Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
3. Совет Государственной Думы Совет Государственной Думы - внутренний руководящий орган палаты. Он создается для предварительной подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Думы. Ранее в состав Совета входили Председатель Думы и руководители фракций и депутатских групп. Затем членами Совета Государственной Думы с правом решающего голоса стали Председатель Государственной Думы, первые заместители и заместители Председателя. Постановлением Государственной Думы от 21 декабря 2011 г. в ст. 13 Регламента внесено существенное изменение: помимо указанных лиц членами Совета Государственной Думы с правом решающего голоса являются также руководители фракций. Кроме того, если в соответствии с ч. 4 ст. 16 Регламента в составе фракции созданы внутрифракционные группы (см. об этом ниже), то в состав Совета Государственной Думы с правом решающего голоса входят не более двух руководителей внутрифракционных групп (по поручению руководителя фракции). В работе Совета Государственной Думы могут принимать участие с правом совещательного голоса председатели комитетов Государственной Думы или по их поручению представители комитетов Государственной Думы. Председатель Государственной Думы, первые заместители и заместители Председателя Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 327/543 Государственной Думы в случае отсутствия на заседании Совета по уважительной причине вправе передать свой голос другому члену Совета Государственной Думы. В случае отсутствия по уважительной причине руководителя фракции в заседании Совета Государственной Думы по письменному поручению руководителя фракции может принимать участие с правом решающего голоса его заместитель. Заседание Совета Государственной Думы ведет Председатель Государственной Думы. Он вправе поручить вести заседание Совета одному из своих заместителей. Заседание Совета Государственной Думы правомочно, если число присутствующих на нем членов Совета Государственной Думы и лиц, наделенных правом решающего голоса, а также членов Совета Государственной Думы, передавших свои голоса другим членам Совета Государственной Думы, составляет более половины от общего числа членов Совета Государственной Думы. Решение Совета Государственной Думы принимается большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов Совета Государственной Думы и лиц, наделенных правом решающего голоса, а также членов Совета Государственной Думы, передавших свои голоса другим членам Совета Государственной Думы. В случае если при принятии решения Совета Государственной Думы голоса разделились поровну, принятым считается решение, за которое проголосовал Председатель Государственной Думы или один из его заместителей, который ведет заседание Совета Государственной Думы. В заседаниях Совета Государственной Думы вправе участвовать полномочные представители Президента РФ и Правительства РФ в Государственной Думе, представители субъектов права законодательной инициативы, если на заседании Совета Думы рассматривается вопрос о законопроектах, внесенных данными субъектами права законодательной инициативы. Депутат Государственной Думы также вправе присутствовать на заседании Совета и вносить предложения по проекту порядка работы палаты. Совет Государственной Думы: - формирует проект примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию; - принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию; - формирует проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц; - принимает решение о проведении дополнительного заседания Государственной Думы и определяет дату его проведения; - формирует проект порядка работы очередного заседания Государственной Думы и проект порядка работы дополнительного заседания Государственной Думы; - созывает по предложению Президента РФ, по требованию фракции, поддержанному не менее чем одной пятой голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, или по предложению Председателя Государственной Думы внеочередные заседания палаты и определяет даты их проведения; - назначает соответствующий комитет Государственной Думы ответственным за подготовку законопроекта, внесенного в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы, к рассмотрению Государственной Думой, а в случае если вопросы, регулируемые законопроектом, относятся к ведению и другого комитета Государственной Думы, назначает данный комитет соисполнителем по законопроекту, направляет законопроект и материалы к нему для рассмотрения в комитеты палаты, во фракции, при необходимости субъектам права законодательной инициативы с указанием срока подготовки отзывов, предложений и замечаний (поправок) к законопроекту, а также в Общественную палату РФ; - направляет законопроект, подготовленный ответственным комитетом палаты к рассмотрению Государственной Думой, и материалы к нему Президенту РФ, субъекту права законодательной инициативы, внесшему в Государственную Думу данный законопроект, в Правительство РФ, депутатам Государственной Думы в сроки, установленные Регламентом палаты; - по предложению комитетов Государственной Думы принимает решение о возвращении Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 328/543 законопроекта субъекту права законодательной инициативы, если им не выполнены требования, установленные в Конституции РФ и Регламенте Государственной Думы; - принимает решение о процедуре рассмотрения вопросов Государственной Думой в случаях, предусмотренных Регламентом палаты; - принимает решение о проведении парламентских слушаний; - утверждает план мероприятий по взаимодействию Государственной Думы с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ на очередной год, принимает решение о проведении комитетами, комиссиями парламентских слушаний, конференций, совещаний, круглых столов, семинаров в субъектах РФ; - принимает решение о награждении Почетной грамотой Государственной Думы; - утверждает планы международных связей Государственной Думы с парламентами других государств; - одобряет проект бюджетной сметы Государственной Думы на очередной финансовый год; - рассматривает отчет Руководителя Аппарата Государственной Думы об исполнении бюджетной сметы Государственной Думы за истекший финансовый год; - принимает решение о награждении почетным знаком Государственной Думы "За заслуги в развитии парламентаризма"; - принимает решение по предложению профильного комитета о направлении представителей Государственной Думы для участия в работе пленарных заседаний Общественной палаты, совета Общественной палаты, ее комиссий и рабочих групп; - организует работу по подготовке рассмотрения Государственной Думой вопроса о ежегодном отчете Правительства РФ о результатах его деятельности; - принимает решение по предложению Комитета Государственной Думы по контролю и Регламенту о приглашении представителей политических партий, федеральные списки которых по результатам голосования не были допущены к распределению депутатских мандатов, на заседание Государственной Думы; - принимает решение об образовании межфракционной рабочей группы; - принимает решение о продлении срока представления поправок к законопроекту; - направляет поступившие в Государственную Думу проекты основных направлений бюджетной, налоговой, таможенно-тарифной политики РФ и проект бюджетного прогноза (проект изменений бюджетного прогноза) РФ на долгосрочный период в Совет Федерации; - заслушивает информацию председателей комитетов Государственной Думы о ходе подготовки к рассмотрению палатой законопроектов, находящихся на рассмотрении соответствующих комитетов; - принимает решение о снятии законопроекта с рассмотрения Государственной Думой в случаях, предусмотренных Регламентом; - поручает экспертному совету, образованному при Первом заместителе (заместителе) Председателя Государственной Думы, провести экспертную оценку законопроекта, внесенного в Государственную Думу; - решает иные вопросы организации работы Государственной Думы в соответствии с Регламентом палаты. Решения Совета Государственной Думы оформляются в виде выписок из протокола заседания Совета Государственной Думы, который подписывается председательствующим на заседании Совета Государственной Думы. Государственная Дума вправе отменить решение Совета Государственной Думы. 4. Фракции Длительное время в Государственной Думе использовалось понятие "депутатские объединения". Официально на конец 2005 г. объединения депутатов Государственной Думы пока еще называются депутатскими объединениями, а их виды - фракциями и депутатскими группами. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 329/543 Однако 21 июля 2005 г. в Закон "О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" внесены изменения и дополнения, в том числе из него исключены понятия "депутатские объединения" и "депутатские группы". Поскольку депутаты Государственной Думы в тот период стали избираться только по спискам политических партий, а в Закон включено также положение о том, что депутат, вышедший из фракции, утрачивает свой депутатский мандат, структура Государственной Думы становилась строго партийной. Таким образом, фракции остались единственным видом объединения депутатов. Соответствующие изменения были внесены и в Регламент Государственной Думы. Как уже не раз отмечалось, возвращено избрание половины депутатов Государственной Думы по территориальным избирательным округам, допускается появление в палате независимых (при всей условности данного понятия) депутатов. Поэтому на будущее нельзя исключать появление (возрождение?) иных депутатских объединений. Но на сегодня в Регламенте палаты обозначены лишь фракции. Фракции создавались путем объединения депутатов, прошедших в Думу по спискам политических партий и по избирательным округам (пока выборы по округам проводились), если в качестве кандидатов они выдвигались данными партиями. Депутатские группы предполагались как объединения депутатов, избранных в Думу в качестве независимых депутатов. Это был общий подход. В практике Думы наблюдались случаи вхождения во фракции депутатов, являющихся членами других партий, а также независимых депутатов. Бывало и так, когда в депутатские группы записывались депутаты, не желающие войти в свою (по партийной принадлежности) фракцию или покинувшие ее по тем или иным мотивам. Поскольку депутатские объединения имели определенные преимущества при формировании Совета Думы, комитетов Думы, а также при обсуждении вопросов в палате, в предшествующих созывах создавались депутатские группы, примыкавшие к тем или иным фракциям, а партии делегировали своих депутатов в такие группы в количестве, необходимом для ее образования, - тогда в депутатской группе должно было состоять минимум 35 депутатов. Партиям с самого начала не был безразличен вопрос о том, создавать только фракции или также и депутатские группы. Отдавалось преимущество именно фракциям. В споре о том, при каком количестве избранных депутатов образовывать фракцию, еще в Думе I созыва победило мнение о минимуме в 12 мандатов, в принципе как раз и адекватном тогда существовавшему 5%-ному барьеру для прохождения партии в Думу. Что касается депутатских групп, для них был введен упомянутый ранее численный минимум в 35 депутатских мандатов. В Регламенте было определено, что фракции и депутатские группы обладают равными правами, определенными Регламентом. Отношение к численности депутатского объединения редакции не оставалось неизменным: Дума III созыва 2 июня 2000 г. скорректировала в Регламенте норму и установила, что депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по федеральному избирательному округу, а также из депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе данного депутатского объединения, именуется фракцией и подлежит регистрации независимо от числа ее членов (ч. 3 ст. 16). Доминировавшая в Государственной Думе IV созыва партия "Единая Россия" отдала явное предпочтение фракции как депутатскому объединению, не приветствуя создание депутатских групп. В ч. 4 ст. 16 Регламента от 29 декабря 2003 г. было записано: "Депутаты Государственной Думы, не вошедшие во фракции, вправе образовывать депутатские группы. Регистрации подлежат депутатские группы численностью не менее 55 депутатов Государственной Думы". При такой численности, конечно, было трудно создать депутатские группы, и они остались (во всяком случае, пока) лишь как часть истории Государственной Думы. Федеральным законом от 21 июля 2005 г. в упомянутый Закон о статусе включена ст. 7.1 "Фракции в Государственной Думе". В ней говорится, что фракцией является объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе. Во фракцию входят все депутаты Государственной Думы, избранные в составе соответствующего федерального списка Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 330/543 кандидатов. Фракции в Государственной Думе регистрируются в соответствии с Регламентом Государственной Думы. Деятельность фракции в Государственной Думе организуется ею в соответствии с настоящим Федеральным законом, Федеральным законом "О политических партиях" и Регламентом Государственной Думы. По итогам выборов 4 декабря 2011 г. в Государственную Думу вошли 238 депутатов от "Единой России", 92 - от КПРФ, 64 - от "Справедливой России", 64 - от ЛДПР. То есть это были четыре фракции, представляющие названные партии. В избранной в сентябре 2016 г. Государственной Думе те же четыре фракции: "Единая Россия" - 341 депутат, КПРФ - 42, ЛДПР - 39, "Справедливая Россия" - 23 депутата. И два депутата не входят во фракции (оба избраны в территориальных избирательных округах). В анализе статуса и деятельности фракций в данный момент целесообразнее опираться на Регламент Государственной Думы, в котором есть глава "Фракции", тем более что в нее вносились дополнения, отражающие современное состояние фракций и участие в них депутатов Государственной Думы. Регламент устанавливает, что полное наименование фракции должно соответствовать наименованию политической партии, указанному в ее уставе. Фракция вправе иметь установленное положением о фракции краткое наименование, соответствующее ее полному наименованию. Фракция избирает из своего состава руководителя фракции и заместителя (заместителей) руководителя фракции. В соответствии с положением о фракции фракция может образовывать руководящий орган (руководящие органы). В 2017 г. было добавлено, что руководитель фракции может иметь до 30 помощников на общественных началах по работе в субъектах РФ. Новеллой от 16 января 2008 г. установлено, что в составе фракции численностью более 100 депутатов Государственной Думы могут создаваться внутрифракционные группы. Численность внутрифракционной группы не может составлять менее 50 депутатов Государственной Думы. Руководителем внутрифракционной группы является первый заместитель руководителя фракции. Фракция принимает положение о фракции на организационном собрании большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, избранных в Государственную Думу в составе федерального списка кандидатов от соответствующей партии. В положении о фракции устанавливаются: а) полное и краткое (если оно имеется) наименования фракции; б) структура фракции; в) порядок избрания руководителя фракции и заместителя (заместителей) руководителя фракции; г) порядок избрания руководящих органов фракции (если они имеются); д) порядок избрания (назначения) лиц, уполномоченных представлять фракцию на заседаниях палаты, в государственных органах и общественных объединениях; е) порядок принятия решений фракции; ж) иные положения, касающиеся внутренней деятельности фракции. Решения фракции принимаются, как правило, открытым голосованием. Фракция может принять решение о проведении тайного голосования. Решения фракции принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, входящих во фракцию, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Регламентом палаты, положением о фракции. Депутат Государственной Думы вправе состоять только в одной фракции. Депутат вправе выйти из состава фракции, подав в Комитет Государственной Думы по контролю и Регламенту письменное заявление о выходе из состава фракции. Днем выхода депутата из состава фракции считается день регистрации заявления депутата Государственной Думы о выходе из состава фракции в Комитете Государственной Думы по контролю и Регламенту. В случае выхода депутата Государственной Думы из состава фракции, а также в случае несоблюдения депутатом требований Закона "О статусе сенатора Российской Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" полномочия депутата Государственной Думы прекращаются. Проект постановления Государственной Думы о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы вносится на рассмотрение палаты Комитетом Государственной Думы по контролю и Регламенту. Днем прекращения полномочий депутата Государственной Думы считается день принятия соответствующего решения Государственной Думой. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 331/543 Фракции имеют определенные права и организационные возможности в связи с деятельностью Государственной Думы. В частности, они вправе выдвигать и отстаивать свои кандидатуры на пост Председателя и заместителей Председателя Государственной Думы. У них есть свои представители в Совете Думы в качестве заместителя Председателя палаты, руководителя фракции и руководителей внутрифракционных групп. Фракции участвуют на основе принципа пропорционального представительства в формировании состава комитетов и комиссий Думы. Фракции вправе наряду с комитетами и комиссиями Государственной Думы вносить предложения в план работы и календарь рассмотрения вопросов палатой. Они могут требовать созыва внеочередного заседания Государственной Думы; получать на заседании Думы слово для выступления от имени фракции при обсуждении вопросов, в том числе высказывать предложения и замечания при обсуждении законопроектов, кандидатур на соответствующие должности и т.д. Фракции используют еженедельно один день работы Государственной Думы специально для своих целей, имеют аппарат фракции, сотрудники которого являются частью Аппарата Государственной Думы с соответствующей оплатой труда. Постановлением от 22 июня 2012 г. Государственная Дума включила в свой Регламент гл. 4.1 "Межфракционные рабочие группы". Согласно ст. 31.2 для подготовки согласованных предложений по совершенствованию законодательства, выработки согласованных решений по иным вопросам, отнесенным к ведению Государственной Думы, могут образовываться межфракционные рабочие группы. Деятельность межфракционной рабочей группы осуществляется в соответствии с Регламентом палаты и положением о межфракционной рабочей группе. В данном положении определяются цель ее образования, задачи, срок деятельности, полномочия межфракционной рабочей группы, иные вопросы, касающиеся ее деятельности. Межфракционные рабочие группы не вправе осуществлять полномочия, установленные Регламентом палаты для комитетов и комиссий Государственной Думы. Межфракционные рабочие группы не пользуются правами фракций, комитетов и комиссий Государственной Думы. Решения межфракционной рабочей группы для комитетов и комиссий Государственной Думы носят рекомендательный характер. |