федерации Начиная рассмотрение этого блока вопросов, отметим, что практика образования советов и комиссий при Президенте РФ весьма динамична. За годы существования президентуры ряд таких органов появился, какое-то время функционировал, далее их упраздняли, реорганизовывали, создавали новые. Каких-то четких критериев образования или советов, или комиссий при Президенте тоже не обнаруживается, скорее всего это вопросы усмотрения Президента, тем более что были факты преобразования одного органа в другой (например, как увидит читатель далее, Комиссия по правам человека при Президенте была преобразована в Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека; Совет по делам инвалидов преобразован в Комиссию при Президенте РФ по делам инвалидов; сначала образуется Комиссия при Президенте РФ по модернизации и технологическому развитию экономики России, но в 2012 г. она упраздняется, поскольку создан Совет при Президенте РФ по модернизации экономики и инновационному развитию России). Некоторые комиссии, первоначально созданные при Президенте РФ, в последующем преобразовывались и функционировали далее при Правительстве РФ, соответствующих ведомствах. Есть некоторые межведомственные комиссии, которые созданы Президентом РФ, и нет ясности в том, считать ли их органами при Президенте РФ. На официальном сайте Президента РФ в Интернете в соответствующих перечнях не указаны некоторые советы и комиссии, но нет и данных об их упразднении. С учетом этого ниже дается информация о советах и комиссиях при Президенте РФ на основе его действующих указов и распоряжений об этих органах. Советы при Президенте РФ. По отношению к советам при Президенте можно обозначить такую особенность: одни более влиятельны, что обусловливается такой важностью соответствующих вопросов, при которой и эти вопросы, и сами советы обозначены в Конституции РФ; другие советы, может, тоже важны, но все же их роль скромнее. Среди этих органов конституционными новеллами 2020 г. на первое место поставлен Государственный Совет РФ, формируемый и возглавляемый Президентом РФ. Ранее об этом органе мы говорили, отметив, что сначала он был учрежден указом Президента РФ. Теперь, как видим, он назван в Конституции РФ. Хотя там и сказано, что статус данного органа определяется федеральным законом, в целом все же в самой Конституции записано: Госсовет учрежден в целях согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти; он будет содействовать Президенту РФ в определении основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации. Не лишним будет напомнить, что когда первично Госсовет был учрежден Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г., главы исполнительной власти субъектов РФ перестали быть членами Совета Федерации, и Госсовет стал местом объединения указанных должностных лиц и федеральной координации субъектов РФ (со временем в него включили еще ряд ответственных лиц - председателей палат Федерального Собрания, руководителей фракций в Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 233/543 Государственной Думе, полномочных представителей Президента в федеральных округах). Хотя на момент обновления настоящего курса закон о Госсовете еще находился в стадии разработки, Президент РФ в своих выступлениях обозначал его роль в вопросах, например, федеративного строительства, внутренней политики так, как это ранее уже было отражено в принятых документах. Важнейшую роль выполняет Совет Безопасности РФ, предусмотренный Конституцией РФ (п. "ж" ст. 83). Частично о роли этого органа и о его составе ранее говорилось, в том числе и о том, что правовую основу его деятельности составляют Федеральный закон 2010 г. "О безопасности", Положение о Совете Безопасности Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 7 марта 2020 г., а также Положение об аппарате Совета Безопасности, утвержденное данным Указом. Работой Совета Безопасности руководит Председатель Совета Безопасности. Деятельность Совета Безопасности осуществляется в форме заседаний и совещаний. По решению Председателя Совета Безопасности могут проводиться совместные заседания Совета Безопасности и совещательных и консультативных органов при Президенте РФ. Пожалуй, новым для 2020 г. стало учреждение должности Заместителя Председателя Совета Безопасности, его полномочия подробно изложены в Положении о Совете Безопасности, направлены на оказание помощи Председателю, обеспечение руководства текущей деятельностью Совета Безопасности и взаимодействие с различными организациями в плане сотрудничества. Совет Безопасности в соответствии со своими задачами и функциями образует рабочие органы - постоянные межведомственные комиссии Совета Безопасности и научный совет при Совете Безопасности. Межведомственные комиссии Совета Безопасности могут создаваться по функциональному или региональному признаку. Для подготовки предложений по отдельным проблемам обеспечения национальной безопасности могут образовываться временные межведомственные комиссии Совета Безопасности. Положения о межведомственных комиссиях Совета Безопасности и их состав по должностям утверждаются Президентом РФ по представлению Секретаря Совета Безопасности. Указом от 7 марта 2020 г. утверждены новые положения о следующих межведомственных комиссиях Совета Безопасности: по безопасности в экономической и социальной сфере; по военной безопасности; по информационной безопасности; по общественной безопасности; по проблемам Содружества Независимых Государств; по проблемам стратегического планирования; по экологической безопасности. Тем же Указом утверждено также новое Положение о научном совете при Совете Безопасности Российской Федерации. Организационно-техническое и информационное обеспечение деятельности Совета Безопасности осуществляет его аппарат как структурное подразделение Администрации Президента РФ. Возглавляет аппарат Секретарь Совета Безопасности. Помимо названных, по данным на октябрь 2020 г. существовали следующие Советы при Президенте РФ - в основном совещательно-рекомендательного предназначения (хотя имеющие право обращаться к стратегическим вопросам своей сферы ведения и вносить соответствующие предложения на рассмотрение Президента РФ): Совет при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам; Совет при Президенте РФ по науке и образованию; Совете при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека; Совет при Президенте РФ по межнациональным отношениям; Совет при Президенте РФ по реализации государственной политики в сфере защиты семьи и детей; Совет при Президенте РФ по культуре и искусству; Совет при Президенте РФ по русскому языку; Совет при Президенте РФ по развитию физической культуры и спорта; Совет при Президенте РФ по развитию местного самоуправления; Совет при Президенте РФ по делам казачества; Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции; Геральдический совет при Президенте РФ; Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 234/543 Совет при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства; Национальный совет при Президенте РФ по профессиональным квалификациям; Совет по взаимодействию с религиозными объединениями при Президенте РФ. Комиссии при Президенте РФ. Применительно к Советам при Президенте РФ можно видеть, что некоторые из них играют ощутимую роль в государственно-политической жизни страны. Остальные в большей мере совещательно-рекомендательные органы. Среди комиссий при Президенте нет таких, которые были бы равны Государственному Совету или Совету Безопасности по мере государственной значимости. В большинстве своем комиссии - тоже "обычные" совещательно-рекомендательные органы. И как уже говорилось, трудно понять, почему они называются комиссиями, а не советами. Правда, внутри этой группы органов при Президенте РФ можно видеть разницу их "веса" и предназначения. Исходя из этого и для удобства восприятия обозначим три группы комиссий при Президенте РФ. 1. Комиссии при Президенте РФ, связанные со стратегическими аспектами государственной политики в целом или по отдельным народно-хозяйственным отраслям. Комиссия при Президенте РФ по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров. Комиссия создана Указом от 9 февраля 2013 г. с одновременным упразднением ряда предшествующих комиссий того же профиля. В соответствии с тогда же утвержденным Положением Комиссия готовит предложения Президенту РФ по совершенствованию правового и организационного обеспечения государственной службы Российской Федерации; рассматривает предложения по совершенствованию порядка формирования и эффективного использования резерва управленческих кадров, включая резерв управленческих кадров, находящихся под патронажем Президента РФ, а также предложений по вопросам подготовки управленческих кадров. Комиссии также поручена выработка рекомендаций главам исполнительной власти субъектов РФ по совершенствованию работы с резервом управленческих кадров в субъектах РФ и его эффективному использованию. Комиссию возглавляет Руководитель Администрации Президента, в нее входят ряд ответственных сотрудников Администрации, заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров, представители науки, вузов и др. Комиссия по вопросам военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами. Первоначально именовалась Комиссией при Президенте РФ, однако Указом Президента РФ от 1 декабря 2000 г. преобразована просто в Комиссию, но ее возглавляет Президент РФ. В Положении о Комиссии, утвержденном Указом от 10 сентября 2005 г. (последняя редакция от 3 августа 2020 г.), она определена как совещательный и консультативный орган, разрабатывающий для главы государства предложения, касающиеся основных направлений государственной политики в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами. Нынешний состав Комиссии утвержден Указом Президента РФ от 20 июня 2018 г. (с изменениями 2020 г.). Председателем Комиссии, как сказано, является Президент РФ; заместители председателя - Председатель Правительства РФ и Руководитель Администрации Президента РФ. В составе Комиссии - заместитель Председателя Правительства РФ, ряд министров и руководителей федеральных служб, секретарь Совета Безопасности РФ, помощники Президента РФ и др. Комиссия при Президенте РФ по вопросам стратегии развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности. Комиссия образована Указом Президента РФ от 15 июня 2012 г. с утверждением Положения о Комиссии и ее состава (с последующим обновлением). Председателем Комиссии является Президент РФ. Члены Комиссии - ряд заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров и руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, главы некоторых нефтяных, газовых, энергетических компаний и др. Комиссия при Президенте РФ по вопросам развития авиации общего назначения и навигационно-информационных технологий на основе глобальной навигационной Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 235/543 спутниковой системы ГЛОНАСС. Указом от 13 ноября 2012 г. была образована Комиссия при Президенте РФ по развитию авиации общего назначения. Указом от 11 июня 2016 г. она преобразована в Комиссию с приведенным выше наименованием. Соответственно данным Указом утверждены Положение о новой Комиссии и ее состав. Предназначение Комиссии вытекает из ее наименования, она образована в целях обеспечения взаимодействия при формировании и реализации единой государственной политики в названных областях. 2. Во вторую группу можно включить комиссии при Президенте РФ, которые наряду с обращением к различным вопросам государственной политики (в плане содействия деятельности Президента РФ по своему профилю) обязаны в предварительном порядке рассматривать проекты кадровых и еще некоторых персонифицированных решений Президента РФ. Комиссия при Президенте РФ по вопросам кадровой политики в правоохранительных органах. Образована Указом Президента РФ от 29 июля 2011 г. с утверждением Положения о Комиссии и ее состава. Указом от 12 июля 2012 г. утвержден новый состав Комиссии, но в последующем он также претерпевал изменения. В соответствии с Положением Комиссия является консультативным органом при Президенте РФ, обеспечивающим реализацию полномочий главы государства по осуществлению кадровой политики в таких органах, как МВД России, МЧС России, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная служба судебных приставов, Государственная фельдъегерская служба РФ и Следственный комитет РФ (далее - правоохранительные органы). Комиссия рассматривает кадровые вопросы в отношении лиц, претендующих на замещение воинских должностей, подлежащих замещению высшими офицерами, должностей высшего начальствующего состава, должностей, по которым предусмотрено присвоение высших специальных званий, должностей, относящихся к высшей группе должностей федеральной государственной гражданской службы, включенных в соответствующие перечни должностей, не имеющие грифа ограниченного доступа, а также в отношении лиц, замещающих высшие должности. Материалы, необходимые для рассмотрения кадровых вопросов в отношении указанных лиц, представляются руководителями правоохранительных органов в установленном порядке. Рассматривая представленные материалы, Комиссия дает оценку служебной деятельности лиц, претендующих на замещение высших должностей в правоохранительных органах, и лиц, замещающих высшие должности в правоохранительных органах, их профессиональных и личностных качеств, вопросов, касающихся соблюдения ими требований антикоррупционного законодательства. По результатам заседания Комиссией принимается одно из следующих решений: а) рекомендовать для назначения на высшую должность; б) рекомендовать для прохождения службы на должности с меньшим объемом полномочий или на нижестоящей должности; в) рекомендовать продолжить службу в ином подразделении на другой, в том числе нижестоящей, должности; г) не рекомендовать для назначения на высшую должность; д) рекомендовать продлить срок службы; е) не рекомендовать для дальнейшего прохождения службы и рекомендовать к освобождению от занимаемой высшей должности; ж) рекомендовать к увольнению с военной службы высших офицеров. Председателем Комиссии является помощник Президента РФ. В состав Комиссии входят также другие помощники Президента РФ, иные ответственные сотрудники Администрации Президента РФ, заместители некоторых федеральных министров и руководителей служб, заместители Генерального прокурора РФ, Председателя Следственного комитета РФ и др. Комиссия при Президенте РФ по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов. Создана на основании Указа Президента РФ от 4 октября 2001 г. В соответствии с Положением о ней, утвержденным данным Указом (с последующими изменениями и дополнениями), Комиссия подготавливает Президенту рекомендации по кандидатурам на должности всех федеральных судей, а также предложения, направленные на совершенствование законодательства и единой государственной политики в области подбора кадров на должности судей федеральных судов. В состав Комиссии входят руководители и ответственные сотрудники подразделений Администрации Президента, Верховного Суда РФ, заместители руководителей ряда федеральных правоохранительных органов, ученые и др. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 236/543 Комиссия при Президенте РФ по государственным наградам. Существует с 1995 г., свое нынешнее название получила согласно Указу Президента РФ от 2 декабря 2008 г., которым утверждено новое Положение о ней (с изменениями и дополнениями). Она является консультативным органом при Президенте РФ, обеспечивающим реализацию его полномочий в сфере награждения государственными наградами РФ. Вместе с тем у Комиссии есть ряд полномочий, скажем так, организационного характера: рассмотрение представлений о награждении государственными наградами, внесенных Президенту РФ; представление Президенту РФ заключений о награждении государственными наградами, восстановлении в правах на государственные награды, об отмене указа (о внесении изменения в указ) Президента РФ о награждении государственными наградами; решение вопросов о выдаче дубликатов орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным званиям, передаче государственных наград и документов о награждении в государственные и муниципальные музеи для постоянного хранения и экспонирования и др. Решения Комиссии являются основанием для подготовки проектов наградных указов Президента РФ. Кроме того, Комиссия может принять решение об изменении вида или степени государственной награды, к награждению которой представлено лицо, либо о нецелесообразности награждения лица государственной наградой. Нынешний состав Комиссии утвержден Указом от 1 марта 2017 г. Ее председателем является помощник Президента РФ, члены Комиссии - ответственные работники Администрации Президента РФ, заместители ряда министров РФ, представители иных федеральных органов исполнительной власти, палат Федерального Собрания, общественных структур и др. Комиссия может создавать экспертные советы и рабочие группы по направлениям своей деятельности. Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ. В соответствии с Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г., и Положением о Комиссии от того же числа является консультативным и совещательным органом при Президенте РФ, обеспечивающим реализацию конституционных полномочий главы государства по решению вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища. Комиссия также предварительно рассматривает материалы по вопросам приема в гражданство, выхода из него, предоставления политического убежища, поступающие на имя Президента. Нынешний состав Комиссии утвержден Указом Президента РФ от 21 февраля 2019 г. Председателем Комиссии является помощник Президента РФ. В состав Комиссии входят представители подразделений Администрации Президента РФ, ведомств, которым чаще всего приходится заниматься соответствующими вопросами (МИД, МВД, Минюст и др.). Общественная комиссия при Президенте РФ по определению кандидатур на присуждение Государственной премии РФ за выдающиеся достижения в области правозащитной деятельности и Государственной премии РФ за выдающиеся достижения в области благотворительной деятельности. Данная Комиссия образована Указом от 30 июля 2016 г. в соответствии с п. 4 Положения о Государственной премии Российской Федерации за выдающиеся достижения в области правозащитной деятельности и Государственной премии Российской Федерации за выдающиеся достижения в области благотворительной деятельности, утвержденного Указом Президента РФ от 30 сентября 2015 г. Положение об Общественной комиссии утверждено Указом от 30 июля 2016 г. Был утвержден и состав комиссии, однако Указом от 19 июля 2017 г. утвержден новый состав. Предназначение Общественной комиссии отражено в ее наименовании. В Положении названы ее задачи: а) определение кандидатур на присуждение Государственных премий; б) представление Президенту РФ решений Комиссии о присуждении Государственных премий; в) решение вопросов о выдаче дубликатов диплома лауреата, почетного знака лауреата, удостоверения к почетному знаку лауреата и фрачного знака лауреата соответственно Государственной премии РФ за выдающиеся достижения в области правозащитной деятельности и Государственной премии РФ за выдающиеся достижения в области благотворительной деятельности. Председателем Комиссии является Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. В состав Комиссии входят уполномоченные по правам человека и представители общественных палат ряда субъектов РФ, творческие работники и др. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 237/543 3. Комиссии при Президенте РФ по ряду направлений социальной сферы и социальной политики. Комиссия при Президенте РФ по реабилитации жертв политических репрессий. Образована в соответствии с Указом Президента РФ от 2 декабря 1992 г. Действующее Положение о Комиссии утверждено Указом Президента РФ от 25 августа 2004 г. Помимо создания условий для реализации Президентом своих полномочий, изучения, анализа и оценки политических репрессий, Комиссия призвана оказывать содействие деятельности по своему направлению федеральным органам исполнительной власти, а также помощь аналогичным комиссиям субъектов РФ, информировать по данной проблеме общественность. В состав Комиссии включены представители общественности, органов публичной власти. Комиссия при Президенте РФ по делам инвалидов. Образована Указом Президента РФ от 21 августа 2012 г. (до этого существовал Совет при Президенте с тем же названием). Тем же Указом утверждены Положение о Комиссии и ее состав (далее неоднократно обновлялся). Задачи Комиссии очевидны и объединены необходимостью содействия Президенту РФ в проведении государственной политики в отношении инвалидов, определении способов, форм и этапов ее реализации. Председателем Комиссии является советник Президента РФ. В состав Комиссии входят ответственные сотрудники Администрации Президента РФ, заместители некоторых федеральных министров, депутаты Государственной Думы, представители ряда фондов и др. Комиссия при Президенте РФ по делам ветеранов образована Указом Президента РФ от 21 августа 2012 г. с утверждением Положения о ней и состава Комиссии. Название Комиссии предопределяет ее задачи: по оказанию содействия Президенту РФ в объединении органов власти, различных организаций в решении вопросов, связанных с осуществлением социальной защиты ветеранов и пенсионеров. Председателем Комиссии является советник Президента РФ. В составе Комиссии - ответственные работники Администрации Президента РФ, депутаты Государственной Думы, заместители ряда федеральных министров, представители ветеранских организаций и др. 3. Администрация Президента Российской Федерации Первый Президент РФ учредил для своего ближайшего окружения высокие государственные должности: Государственный секретарь РСФСР, Государственный советник РСФСР и др. В соответствии с распоряжением Президента от 30 ноября 1991 г. государственные советники оказывают Президенту консультативную и экспертную помощь по вопросам порученных им направлений деятельности. Они не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов государственной власти и управления, а также издавать распоряжения, обязательные для исполнения другими государственными и общественными органами. Указом Президента РФ от 6 мая 1992 г. должности государственных советников РСФСР преобразованы в должности советников Президента, которые и так уже существовали. Аналогично Президент поступил с должностью Государственного секретаря РСФСР, учрежденной для лица, руководившего кампанией по избранию Президента, - Г.Э. Бурбулиса, ставшего благодаря этому посту вторым лицом государства, фактическим руководителем Правительства в качестве первого заместителя его Председателя. Указом от 6 мая 1992 г. должность Государственного секретаря РСФСР преобразуется в должность государственного секретаря при Президенте РСФСР. Это решение, даже наименование должности с маленькой, а не с большой буквы означали существенное снижение ее ранга. 26 ноября 1992 г. эта должность была упразднена. С этого времени стала очевидной служебная роль соответствующих должностных лиц и подразделений Администрации Президента. Разумеется, их влияние в государстве, государственном аппарате, да и в политике весьма значительно. С принятием Конституции РФ 1993 г. Администрация получила конституционный ранг (п. "и" ст. 83). Что касается реальной роли Администрации, многое зависело от ее руководителя. Например, в 1996 г. этот пост при Президенте Б.Н. Ельцине занял известный политик А.Б. Чубайс. Он решил возвысить роль Администрации, усилить ее влияние на общественно-политические Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 238/543 процессы, сделать в сильной степени зависимой от нее федеральную исполнительную власть. Указом Президента РФ от 2 октября 1996 г. было утверждено Положение об Администрации Президента РФ. В нем как раз и отразились претензии Руководителя Администрации. В Положении было записано, что Администрация является "государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента Российской Федерации", расширены многие ее возможности контроля в отношении иных органов, особенно органов исполнительной власти. Депутаты Государственной Думы оспорили Указ Президента в Конституционном Суде РФ. Однако в Положение об Администрации были внесены изменения, ограничивающие ее возможности, и депутаты отозвали свое обращение из Конституционного Суда. Но в Положении сохранилась характеристика Администрации как государственного органа, она воспроизведена и в Указе Президента РФ от 25 марта 2004 г. "Об Администрации Президента Российской Федерации", а также в новом Положении об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденном Указом от 6 апреля 2004 г. Структура Администрации все эти годы не раз изменялась. В связи с созданием новых подразделений Администрации указами Президента утверждаются положения о них. Вступивший в должность в 2008 г. третий Президент РФ не стал принимать новое Положение об Администрации и в основном сохранил ее структуру, ограничившись некоторыми незначительными, в том числе кадровыми, изменениями. Примерно так же поступил и Президент В.В. Путин: вступив в должность в 2012 г., в феврале 2013 г. он внес определенные изменения в Положение, кроме того, производились и структурные изменения в Администрации. В соответствии с Положением Администрация является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента и осуществляющим контроль за исполнением его решений (п. 1). Администрация Президента РФ формируется в целях (п. 4 Положения): - обеспечения реализации Президентом полномочий главы государства; - осуществления контроля за исполнением решений Президента; - подготовки предложений Президенту о мерах, направленных на охрану суверенитета Федерации, ее независимости и государственной целостности; - содействия Президенту в определении основных направлений внутренней и внешней политики государства; - разработки общей стратегии внешней политики государства, обеспечения реализации Президентом его полномочий по руководству внешней политикой; - разработки совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти и организациями общенациональных проектов и контроля за их реализацией; - обеспечения деятельности Президента по решению кадровых вопросов, относящихся к его ведению, вопросов о награждении государственными наградами и присвоении почетных званий; - содействия Президенту в решении вопросов, касающихся обеспечения прав и свобод человека и гражданина; - содействия Президенту в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; - обеспечения реализации Президентом иных возложенных на него Конституцией РФ и федеральными законами полномочий. Администрацией в целях обеспечения деятельности Президента осуществляются следующие функции: организация подготовки законопроектов для внесения их Президентом РФ в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы; организация подготовки поправок к законопроектам, принятым Государственной Думой; подготовка проектов заключений на законопроекты, принятые Государственной Думой; подготовка предложений о подписании Президентом РФ федеральных конституционных законов и федеральных законов либо об их отклонении; подготовка, согласование и представление Президенту РФ проектов указов, распоряжений, поручений (перечней поручений) и обращений Президента РФ; обеспечение обнародования федеральных конституционных законов и федеральных законов, выпуск указов и распоряжений Президента РФ, а также иных документов, подписанных Президентом РФ; Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 239/543 осуществление контроля за исполнением федеральных конституционных законов и федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений, других решений Президента РФ; обеспечение хранения официальных текстов (оригиналов) федеральных конституционных законов и федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ; организационное обеспечение реализации Президентом РФ его конституционных полномочий по осуществлению помилования; обеспечение реализации Президентом РФ его конституционных полномочий по решению вопросов гражданства Российской Федерации; подготовка проектов обращений Президента РФ в Конституционный Суд РФ; подготовка материалов для ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию и для его программных выступлений; подготовка предложений Президенту РФ об обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов; содействие развитию местного самоуправления, совершенствованию общих принципов организации местного самоуправления; обеспечение взаимодействия Президента РФ с политическими партиями, общественными и религиозными объединениями, профессиональными союзами, торгово-промышленными палатами, организациями предпринимателей и иными организациями; подготовка предложений Президенту РФ по определению основных направлений государственной молодежной политики и государственной политики в области патриотического воспитания; обеспечение диалога со структурами гражданского общества, содействие их развитию и укреплению; обеспечение взаимодействия Президента РФ с государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с зарубежными политическими и общественными деятелями, с международными и иностранными организациями; обеспечение деятельности Совета Безопасности РФ, Государственного Совета РФ и других совещательных и консультативных органов при Президенте РФ; содействие Президенту РФ в реализации его полномочий по кадровым вопросам; содействие Президенту РФ в реализации его полномочий в области противодействия коррупции; содействие развитию цифровой инфраструктуры, применению информационно-коммуникационных технологий в государственном и муниципальном управлении; учет и анализ обращений граждан, а также объединений граждан, в том числе юридических лиц, представление соответствующих докладов Президенту РФ; сбор, обработка и анализ информации о социально-экономических и политических процессах в стране и за рубежом; подготовка, согласование и представление Президенту РФ аналитических докладов, справок и иных необходимых документов. Администрация при реализации возложенных на нее функций взаимодействует с Советом Федерации, Государственной Думой, Правительством РФ, высшими и иными судами Российской Федерации, Генеральной прокуратурой РФ, Следственным комитетом РФ, федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами государственной власти субъектов РФ и их аппаратами, органами местного самоуправления, а также с государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими, международными и иностранными организациями. В состав Администрации Президента входят (п. 3 Положения по состоянию на осень 2020 г.): Руководитель Администрации Президента РФ, два первых заместителя Руководителя Администрации, три заместителя Руководителя Администрации, заместитель Руководителя Администрации - пресс-секретарь Президента РФ, помощники Президента РФ, включая помощника Президента РФ - начальника Референтуры Президента РФ, помощников Президента РФ - начальников управлений Президента РФ, руководитель протокола Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде РФ, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, советники Президента РФ, специальный представитель Президента РФ по вопросам природоохранной деятельности, экологии и транспорта, специальный представитель Президента РФ по развитию торгово-экономических отношений с Украиной, старшие референты, референты Президента РФ и иные должностные лица Администрации; управления Президента РФ; иные самостоятельные Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 240/543 подразделения Администрации. Самостоятельные подразделения Администрации состоят из департаментов. Предельная численность работников Администрации и ее смета утверждаются Президентом РФ. В приложении к Указу "Об Администрации Президента Российской Федерации" дается перечень самостоятельных подразделений Администрации Президента, охватывающий как управления, так и иные структурные подразделения. В перечень самостоятельных подразделений включены: Аппарат Совета Безопасности РФ (на правах управления); аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах (на правах управления); Государственно-правовое управление Президента РФ; Канцелярия Президента РФ (на правах управления); Контрольное управление Президента РФ; Референтура Президента РФ (на правах управления); Секретариат Руководителя Администрации Президента РФ (на правах управления); Управление Президента РФ по внешней политике; Управление Президента РФ по внутренней политике; Управление Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров; Управление Президента РФ по государственным наградам; Управление Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан; Управление информационного и документационного обеспечения Президента РФ; Управление Президента РФ по межрегиональным и культурным связям с зарубежными странами; Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан и организаций; Управление пресс-службы и информации Президента РФ; Управление протокола Президента РФ; Экспертное управление Президента РФ; Управление Президента РФ по обеспечению деятельности Государственного Совета РФ; Управление Президента РФ по приграничному сотрудничеству; Управление Президента РФ по общественным связям и коммуникациям; Управление Президента РФ по научно-образовательной политике; Управление Президента РФ по развитию информационно-коммуникационных технологий и инфраструктуры связи; Управление Президента РФ по общественным проектам; Управление Президента РФ по вопросам противодействия коррупции. Согласно Положению общее руководство Администрацией осуществляет Президент РФ. Президенту РФ в Администрации непосредственно подчиняются: Руководитель Администрации, первые заместители Руководителя Администрации, заместители Руководителя Администрации, заместитель Руководителя Администрации - пресс-секретарь Президента РФ, помощники Президента РФ, включая помощников Президента РФ - начальников управлений Президента РФ, руководитель протокола Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде РФ, советники Президента РФ, старшие референты и референты Президента РФ, Заместитель Председателя Совета Безопасности, Секретарь Совета Безопасности РФ. Президент РФ: назначает на должность и освобождает от должности в Администрации должностных лиц, непосредственно ему подчиненных, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, начальников управлений Президента РФ, руководителей иных самостоятельных подразделений Администрации, первого заместителя Секретаря Совета Безопасности РФ, руководителя секретариата Заместителя Председателя Совета Безопасности РФ, заместителей Секретаря Совета Безопасности РФ, помощников Заместителя Председателя Совета Безопасности РФ и помощников Секретаря Совета Безопасности РФ; определяет иных лиц в Администрации, назначаемых на должность и освобождаемых от должности им непосредственно и подчиняющихся ему; утверждает положения об управлениях Президента РФ, иных самостоятельных подразделениях Администрации. Из Положения сложно понять всю систему иерархии в Администрации Президента РФ. Более или менее ясно, что Руководитель Администрации, его первые заместители и заместители занимают высшие позиции. Далее следуют помощники Президента, но ранее они могли быть одновременно и заместителями Руководителя Администрации, последней редакцией Положения это не предусмотрено. Можно сделать вывод, что следующие "ступеньки" занимают полномочные представители Президента и советники Президента, но взаимное соотношение их "рангов" не ясно (к тому же есть примеры, когда полномочный представитель Президента в федеральном округе Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 241/543 назначался одновременно заместителем Председателя Правительства РФ или федеральным министром). Далее можно поставить старших референтов и референтов Президента, и опять же не очень понятно их соотношение с руководителями управлений, тем более что они теперь называются не "управления Администрации", а "управления Президента РФ". Тем не менее очевидно, что главное лицо в Администрации - Руководитель Администрации Президента РФ. Что касается его места в системе государственных руководителей, в чем-то он приближается к Председателю Правительства РФ, но выводы невозможно делать на основе нормативных актов, политическая практика тоже не дает "подсказок". Руководитель Администрации: представляет Администрацию в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления, а также в российских, международных и иностранных организациях; осуществляет общее руководство деятельностью начальников управлений Президента РФ, руководителей иных самостоятельных подразделений Администрации; распределяет обязанности между первыми заместителями Руководителя Администрации и заместителями Руководителя Администрации; координирует деятельность помощников и советников Президента РФ, распределяет вопросы, относящиеся к их ведению; координирует деятельность полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; по поручению Президента РФ и при реализации функций, возложенных на Администрацию, вносит в Правительство РФ предложения о подготовке проектов федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, а также о принятии постановлений и распоряжений Правительства РФ; представляет Президенту РФ на утверждение проекты положений об управлениях Президента РФ, иных самостоятельных подразделениях Администрации; представляет Президенту РФ кандидатуры для назначения на должность и вносит Президенту РФ предложения об освобождении от должности должностных лиц в соответствии с Положением об Администрации; утверждает по представлению первых заместителей, заместителей Руководителя Администрации и помощников Президента РФ структуру и штатную численность управлений Президента РФ, иных самостоятельных подразделений Администрации, оперативное руководство которыми на них возложено и (или) которые они возглавляют; утверждает по представлению Секретаря Совета Безопасности РФ структуру и штатную численность аппарата Совета Безопасности РФ; утверждает по представлению полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах структуру и штатную численность их аппаратов; утверждает перечень сведений, подлежащих засекречиванию в Администрации; назначает на должность и освобождает от должности в Администрации руководителя Секретариата Руководителя Администрации Президента РФ и его заместителей, заместителей начальников управлений Президента РФ и заместителей руководителей иных самостоятельных подразделений Администрации, заместителей полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, иных работников самостоятельных подразделений Администрации; определяет полномочия первых заместителей Руководителя Администрации и заместителей Руководителя Администрации по назначению на должность и освобождению от должности иных должностных лиц, их поощрению и применению к ним мер дисциплинарного взыскания; издает распоряжения по вопросам деятельности Администрации, отнесенным к его компетенции; определяет должностных лиц Администрации, уполномоченных подписывать от имени представителя нанимателя служебные контракты о прохождении федеральной государственной гражданской службы и замещении должностей федеральной государственной гражданской службы с гражданами, поступающими на федеральную государственную гражданскую службу в Администрацию, а также утверждать должностные регламенты федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы в Администрации; обеспечивает проведение в Администрации конкурсов на замещение вакантных должностей федеральной государственной гражданской службы, аттестации работников Администрации и сдачу ими квалификационных экзаменов, организацию профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки работников Администрации, присваивает классные чины государственной гражданской службы Российской Федерации работникам Администрации, кроме тех работников, которым указанные классные чины Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 242/543 присваиваются Президентом РФ; организует исполнение поручений Президента РФ; запрашивает и получает необходимую информацию от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также от организаций; организует подготовку и осуществляет представление в установленном порядке бюджетной заявки по вопросам обеспечения деятельности Президента РФ, содержания Администрации, содержания и обеспечения деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и содержания их заместителей; распоряжается бюджетными средствами в соответствии со сметой Администрации; имеет право по поручению Президента РФ вносить в смету Администрации отдельные изменения, которые не должны приводить к превышению расходования средств, выделяемых из федерального бюджета на соответствующий год; имеет право поручить одному из первых заместителей Руководителя Администрации или одному из заместителей Руководителя Администрации распоряжаться бюджетными средствами в соответствии со сметой Администрации. Первые заместители и заместители Руководителя Администрации издают распоряжения Администрации по вопросам ее деятельности в соответствии с распределением обязанностей и в порядке, установленном Руководителем Администрации. Помощники Президента РФ: подготавливают предложения Президенту РФ по реализации его полномочий; подготавливают с участием управлений Президента РФ, иных самостоятельных подразделений Администрации аналитические, справочные, информационные материалы для Президента РФ; подготавливают предложения по перспективным и текущим планам работы Президента РФ; участвуют совместно с управлениями Президента РФ, иными самостоятельными подразделениями Администрации, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ в подготовке государственных, официальных и иных визитов, официальных встреч, бесед, переговоров, рабочих поездок Президента РФ, его встреч с гражданами, представителями политических партий и иных общественных объединений; обеспечивают по решению Президента РФ или Руководителя Администрации деятельность Государственного совета РФ, иных совещательных и консультативных органов при Президенте РФ; подготавливают проекты поручений Президента РФ и исполняют отдельные поручения Президента РФ. Помощники Президента РФ по решению Президента РФ могут возглавлять самостоятельные подразделения Администрации (например, один из помощников является руководителем Государственно-правового управления Президента РФ). Число помощников Президента РФ определяется Президентом РФ. Советники Президента РФ: подготавливают для Президента РФ аналитические, справочные, информационные материалы и рекомендации по вопросам, отнесенным к их ведению в соответствии с распределением обязанностей; обеспечивают по поручению Президента РФ или Руководителя Администрации деятельность совещательных и консультативных органов при Президенте РФ; исполняют отдельные поручения Президента РФ. Число советников Президента РФ определяется Президентом РФ. Старшие референты и референты Президента РФ осуществляют подготовку тезисов выступлений и обращений Президента РФ, аналитических справок и записок, ведут информационно-консультативную работу, исполняют отдельные поручения Президента РФ и Руководителя Администрации. Число старших референтов и референтов Президента РФ определяется Президентом РФ. Полномочные представители Президента РФ представляют интересы Президента РФ в федеральных органах государственной власти и органах государственной власти субъектов РФ. Обеспечение деятельности полномочных представителей Президента РФ осуществляют их аппараты. Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах представляют Руководителю Администрации кандидатуры для назначения на должность и вносят ему предложения об освобождении от должности своих заместителей, а также помощников полномочных представителей Президента РФ. Другие работники аппаратов полномочных представителей Президента РФ назначаются на должность и освобождаются от должности полномочными представителями Президента РФ по согласованию с Управлением Президента РФ Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 243/543 по вопросам государственной службы и кадров. Администрация Президента является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба РФ, наименованием "Администрация Президента Российской Федерации", расчетные и текущие счета в банках и других кредитных организациях. |