Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
Администрация Президента РФ. Согласно п. "и" ст. 83 Конституции Президент формирует Администрацию Президента РФ. Сюда при реформе 2020 г. было добавлено: "в целях обеспечения реализации своих полномочий". В реальности полномочия Президента шире - он не только формирует свою Администрацию, т.е. определяет ее структурные подразделения, делает назначения по основному кадровому составу, но и утверждает Положение об Администрации Президента. Действующее Положение утверждено Указом Президента от 6 апреля 2004 г., подробнее об Администрации см. ниже. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 205/543 Полномочные представители Президента. Конституция предусматривает, что Президент назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ (п. "к" ст. 83). Институт таких представителей получил широкое развитие. Так, вначале Президент назначал своих представителей во многие субъекты РФ. Как уже говорилось в разд. V учебного курса, Указом от 13 мая 2000 г. Президент образовал на территории России семь федеральных округов (затем их стало сначала восемь, далее девять, на сегодня вновь восемь), назначил в каждом своего полномочного представителя, введя для субъектов РФ должности федеральных инспекторов или главных федеральных инспекторов. На постоянной основе действуют также полномочные представители Президента в Государственной Думе, Совете Федерации, Конституционном Суде РФ, Европейском суде по правам человека. В необходимых случаях Президент назначает и полномочных представителей для решения определенных задач, эти представители действуют до тех пор, пока задача остается актуальной. Руководители исполнительной власти субъектов РФ. С декабря 2004 г. повышается роль Президента РФ в подборе кандидатов и наделении полномочиями глав исполнительной власти субъектов РФ. Мы говорили ранее, что до этого главы избирались населением субъектов РФ. В соответствии с изменениями, внесенными 29 декабря 2004 г. в Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ, от выборов отказались; кандидатуру на должность главы представлял Президент РФ, а решение о наделении российского гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ принимал орган законодательной власти субъекта РФ. Это лицо могло быть отрешено от должности Президентом РФ (такие единичные факты имели место) в случае утраты доверия Президента, а также в случае уклонения от отмены или внесения исправлений в свои акты, нарушающие федеральное законодательство и создающие трудности в осуществлении федеральных полномочий, прав и свобод граждан. Как было показано ранее, с 2012 г. восстанавливаются прямые выборы главы субъекта. Однако в согласовании кандидатур на этот пост по-прежнему участвует Президент РФ, в том числе путем консультаций с политическими партиями. Ряд субъектов РФ вместо прямых выборов оставил избрание главы субъекта РФ решением законодательного органа субъекта - с представлением кандидатуры на этот пост Президентом РФ. Кроме того, Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ сохранил за Президентом РФ право отрешения от должности главы исполнительной власти субъекта РФ в случае утраты доверия Президента РФ. Высшее командование Вооруженных Сил РФ, органы правопорядка. Президент решает кадровые вопросы и в сферах обороны, внутренних дел. Так, он назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ; присваивает воинские звания высшим офицерам - к ним относятся по Федеральному закону от 28 марта 1998 г. "О воинской обязанности и военной службе" генерал-майор, контр-адмирал, генерал-лейтенант, вице-адмирал, генерал-полковник, адмирал, генерал армии, адмирал флота, Маршал РФ. В соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. "О полиции" Президент РФ осуществляет общее руководство деятельностью полиции, назван в Законе первым в числе органов, которые осуществляют государственный контроль за этой деятельностью. Согласно Закону состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений полиции определяются Президентом РФ. В развитие Закона Указом Президента РФ от 21 декабря 2016 г. утверждены Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типовое положение о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации. Территориальными органами МВД России на региональном уровне являются министерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления МВД России по иным субъектам РФ (далее - территориальные органы). Территориальный орган возглавляет министр внутренних дел по республике либо начальник главного управления (управления) МВД России по иному субъекту РФ (далее - руководитель территориального органа), назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представлению министра внутренних дел РФ. Заместители руководителей территориальных органов назначаются на должность и освобождаются от должности также Президентом РФ по представлению министра или министром в соответствии с законодательством РФ. Назначение на должности высшего Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 206/543 начальствующего состава в органах внутренних дел и освобождение от этих должностей, а также продление срока службы лицам, замещающим указанные должности, осуществляет Президент РФ по представлению министра, если иное не предусмотрено федеральным законом. Дипломатические представители Российской Федерации. Президент решает кадровые вопросы и в сфере внешней политики. Согласно п. "м" ст. 83 Конституции РФ он назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях - после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания. При необходимости Президент назначает и временных представителей, не получающих дипломатического статуса, но общающихся по его поручению с международными организациями и иными государствами в связи с обеспечением интересов Российской Федерации или прав ее граждан (например, по проблемам въезда и выезда населения Калининградской области). 2. Полномочия в области руководства внутренней политикой страны и взаимоотношений с другими государственными органами Вопросы внутренней политики. Исходным для этой группы полномочий Президента является то, что он согласно ч. 3 ст. 80 Конституции РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства "в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами". Конституция и законы устанавливают лишь основы такой политики, но не более того. Они не в состоянии учесть текущие моменты политики, ее нюансы. Последние требуют повседневных усилий и Президента РФ, и иных компетентных органов. Занимаясь руководством внутренней политикой, Президент не подменяет иные государственные органы, не решает вопросы вместо них. Но любые стороны внутренней политики государства могут попасть в поле его внимания. В одних случаях он сам принимает решение, в других - становится инициатором разработки законопроекта, в третьих - дает поручение Правительству или иному федеральному органу исполнительной власти. Естественно, на федеральном уровне сложилось определенное разделение труда по руководству внутренней политикой государства. Если вопрос требует установления законодательных основ, тогда им занимается парламент Российской Федерации и принимает необходимый акт. Непосредственным проведением внутренней политики обычно занимается Правительство, отдельные министерства, федеральные службы, агентства. А согласующей, обеспечивающей взаимодействие, координирующей и направляющей инстанцией в вопросах внутренней политики выступает Президент. Вместе с тем Президент может осуществлять нормативно-правовое регулирование общественных отношений: издает указы и распоряжения, в том числе и нормативного содержания. Во-первых, он делает это в ситуации, когда закон еще не принят, а общественные отношения требуют регулирования, - в этом случае его акты действуют на период до появления закона и далее корректируются в соответствии с ним. Во-вторых, законом может быть поручено Президенту урегулировать какие-то вопросы в дополнение к законодательному регулированию (например, федеральные конституционные законы о гербе, флаге называют немало ситуаций для размещения этих символов Российской Федерации и одновременно предусматривают, что иные случаи их использования устанавливаются Президентом). В-третьих, Президент вправе издавать нормативные акты по вопросам своего постоянного ведения. В области внутренней политики к ведению Президента РФ относится назначение референдума Российской Федерации в порядке, установленном федеральным конституционным законом (п. "в" ст. 84 Конституции РФ). Однако, как было показано в разд. III учебного курса, Президент не может назначить референдум по своей инициативе. Предложение о его проведении вносят либо Конституционное Собрание по вопросу о новой Конституции РФ, либо не менее 2 млн. российских граждан путем сбора подписей по вопросу внутригосударственной жизни, либо соответствующий государственный орган, если речь идет о вхождении России в какое-то Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 207/543 межгосударственное объединение, ином важном внешнеполитическом вопросе. Президент, получив предложение о проведении референдума, обращается в Конституционный Суд РФ. Если этот орган решит, что инициатива референдума соответствует Конституции, Президент вправе назначить референдум. Президент способствует нормализации многих внутренних отношений, в том числе и социальных, может быть арбитром в разрешении конфликтов, в том числе и брать на себя принятие нелегких решений. Как уже говорилось, Президент РФ является лидером не только государства, но и гражданского общества. Отсюда в области внутренней политики предполагается его постоянное внимание к институтам гражданского общества, взаимодействие с политическими партиями. В частности, Президент РФ был инициатором выделения мест в Государственной Думе партиям, не сумевшим преодолеть 7%-ный барьер, а также снижения общей численности политической партии для ее государственной регистрации. В 2005 г. Президент РФ был инициатором создания Общественной палаты РФ. Президент РФ утверждает 40 из 166 членов Общественной палаты, их кандидатуры определяются по результатам проведения консультаций с общественными объединениями, объединениями некоммерческих организаций, российскими академиями наук и творческими союзами. В настоящее время Президент РФ содействует активизации Общероссийского народного фронта как общественного движения, стремящегося к консолидации нашего общества. Что касается непосредственно взаимоотношений с другими государственными органами, как увидит читатель далее, у Президента широкие возможности. Взаимодействие Президента РФ с Федеральным Собранием. Парламент РФ официально существует как единое целое, но фактически проявляет себя в деятельности палат - Совета Федерации и Государственной Думы. И все же у Президента есть некоторые задачи, касающиеся парламента в целом. Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. "е" ст. 84 Конституции РФ). В послании Президента обычно обобщаются итоги пережитого страной года, а также уточняются направления развития государства и общества, которые, по его мнению, следует взять за основу деятельности всем государственным органам, в значительной степени органам местного самоуправления и общественным объединениям. Для заслушивания послания Президента созывается совместное заседание Совета Федерации и Государственной Думы (ч. 3 ст. 100 Конституции РФ). Текст послания или основные его положения (с раздачей полного объема текста участникам) оглашаются в выступлении Президента РФ. При этом Президенту не задаются вопросы, не проводятся дискуссии. Потом могут проводиться обсуждение послания палатами Федерального Собрания на своих заседаниях и выработка как своего отношения к посланию, так и мер палаты по участию в достижении задач, поставленных в послании. Как уже говорилось, Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти, - ч. 2 ст. 80 Конституции РФ. Обновленное изложение этой нормы означает, что усилия Президента распространяются не только на органы государственной власти, но также и на органы местного самоуправления, поскольку в ст. 132 Конституции они включены в единую систему публичной власти. Заметим также, что Президент много внимания уделяет институтам гражданского общества, тем более в ситуации, когда надо обеспечивать их согласованное участие в общественно-политической жизни страны. Отдельно хотелось бы отметить роль Президента в создании необходимых условий для деятельности палат Федерального Собрания. Речь идет и об организационных предпосылках, и о материальных факторах (достаточно сказать, что Администрация Президента, его Управление делами принимают меры к созданию палатам условий для работы). Президент обеспечивает нормальные взаимоотношения своего аппарата, Правительства и иных федеральных органов исполнительной власти с палатами, заботится о создании конструктивных контактов палат, особенно в законотворческом и законодательном процессах. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 208/543 Постоянное взаимодействие с парламентом - существенный участок работы Президента. Осуществляя политику государства, Президент вправе реализовать право законодательной инициативы, подготавливает и вносит в Государственную Думу законопроекты по всем вопросам жизни страны, если считает, что их основой должны быть федеральные законы. Внося проекты законов, Президент может некоторые из них определить как первоочередные, и это предполагает их оперативное, внеочередное рассмотрение Государственной Думой. Президент вправе участвовать в заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации, в том числе и закрытых, а также выступать на заседаниях. В зале заседаний каждой палаты оборудуется специальное место для Президента. Как уже было показано выше, у Президента возникают разнообразные взаимоотношения с Советом Федерации и Государственной Думой в связи с решением кадровых вопросов. Наконец, Президент подписывает и обнародует законы РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы; может наложить вето, т.е. отклонить федеральный закон, что потребует его повторного рассмотрения в парламенте. Новшеством, отраженным в поправках 2020 г., стало наделение Президента РФ правом обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности закона РФ о поправке к Конституции, федерального закона, федерального конституционного закона - до их подписания (подробнее мы поговорим об этом позже). В соответствии с Федеральным законом от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации", как уже говорилось в разд. II настоящего учебного курса, Совет Федерации после истечения годичного срока, который дается субъектам РФ для рассмотрения закона о поправках, на своем очередном заседании, следующем за днем истечения такого срока, устанавливает результаты этого рассмотрения. Президент РФ, законодательный орган субъекта РФ в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации по этому поводу вправе обжаловать данное постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством РФ. Совет Федерации ожидает результатов рассмотрения, с учетом решения Верховного Суда РФ может повторно рассмотреть данный вопрос. Затем закон о поправке направляется Президенту для подписания и официального опубликования. Конституция РФ предусматривает, что Президент назначает выборы Государственной Думы (п. "а" ст. 84); в свою очередь, выборы Президента назначает Совет Федерации (п. "д" ч. 1 ст. 102). На деле назначение выборов в определенном смысле слова является формальным полномочием соответствующего органа: если он не назначит выборы в необходимые сроки, они все равно будут проведены ЦИК РФ. Более существенным является право Президента распустить Государственную Думу. В Конституции РФ предусмотрены случаи возможного роспуска: - если Государственная Дума выразила недоверие Правительству, Президент может согласиться с ней и отправить Правительство в отставку либо не согласиться с решением Думы; если же она в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, тогда Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Думу (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ); - если Председатель Правительства поставил перед Государственной Думой вопрос о доверии и она в доверии отказывает, Президент в течение семи дней вправе принять решение об отставке Правительства или о роспуске Думы и назначении новых выборов; в 2020 г. появилось дополнение: на случай, если в первый раз до таких шагов дело не дошло, но в течение трех месяцев Правительство повторно поставит вопрос о доверии, а Дума в доверии откажет, Президент принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Думы и назначении новых выборов (ч. 4 ст. 117); - если Государственная Дума троекратно отклонила кандидатуры Председателя Правительства, представленные Президентом для утверждения на этот пост, Президент назначает Председателя Правительства. В этом случае Президент вправе распустить Думу и назначить новые выборы (ч. 4 ст. 111 в редакции 2020 г. оставила решение на усмотрение Президента - ранее он был обязан это сделать). Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 209/543 В определенных ситуациях Дума не может быть распущена Президентом (ч. 3-5 ст. 109 Конституции РФ): в течение года после ее избрания; с момента выдвижения обвинения против Президента и до принятия соответствующего решения Советом Федерации; в период действия на территории РФ военного или чрезвычайного положения; в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента. Конституция не предусматривает возможности роспуска Президентом Совета Федерации, да и вообще какого-либо прекращения полномочий этой палаты. К тому же Совет Федерации является постоянно действующим и не имеет определенного срока полномочий. Надо сказать, что налаживанием нормальных, деловых, конструктивных взаимоотношений с парламентом Президенту приходится заниматься постоянно. В каждой палате есть полномочный представитель Президента. Указом Президента РФ от 22 июня 2004 г. утверждено Положение о полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Они представляют интересы Президента и способствуют реализации его конституционных полномочий соответственно в палатах. Представители участвуют в заседаниях соответствующей палаты Федерального Собрания без специального решения Президента и представляют позицию Президента по рассматриваемым палатами законопроектам и законам, обоснования отклонения Президентом принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации федеральных законов, указы Президента о введении военного положения и чрезвычайного положения, внесенные на утверждение Совета Федерации, кандидатуры для назначения на должности и освобождения от должности, внесенные Президентом на рассмотрение Совета Федерации или Государственной Думы. |