Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
§ 4. Вопросы внутренней структуры, порядка формирования, взаимоотношений палат парламента 1. Внутренняя структура и формирование парламента Литература Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999; Он же. Совет Федерации - четверть века проблем с формированием палаты // Вестник Московского ун-та. Сер. 11: Право. 2020. N 1; Быков С.В. Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (становление и перспективы развития): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Векшин А.А. Конституционно-правовой статус Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в контексте развития федеративных отношений: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Казакова А.А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: конституционно-правовые основы формирования и деятельности: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Кириченко П.Н. Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Мельников В.И. К вопросу о противоречиях Закона о порядке формирования Совета Федерации ФС РФ // Представительная власть - XXI век. 2010. N 5-6 (100-101); Ныркова Т.Ю., Петрова Н.А. К вопросу об изменении порядка формирования Совета Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 9; Пажетных Д.В. Конституционно-правовой статус членов Совета Федерации Федерального Собрания России и верхних палат парламентов Германии и Франции: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2013; Паргачева И.П. Особенности взаимодействия второй палаты парламента с исполнительными органами власти: мировая практика // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 12; Першин Е.В., Паргачева И.П. Выборный порядок формирования вторых палат парламентов: мировой и отечественный опыт // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 3; Савоськин А.В. Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ (проблемы реализации представительной природы) // Правоохранительные органы: теория и практика. 2006. N 1; Смоленская А.А. Сравнительный анализ статуса депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 6; Она же. Формирование Совета Федерации: эволюция и современное состояние // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 10; Она же. Проблемы представительства в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 12; Фадеев В.И. Как формировать Совет Федерации // Журнал о выборах. 2007. N 1; Чиркин В.Е. Верхняя палата современного парламента: сравнительно-правовое исследование. М., 2011. По внутренней структуре парламенты бывают однопалатные и двухпалатные (изредка Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 254/543 бывает больше палат). Для федеративного государства характерен двухпалатный высший представительный орган. В Союзе ССР с самого его образования Центральный Исполнительный Комитет СССР (учрежден в 1922 г.) состоял из Союзного Совета и Совета Национальностей, а Верховный Совет СССР (по Конституции СССР 1936 г.) - из Совета Союза и Совета Национальностей. Высший представительный орган власти Российской республики, объявленной федеративным государством в январе 1918 г., долгое время оставался однопалатным. Функции палаты, отражающей многонациональный состав государства, включая и специфику РСФСР, были сконцентрированы на уровне СССР. В Совете Национальностей Верховного Совета СССР были депутаты от РСФСР, автономных республик, автономных областей и автономных округов, состоявших в РСФСР. Лишь при конституционной реформе 27 октября 1989 г. для Верховного Совета РСФСР была предусмотрена двухпалатная структура - Совет Республики и Совет Национальностей. По Конституции РФ в Федеральном Собрании - парламенте России две палаты - Совет Федерации и Государственная Дума. В Совет Федерации согласно ст. 95 Конституции РФ (в первоначальной редакции) входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Когда в Российской Федерации числилось 89 субъектов РФ, членов Совета Федерации было 178. Далее число субъектов РФ сократилось до 83, соответственно было 166 членов Совета Федерации. С принятием Республики Крым и города Севастополя в состав Российской Федерации субъектов стало 85, а членов Совета Федерации - 170. Как уже упоминалось, по новелле от 21 июля 2014 г. Президенту РФ было дано право включить в Совет Федерации также представителей Российской Федерации в пределах 10% от общей численности палаты. Остановимся несколько подробнее на эволюции порядка включения в Совет Федерации представителей от субъектов РФ. Первый состав Совета Федерации в 1993 г. был избран населением субъектов РФ - по два (тогда - депутата) от каждого. С 1995 г. по должности членами Совета Федерации стали руководитель законодательного органа и глава исполнительной власти субъектов РФ. С 2000 г. одного члена Совета Федерации избирает законодательный орган власти субъекта РФ, другого назначает высшее должностное лицо субъекта РФ; оба члена Совета Федерации теперь работают в палате на профессиональной постоянной основе. Появился Федеральный закон от 5 августа 2000 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". Он предусмотрел, что членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин РФ, достигший возраста 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти; названный Закон, как и Закон "О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", исключил для парламентария возможность занимать какие-либо другие государственные и муниципальные посты. Со временем появились и дополнительные требования. Одни коснулись многих категорий лиц, в том числе и членов Совета Федерации, - они не должны иметь гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства (дополнения от 25 июля 2006 г.). Другие требования затронули только членов Совета Федерации. Так, были (собственно, они и сейчас остаются) претензии к тому, что многие члены Совета Федерации - политики (преимущественно московские), не связанные с теми субъектами РФ, от которых они делегированы в палату. Как исправить положение? 21 июля 2007 г. в Закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" включено требование: членом Совета Федерации должен быть человек, проживший не менее 10 лет в совокупности на территории субъекта РФ, от которого он делегируется в Совет Федерации. Правда, при этом было определено, что это требование не распространяется на тех членов палаты, которые избраны (назначены) на Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 255/543 день вступления в силу Закона, на избранных (назначенных) от новых субъектов РФ, образованных в результате их объединения, а также на лиц, у которых не менее 10 лет общая продолжительность военной и иной специальной службы. Однако Президент РФ в Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. сказал следующее: "Совет Федерации должен формироваться только из числа лиц, избранных в представительные органы власти, и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации. Так называемый ценз оседлости, предписывающий члену Совета Федерации прожить в ранее определенном регионе определенное количество лет, должен быть отменен. В результате в Совете Федерации будут работать граждане, прошедшие процедуру публичного избрания, имеющие опыт работы с избирателями и представляющие не только органы власти субъекта Федерации, но и, самое главное, непосредственно его население". В итоге Федеральным законом от 14 февраля 2009 г. в названный Закон вновь были внесены поправки. С 1 января 2011 г. ст. 1 дополнена текстом следующего содержания: "Кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории субъекта Российской Федерации, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации обязан в установленный настоящим Федеральным законом срок сложить полномочия депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутата представительного органа муниципального образования". Соответственно с 1 января 2011 г. перестало действовать положение Закона о необходимости кандидату 10 лет проживать в данном субъекте РФ. Однако процесс изменения порядка формирования Совета Федерации продолжился. Депутаты Государственной Думы выразили недовольство: почему местные депутаты могут быть претендентами на выдвижение в Совет Федерации, а они - депутаты федерального уровня - такого права лишены. В итоге Федеральным законом от 5 октября 2011 г. в рассматриваемый Закон вносится дополнение: кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть, наряду с местными депутатами, также и депутат Государственной Думы, избранный в составе региональной группы федерального списка на данной территории. В свою очередь, "обиделись" и действующие члены Совета Федерации от соответствующего субъекта РФ - они тоже достойны того, чтобы оставаться в составе палаты на очередной срок. И в указанный Закон вносится дополнение от 17 октября 2011 г.: кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть также член Совета Федерации. На этом регулирование не остановилось. Был принят Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", в который были внесены существенные дополнения в 2013-2019 гг. Конституционная реформа 2020 г. затронула статус и порядок формирования Совета Федерации. 22 декабря 2020 г. принят новый Федеральный закон о порядке формирования Совета Федерации. Вслед за Конституцией он исходит из нового наименования члена Совета Федерации - теперь это сенатор Российской Федерации, учитывает нормы Основного закона относительно состава палаты. Вместе с тем Закон отражает и развивает положения своего предшественника и тех новелл, которые в него были внесены, относительно порядка формирования палаты, в ряде мест корректирует регулирование. Рассмотрим правила формирования Совета Федерации на основе Закона 2020 г. Как и ранее, предусматривается (ч. 1 ст. 3), что кандидатом для наделения полномочиями сенатора Российской Федерации - представителя от субъекта РФ может быть гражданин РФ, постоянно проживающий на территории данного субъекта РФ в течение пяти лет, непосредственно предшествующих его выдвижению кандидатом для наделения полномочиями сенатора - представителя от субъекта РФ, либо в совокупности в течение 20 лет, предшествующих такому выдвижению. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 256/543 При этом, как и в прежнем Законе, указывается, что сенатором - представителем от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ может быть только депутат этого органа. А в отношении сенатора - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ закрепляются разные варианты. Если в субъекте предусмотрено избрание главы исполнительной власти субъекта РФ депутатами законодательного органа власти субъекта РФ, тогда кандидатом для наделения полномочиями сенатора - представителя от исполнительного органа государственной власти могут быть: депутат Государственной Думы, избранный по одномандатному избирательному округу на территории данного субъекта РФ, либо входивший в качестве кандидата в депутаты в региональную группу кандидатов федерального списка кандидатов, соответствующую данному субъекту РФ, или группе субъектов РФ, в которую входит данный субъект РФ, или части территории данного субъекта РФ; депутат законодательного органа власти данного субъекта РФ; депутат представительного органа муниципального образования, расположенного на территории данного субъекта РФ. В данном случае кандидатом для наделения полномочиями сенатора - представителя от исполнительного органа власти субъекта РФ также может быть сенатор - представитель от законодательного или исполнительного органа власти данного субъекта РФ, который на день представления Президентом РФ в законодательный орган власти субъекта РФ кандидатов для избрания на должность главы субъекта РФ получит поддержку не менее 10% от числа представительных органов муниципальных образований данного субъекта РФ. Поддержка кандидата осуществляется решением представительного органа муниципального образования, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов указанного органа в порядке, установленном его регламентом. Такое решение может быть принято не ранее чем за 40 дней и не позднее чем за 25 дней до дня голосования по избранию главы исполнительной власти субъекта РФ. В случае, если голосование по избранию главы исполнительной власти субъекта должно быть проведено в год проведения выборов нового состава депутатов законодательного органа власти субъекта РФ, такое решение может быть принято не ранее чем за 20 дней и не позднее чем за 5 дней до дня голосования на выборах указанных депутатов. Требование о постоянном проживании на территории субъекта РФ не распространяется на кандидата для наделения полномочиями сенатора - представителя от субъекта РФ, который: 1) на день голосования на выборах соответствующего органа власти субъекта РФ является: а) сенатором - представителем от данного субъекта РФ; б) депутатом Государственной Думы, избранным по одномандатному избирательному округу, образованному на территории данного субъекта РФ; входившим в качестве кандидата в депутаты в региональную группу кандидатов федерального списка кандидатов, соответствующую данному субъекту РФ, или группе субъектов РФ, в которую входит данный субъект РФ, или части территории данного субъекта РФ; в) лицом, имеющим воинское звание высшего офицера или специальное звание высшего начальствующего состава либо соответствующий им классный чин юстиции; г) лицом, замещающим должность федеральной государственной гражданской службы и имеющим классный чин, соответствующий воинскому званию генерала армии, адмирала флота, генерал-полковника, адмирала; 2) в совокупности в течение пяти лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями сенатора - представителя от субъекта РФ: а) проходит или проходил военную службу, службу в органах внутренних дел Российской Федерации, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы РФ, органах принудительного исполнения РФ, органах по контролю за оборотом наркотических и психотропных веществ, таможенных органах РФ, налоговых органах РФ, Следственном комитете РФ, войсках национальной гвардии РФ, органах прокуратуры РФ на территории данного субъекта РФ; б) проходит или проходил дипломатическую службу и имеет дипломатический ранг Чрезвычайного и Полномочного Посла; в) являлся сенатором Российской Федерации (членом Совета Федерации) - представителем от законодательного или исполнительного органа власти данного субъекта РФ; г) замещает или замещал должности федеральной государственной гражданской службы на территории данного субъекта РФ; д) замещает или замещал государственные должности или должности государственной гражданской службы данного субъекта РФ; е) замещает или замещал Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 257/543 муниципальные должности или должности муниципальной службы данного субъекта РФ. Закон устанавливает порядок наделения полномочиями сенатора. Если это представитель от законодательного органа субъекта РФ, кандидатуру на рассмотрение этого органа вносят его председатель, фракция или группа депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов данного органа. Каждый инициатор вправе внести на рассмотрение законодательного органа не более одной кандидатуры. Решение о наделении полномочиями сенатора - представителя от законодательного органа принимается большинством голосов от общего числа его депутатов и оформляется постановлением законодательного органа. Такое решение должно быть принято в течение одного месяца со дня первого заседания в правомочном составе законодательного органа субъекта РФ нового созыва, в том числе в случае досрочного прекращения полномочий этого органа предыдущего созыва. Ранее действовало правило: полномочия депутата, избранного в Совет Федерации, прекращаются. Затем появилось новое регулирование, оно оставлено и в Законе 2020 г. (ч. 5 ст. 4): если все депутаты законодательного органа избраны по одномандатным избирательным округам, депутат, наделенный полномочиями сенатора - представителя от этого органа, вправе совмещать осуществление полномочий сенатора РФ и депутата указанного законодательного органа субъекта РФ. О том, кто может быть сенатором при избрании главы исполнительной власти РФ его законодательным органом власти, мы сказали выше. Если же глава исполнительной власти субъекта РФ избирается населением субъекта, тогда применяются правила ст. 5 Закона 2020 г. Они таковы: каждый кандидат на данную должность представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, отвечающие требованиям, предусмотренным данным Федеральным законом (т.е. возраст, проживание в субъекте и др.), одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями сенатора РФ - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. При этом одна и та же кандидатура для наделения полномочиями сенатора - представителя от исполнительной власти не может быть представлена разными кандидатами на должность главы субъекта РФ. Если же главу избирает не население, а депутаты законодательного органа субъекта РФ, тогда каждый кандидат на должность главы исполнительной власти субъекта РФ представляет в законодательный орган субъекта РФ три кандидатуры на пост сенатора (из числа тех, кто вправе претендовать на такую должность - об этом мы сказали чуть ранее). В случае избрания кандидата главой субъекта РФ одну из представленных кандидатур он наделяет полномочиями сенатора РФ - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Решение об этом должно быть принято вновь избранным главой исполнительной власти субъекта РФ не позднее чем на следующий день после дня его вступления в должность. Данное решение оформляется соответствующим указом (постановлением). В случае досрочного прекращения полномочий главы и назначения временно исполняющего обязанности по этой должности сенатор РФ - представитель от исполнительного органа власти данного субъекта РФ продолжает осуществлять свои полномочия до вступления в силу решения вновь избранного главы субъекта о наделении полномочиями нового сенатора. Поскольку в Конституции РФ теперь предусмотрено, что сенатором Российской Федерации может стать Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, в Закон включена ст. 6, посвященная данному лицу. Предусмотрено, что бывший Президент РФ, приняв решение об осуществлении полномочий сенатора, подает в Совет Федерации письменное заявление, подтверждающее такое решение. Заявление может быть подано однократно. Кроме того, в Закон включена ст. 7 "Сенаторы Российской Федерации - представители Российской Федерации". Определено, что кандидатура для назначения сенатором - представителем Российской Федерации должна соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 2 данного Федерального закона (т.е. гражданство, возраст и т.д.). Напомним, что эти сенаторы назначаются Президентом РФ. В Законе перечисляются документы, представляемые кандидатом для наделения полномочиями сенатора. Согласно ч. 1 ст. 8 кандидат для наделения полномочиями сенатора - представителя от субъекта РФ обязан представить в законодательный орган субъекта РФ или главе исполнительной власти субъекта РФ: 1) сведения о размере и об источниках своих доходов, а также Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 258/543 доходов своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей за год, предшествующий году, в котором он может быть наделен полномочиями сенатора; 2) сведения об имуществе, принадлежащем ему, а также его супруге (супругу) и несовершеннолетним детям на праве собственности; 3) заявление с обязательством в случае наделения полномочиями сенатора прекратить деятельность, несовместимую со статусом сенатора; 4) сведения о принадлежащем ему, его супруге (супругу) и несовершеннолетним детям недвижимом имуществе, находящемся за пределами территории РФ, об источниках получения средств, за счет которых приобретено указанное имущество, а также сведения о своих обязательствах имущественного характера за пределами территории РФ и о таких обязательствах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; 5) сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в отношении каждой сделки по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), совершенной в течение последних трех лет, если сумма сделки превышает общий доход кандидата и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки, и об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка; 6) письменное уведомление о том, что он не имеет счетов (вкладов), не хранит наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, не владеет и (или) не пользуется иностранными финансовыми инструментами. Если Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, принял решение об осуществлении полномочий сенатора, наряду с письменным заявлением, подтверждающим такое решение, он представляет в Совет Федерации документы, перечисленные выше. Кандидат для назначения сенатором - представителем РФ обязан представить Президенту РФ такие же документы. Заслуживают внимания сроки начала и прекращения полномочий сенатора. В соответствии со ст. 11 Закона полномочия сенатора - представителя от субъекта РФ начинаются со дня вступления в силу решения соответствующего органа государственной власти субъекта РФ о наделении его полномочиями сенатора. Надо сказать, что по этому вопросу были разные позиции и решения. В частности, субъекты РФ были сторонниками того, чтобы за основу был взят именно день их решения. В Совете Федерации одно время возобладал подход, что после представления соответствующих документов от субъекта РФ решение о наделении полномочиями должна принять палата. Но затем все же вернулись к прежнему варианту, который и сегодня действует. Согласно Закону сенатор - представитель от субъекта РФ в трехдневный срок со дня вступления в силу решения о наделении его полномочиями сенатора направляет в Совет Федерации и орган государственной власти субъекта РФ, принявший указанное решение, копии заявления об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом сенатора. Осуществление полномочий сенатора Президентом РФ, прекратившим исполнение своих полномочий, начинается со дня поступления в Совет Федерации его заявления, о котором говорилось выше. Президент, прекративший исполнение своих полномочий, принявший решение об осуществлении полномочий сенатора, в трехдневный срок со дня поступления в Совет Федерации его заявления о желании осуществлять полномочия сенатора направляет в Совет Федерации заявление об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом сенатора. Полномочия сенатора - представителя РФ, назначенного указом Президента РФ, начинаются со дня вступления в силу этого указа. Также в трехдневный срок со дня вступления в силу этого указа сенатор направляет в Совет Федерации и Президенту РФ копии заявления об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом сенатора. Закон 2020 г. довольно подробно регулирует вопросы, связанные с порядком наделения полномочиями нового сенатора в случае досрочного прекращения полномочий действующего сенатора. Обратим внимание на ряд моментов. Основные требования в части досрочного прекращения полномочий содержит Федеральный закон "О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Преимущественно они связаны с занятием неподобающей деятельностью или привлечением к уголовной ответственности парламентариев. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 259/543 Если досрочно прекращены полномочия сенатора - представителя от законодательной власти субъекта РФ, Закон о порядке формирования Совета Федерации предписывает наделить полномочиями нового сенатора не позднее чем через один месяц со дня досрочного прекращения полномочий предыдущего сенатора. Если досрочно прекращены полномочия сенатора - представителя от исполнительного органа власти субъекта РФ, глава субъекта в 10-дневный срок наделяет полномочиями сенатора - представителя от этого органа одну из кандидатур, которые были представлены им при проведении выборов главы исполнительной власти субъекта РФ. Если постановление Совета Федерации о досрочном прекращении полномочий сенатора оспорено в Верховном Суде РФ, после вступления в законную силу решения Суда о признании законным постановления Совета Федерации принимается решение о наделении полномочиями нового сенатора - представителя от субъекта РФ. И очень важное правило: если на день досрочного прекращения полномочий сенатора - представителя от исполнительного органа власти субъекта РФ будет установлено, что ни одна кандидатура из списка кандидатур, указанных в ст. 5 Закона о порядке формирования Совета Федерации (мы приводили перечень выше), не может быть наделена полномочиями сенатора, кандидатурой для наделения полномочиями сенатора может быть: - депутат законодательного органа данного субъекта РФ (при этом если все депутаты избраны по одномандатным избирательным округам, депутат может совмещать полномочия и сенатора, и депутата законодательного органа); - депутат Государственной Думы, избранный на данной территории по одномандатному округу или в составе партийного списка; - сенатор (или член Совета Федерации), представлявший ранее данный субъект РФ; - лицо, которое замещало должность главы исполнительной власти данного субъекта РФ; - перечисленные выше лица, имеющие высшие чины и звания воинской или гражданской службы, а также дипломатической и даже муниципальной службы. Прекращение полномочий сенатора регулируется в Законе следующим образом: если он является представителем от субъекта РФ, полномочия прекращаются со дня вступления в силу решения соответствующего органа власти субъекта РФ о наделении полномочиями нового сенатора - представителя от этого органа; полномочия сенатора - бывшего Президента РФ и сенатора - представителя РФ, назначенного Президентом РФ пожизненно, прекращаются по соответствующему заявлению; полномочия сенатора - представителя РФ, назначенного указом Президента РФ, прекращаются по истечении шести лет со дня вступления в силу этого указа. Прежние и новые правила формирования Совета Федерации, конечно, повлияют и на состав палаты, и на организацию ее деятельности. Об этом еще будет немало информации в нашем курсе. Обратим теперь внимание на очень важное положение, отраженное в ч. 3 ст. 95 Конституции РФ: " Общее число сенаторов (выделено мной. - С.А.) Российской Федерации определяется исходя из числа представителей от субъектов Российской Федерации, перечисленных в статье 65 Конституции Российской Федерации, и числа лиц, осуществляющих полномочия сенаторов Российской Федерации, указанных в пунктах "б" и "в" части 2 настоящей статьи". Для конституционалиста это означает: поскольку в ч. 3 ст. 102 Конституции РФ сказано, что "постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа сенаторов Российской Федерации, если иной порядок решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации", придется далее исходить из того, сколько реально будет сенаторов по "президентской квоте" (на статус пожизненного сенатора вправе претендовать бывший Президент Д.А. Медведев, но он пока не ставит этого вопроса). Как уже говорилось, члены Совета Федерации (сенаторы) от Российской Федерации еще не назначались Президентом. В ч. 4 ст. 95 Конституции перенесено положение из Федерального закона о порядке формирования Совета Федерации - о том, что сенатором Российской Федерации может быть гражданин РФ, достигший 30 лет. И теперь на конституционном уровне также отражено, что сенатором может быть гражданин, постоянно проживающий в Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 260/543 государства. Той же конституционной нормой сенаторам в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ. В ч. 5 ст. 95 теперь записано, что представителями Российской Федерации в Совете Федерации, осуществляющими полномочия сенаторов пожизненно, могут быть назначены граждане, имеющие выдающиеся заслуги перед страной в сфере государственной и общественной деятельности. Там же в ч. 6 определено, что эти представители Российской Федерации в Совете Федерации, за исключением представителей Российской Федерации, осуществляющих полномочия сенаторов Российской Федерации пожизненно, назначаются сроком на шесть лет. Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Как уже отмечалось, сначала 225 депутатов избирались по одномандатным избирательным округам, 225 - по партийным спискам, затем были введены выборы только по спискам (2007 и 2011 гг.), теперь снова используются названные два канала избрания. Подробности выборов депутатов Государственной Думы уже рассматривались в данной книге. По Конституции одно и то же лицо не может входить в обе палаты Федерального Собрания. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом других представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такое же правило установлено и для сенаторов РФ. Все парламентарии работают на профессиональной постоянной основе, получая вознаграждение за свою деятельность. Напомним, что созыв - это тот период времени (срок), на который избран парламент (западный аналог - легислатура, хотя зачастую этим же словом обозначают сам представительный орган) или его палата. 4 декабря 2011 г. проводились выборы Государственной Думы, значит, ее очередной VI созыв занял 2011-2016 гг. Последние выборы состоялись 18 сентября 2016 г., и VII созыв продлится до осени 2021 г. - конечно, если вдруг не понадобятся досрочные выборы. Совет Федерации не имеет теперь срока полномочий, а значит, у него нет и созывов. Эта палата парламента является постоянно функционирующим органом, состав которого меняется по ходу работы. 2. Взаимоотношения палат парламента В основе организации двухпалатного парламента могут быть два разных принципа: равенство палат; принцип верхней и нижней палат (об условности терминологии см. ниже). На основе равенства палат работали все прежние высшие представительные органы СССР и России. Например, относительно последнего Верховного Совета Конституция четко говорила, что Совет Республики и Совет Национальностей равны по численному составу и равноправны (ст. 107). Принцип равенства (равноправия) означает следующее: - у палат равное (или примерно равное) число депутатов; - палаты работают в один и тот же период времени, причем дополнительно может быть указано, что сессия представительного органа (парламента) открывается совместным заседанием палат или одновременно начинающимися раздельными их заседаниями, соответственно так же сессия и оканчивается; - вопросы, предлагаемые одной палатой и имеющие общий характер, включаются в повестку дня другой палаты, т.е. парламент имеет в целом единую повестку дня (речь идет о главных вопросах и особенно о принятии законов, наряду с этим у палат могут быть свои специфические предметы ведения и внутренние проблемы); - довольно часто палаты заседают совместно, при этом обсуждают сообща вопросы, принимают законы (хотя проводится либо раздельное голосование, либо отдельный подсчет голосов по каждой палате); - при совместной работе, да и в целом, обеспечиваются равенство возможностей и одинаковый учет интересов обеих палат (например, поочередное ведение совместных заседаний Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 261/543 председателями палат, обеспечение очередности выступлений депутатов из разных палат и др.); - палаты создают совместные органы - постоянные или временные - на так называемых паритетных началах (т.е. делегируют туда, как правило, равное число представителей). Например, в двухпалатном Верховном Совете РФ в палатах были постоянные комиссии, а органами всего Верховного Совета являлись комитеты; - существуют механизмы разрешения разногласий между палатами, согласно которым палаты либо находят общее решение, либо в одно и то же время прекращают существование и проводятся новые выборы депутатов или переформирование палат, если над ними стоит Съезд народных депутатов, либо спорный вопрос передается на разрешение Съезда. Таким образом, при равенстве (равноправии) палат парламент действует как единое целое (кроме решений по узкому кругу вопросов, зачастую организационного характера). При осуществлении принципа верхней и нижней палат по перечисленным позициям происходит следующее: - палаты не работают совместно: ст. 100 Конституции РФ гласит, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно; палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств (обсуждение посланий или выступлений на совместных заседаниях не предусмотрено); ранее уже говорилось о том, что по реформе 2020 г. осталось лишь заслушивание посланий Президента РФ; - у каждой палаты по Конституции свои полномочия; никто не вправе их осуществлять, кроме палаты, и только с ее решением связаны соответствующие юридические последствия; - у каждой палаты своя повестка дня, внесение в нее одного и того же вопроса не исключено, но рассматривать и решать проблему каждая палата будет с учетом своих возможностей; - только в одном случае Совет Федерации может обязать Государственную Думу рассмотреть его инициативу - внесением в нее проекта закона (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ); в свою очередь, Государственная Дума, принимая закон, ставит Совет Федерации перед необходимостью включить его в повестку дня и решить - одобрять или нет. Разумеется, одна палата может ставить какую-то проблему перед другой палатой, однако юридически обязательного рассмотрения ее на заседании палаты не следует, но на практике взаимное внимание наличествует; - работать палаты могут и в одно и то же, и в разное время, что не имеет юридического значения; - общих постоянных органов палаты не создают (в соответствии с Конституцией палаты сообща образуют Счетную палату, однако по Федеральному закону о ней Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему; Закон не определяет палату как орган Федерального Собрания и, более того, говорит, что она обладает организационной и функциональной независимостью); возможно лишь образование временных общих согласительных комиссий из парламентариев обеих палат, если принятые Думой законы не находят одобрения у Совета Федерации. Правда, в последнее время появились перспективы совместной деятельности палат в области парламентского контроля. Принят Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации". Его целями в Законе указаны защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина; обеспечение палатами Федерального Собрания контроля за деятельностью Правительства РФ, исполнительных органов субъектов РФ, иных государственных органов, а также органов местного самоуправления, выявление причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования. Согласно Закону парламентскому расследованию подлежат: факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина; обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера, их негативными последствиями; факты грубого нарушения финансовой дисциплины, выразившиеся в несвоевременном исполнении доходных и (или) расходных статей федерального бюджета либо бюджетов государственных внебюджетных фондов Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 262/543 РФ по объему, структуре и целевому назначению, в неэффективности расходов средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов РФ, управления и распоряжения федеральной собственностью. Решение о проведении парламентского расследования принимается обеими палатами Федерального Собрания. Парламентская комиссия для проведения расследования является общей для палат и создается соответственно из депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации на паритетных началах. Итоговый доклад комиссии рассматривается и утверждается каждой палатой парламента, в противном случае юридических последствий не наступает. Принятый 7 мая 2013 г. Федеральный закон "О парламентском контроле" не предусматривает иных совместных форм парламентского контроля палат Федерального Собрания, кроме названного парламентского расследования. Правда, 20 ноября 2015 г. было проведено так называемое совместное собрание Совета Федерации и Государственной Думы в Колонном зале Дома союзов; на нем парламентарии обсудили проблему усиления борьбы с терроризмом. Каких-то совместных решений палаты не принимали. И пока нельзя говорить о том, что появилась некая новая конституционно-организационная форма работы палат, скорее это было политическое мероприятие. Откуда же появилось выражение "принцип верхней и нижней палат"? Почему Совет Федерации - "верхняя" палата, а Государственная Дума - "нижняя"? Есть ли у верхней палаты какая-то власть по отношению к нижней? Речь идет об условной терминологии. Возникла она в связи с законодательным процессом. Проект закона как бы совершает путь "снизу вверх": сначала его рассматривает Государственная Дума и лишь затем - Совет Федерации, но ни в коем случае не наоборот. Палату, начинающую законодательный процесс, называют "нижней", продолжающую его - "верхней". Верхняя палата может не одобрить закон, пришедший из нижней палаты. Но это никакая не власть над нижней палатой, которая может повторно проголосовать за принятие закона в устраивающей ее редакции, не согласившись с Советом Федерации (для этого требуется так называемое квалифицированное большинство голосов - не менее двух третей общего числа депутатов Думы), и тем самым "игнорировать" решение верхней палаты. 3. Вопросы состояния и будущего в формировании палат парламента Каждая палата парламента формируется в отдельности. Применительно к Государственной Думе следует сказать, что есть свои минусы и плюсы у выборов депутатов как по одномандатным округам, так и по спискам политических партий. Введение только партийных выборов мотивируется обычно тем, что это будет способствовать укреплению нескольких сильных политических партий в России. Однако, отказываясь от выборов по округам, надо четко понимать, что одновременно теряются определенные качества выборов и парламентаризма. Прежде всего теория народного представительства строится на том, что гражданин имеет право на политическое представительство и реализует его путем голосования за конкретного кандидата. Да, возможно, кандидат, которому избиратель отдал свой голос, не выиграл выборы. Но победитель прошел голосами других избирателей, и он все равно становится представителем всех избирателей своего округа. Есть определенная система контактов депутата и избирателей, обязанностей депутата перед ними. При выборах по партийным спискам этого фактора нет. Если до сих пор мы исходили из того, что право иметь своего депутата может быть дополнено правом на партийное политическое представительство, теперь, как видим, речь идет о замене одного права другим. Не менее существенно еще одно обстоятельство. При выборах по округам у гражданина есть право стать кандидатом в депутаты . Напомним, что в ч. 2 ст. 32 Конституции РФ сказано: "Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (выделено мной. - С.А.)". Очевидно, что при выборах по спискам гражданин становится Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 263/543 кандидатом в депутаты исключительно при партийном выдвижении. Как отмечалось в разд. VI настоящего учебного курса, беспартийный гражданин тоже может быть включен в партийный список (если на то будет воля высшего органа партии). Но при его избрании в Государственную Думу такой депутат все равно становится членом соответствующей партийной фракции и работает по ее правилам, если выйдет из фракции - его полномочия прекращаются. Кроме того, в пропорциональной системе есть и такой значительный минус: люди знают только лидеров и не имеют представления о конкретных кандидатах. Голосование за списки - это выборы по доверию партии, руководителям, платформе. Но, увы, это голосование зачастую за "кота в мешке". Вследствие этого у партийных депутатов очень слабы контакты с избирателями. В связи с этим вспомним еще о ряде важных сопутствующих моментов. Как излагалось в разд. III настоящего учебного курса, до последнего времени право на существование, а значит, и на участие в выборах в парламент имела партия численностью не менее 50 тыс. членов. Это была реальная перспектива прекращения существования многих партий, что и произошло: при начальной минимальной численности партии в 10 тыс. членов в России было 35 партий, при увеличении численности до 50 тыс. осталось семь партий. Если вспомнить о том, что одни партии не попали в Государственную Думу, другие не имели четкой территориальной организации, третьи лихорадило от перспективы внутреннего раскола, трудно назвать тех, кто мог бы справиться с задачей возросшей численности. Как уже говорилось, по инициативе Президента РФ было произведено снижение минимальной численности партии до 40 тыс. членов на начало 2012 г. Это мало изменило ситуацию, особенно при сохранении 7%-ного барьера, позволявшего отсечь от участия в распределении депутатских мест малые партии. Не помогли и инициативы тогдашнего Президента РФ - дать каждой партии, не дотянувшей до 7%-ного рубежа, но набравшей 5%, один-два мандата в Государственной Думе. На выборах в Государственную Думу 4 декабря 2011 г. ни одна из малых партий не получила мандатов. Не повторяясь, лишь напомним, что прежнее регулирование ставило в выгодное положение партии, уже обеспечившие себе места в Государственной Думе. На следующих выборах им не надо было ни собирать подписи избирателей, ни вносить избирательный залог (пока он не был отменен) для своей регистрации. А остальным партиям приходилось через эти трудности пройти. Избирателей, помимо перспективы голосования за списки партий, еще отяготили и обязанностью оплачивать расходы партий по участию в выборах. В 2012 г. и затем в 2014 г. законодательство о партиях и выборах было существенно либерализировано. Читатель уже имел возможность познакомиться с основными шагами: снижение минимальной численности политической партии до 500 членов, значительное облегчение государственной регистрации партии, снижение избирательного барьера до 5%, освобождение партий от сбора подписей избирателей в поддержку своего списка кандидатов или облегчение соответствующих процедур, сочетание пропорциональной и мажоритарной избирательных систем на выборах в Государственную Думу, законодательные органы власти субъектов РФ и т.д. Однако все это не очень-то помогло, и хотя в выборах в Думу осенью 2016 г. поучаствовали 14 партий, но лишь те же четыре партии смогли провести своих депутатов в новый состав Государственной Думы. Таковы ключевые проблемы формирования нижней палаты российского парламента. Что касается верхней палаты, вопрос о ее составе был и остается объектом дискуссий. Входившие ранее в палату главы законодательной власти и исполнительной власти были в полной мере представителями субъектов РФ; нынешние члены палаты - сенаторы и юридически, и тем более фактически являются представителями органов, которые их делегировали. Эти органы зачастую пытаются предопределять поведение сенатора РФ в палате, его позицию при голосовании по какому-то вопросу, законопроекту, требуют чуть ли не отчетов от своих направленцев. Мы уже касались того, что многие политики и ученые высказываются за введение прямых выборов сенаторов РФ населением субъекта РФ. Но для этого надо сначала изменить Конституцию РФ. Озадаченность вызывает и конституционная поправка о представителях Российской Федерации, направляемых в Совет Федерации решением Президента РФ, причем их число увеличено с 17 до 30 сенаторов (правда, реальных назначений пока не было): будет ли гармония их Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 264/543 взаимоотношений с представителями от субъектов РФ, не займут ли по сути президентские представители ключевых постов в Совете Федерации. У некоторых политиков есть и радикальное предложение - вообще ликвидировать Совет Федерации, поскольку эта палата не имеет четкого назначения. По нашему мнению, такая палата нужна, поскольку она аккумулирует интересы регионов страны и ищет пути их эффективного сочетания с общегосударственными интересами. Подобные палаты существуют даже в унитарных государствах. 4. Проблема длительности полномочий парламента и их досрочного прекращения Обычный срок полномочий депутата, следовательно, и самой Государственной Думы сначала составлял четыре года. Президент РФ в Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. предложил увеличить срок полномочий Государственной Думы до пяти лет. Это и было сделано Законом РФ от 30 декабря 2008 г. о поправке к Конституции. Может иметь место досрочное прекращение полномочий. Полномочия депутата прекращаются досрочно решением Государственной Думы при невыполнении им своих функций или осуждении к уголовному наказанию, связанному с лишением свободы, или же если он не хочет далее быть депутатом и прямо отказывается от мандата, или же совершает действия, позволяет себе занятия, приобретает правовые статусы (состояния), хотя и не являющиеся правонарушениями, но не совместимые с депутатским мандатом, исключающие дальнейшее его сохранение. Выход из фракции или исключение из ее состава тоже стали основаниями досрочного прекращения полномочий депутата по решению Государственной Думы. Наконец, Государственная Дума может быть распущена досрочно Президентом РФ (основания роспуска мы назвали в связи с анализом полномочий Президента). Начало полномочий Государственной Думы и ее депутатов регулируется в законодательстве неодинаково. По Конституции РФ (ч. 4 ст. 99) с момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Думы прежнего созыва прекращаются. Следовательно, если новые выборы признаны несостоявшимися или недействительными, палата вправе работать дальше даже при истечении пятилетнего периода, пока не будет избран новый состав. Дума, распущенная Президентом, лишается лишь возможности заседать и принимать акты, в остальном же вправе функционировать. Заседание палаты является правомочным, если на нем присутствует большинство от общего числа депутатов палаты (ч. 2 ст. 44 Регламента Государственной Думы 1998 г.). Всего депутатов в палате 450, значит, большинство составляет 226. Исходя из этого не так уж сложно определить и правомочность палаты в целом: если на очередных выборах не менее 226 депутатов избрано, Государственная Дума вправе заседать, хотя кворум заседаний будет зависеть от явки каждого депутата. По Закону "О статусе сенатора Российской Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" срок полномочий отдельного депутата начинается со дня избрания его депутатом Государственной Думы и прекращается со дня начала работы Государственной Думы нового созыва (ст. 3). Теперешние выборы по партийным спискам почти уравнивают срок полномочий палаты и отдельного депутата. Но фактический срок полномочий депутата, получившего мандат взамен коллеги, выбывшего из списка, будет короче. Коснемся и более общего вопроса: какой срок полномочий целесообразен вообще для представительных органов и особенно для парламента государства, его палаты? В различных странах законодательные органы общегосударственного уровня формируются, как правило, на четыре года или на пять лет. Более краткий или продолжительный сроки являются исключением. Если срок общегосударственного представительного органа равен, например, трем годам, он мало успеет за это время сделать - первые полгода уходят на налаживание работы парламента, палаты, последние полгода все уже думают о новых выборах. Более длительный срок полномочий парламента или Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 265/543 палаты грозит ослаблением связей парламентариев со своими избирателями, привыканием депутатов к плюсам своего положения, особенно материально-бытовым. Сокращенный срок деятельности возможен для первого парламента, образуемого на базе новой конституции государства, как парламента переходного периода, или переходного парламента к более длительно действующему. Задача такого парламента - воплотить заложенные в конституции основы новой парламентской системы в практику. Этот путь был избран в Российской Федерации для первого Федерального Собрания, которое действовало два года, что предусмотрено переходными и заключительными положениями самой Конституции РФ (п. 7). Наверное, четыре-пять лет - это рациональный срок. За четыре года Дума, как показала практика, вполне в состоянии организовать свою деятельность, принять многие законы. К тому же с каждым созывом накапливается опыт парламентской деятельности, а многие депутаты, избирающиеся уже не один созыв, почти не имеют проблем адаптации в палате, помогают своим коллегам. Установленный Законом 2008 г. о поправке к Конституции пятилетний срок полномочий Государственной Думы призван в еще большей мере способствовать улучшению деятельности палаты. Кроме того, в какой-то степени увеличение до пяти лет корреспондирует увеличению срока полномочий Президента РФ до шести лет. Все-таки подавляющую часть своих сроков они будут работать сообща. Представительные органы власти субъектов РФ обычно избираются на четыре-пять лет. Выбор в этих рамках конкретного предела является волей самого субъекта РФ и отражается обычно в его конституции, уставе. На уровне Государственной Думы и в большинстве субъектов РФ для всех депутатов срок полномочий является единым. Парламентской практике известно правило ротации как частичного обновления, т.е. переизбрания состава парламента или его палаты в ходе данной легислатуры. В России ротация использовалась лишь в некоторых субъектах РФ. Например, до декабря 2011 г. Законодательное Собрание Свердловской области состояло из двух палат - Областной Думы и Палаты представителей. В Областной Думе было 28 депутатов, избираемых сроком на четыре года. Каждые два года переизбиралась половина депутатов Областной Думы. Переизбрание не приостанавливало полномочий Областной Думы. Ротация затрагивала тех парламентариев, срок полномочий которых истек (по Уставу Свердловской области 2010 г. Законодательное Собрание - однопалатный орган, состоит из 50 депутатов, из которых 25 избираются по спискам избирательных объединений, 25 - по одномандатным избирательным округам). Вопрос о применении ротации в практике Государственной Думы не возникал даже теоретически. В Думе, избиравшейся на основе сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, это было невозможно, поскольку непонятно, к кому и по какому принципу допустимо применять ротацию. Думу, избираемую по партийным спискам, тоже невозможно и нет смысла обновлять. К тому же ротация неизбежно парализует текущую деятельность палаты. Конституция не предусматривает самороспуск Думы. В Законе об общих принципах организации органов власти субъектов РФ такое право представительного органа субъекта предусмотрено, причем без указания мотивов. Полагаем, что самороспуск неоправдан на любом уровне - избранные народом представители должны выполнять его волю в любых условиях. |