Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
§ 3. Создание РСФСР В богатом на политические события и кризисном 1917 г. особенно надо выделить такие судьбоносные моменты: отречение царя от власти; реальная ликвидация монархической формы правления; развитие демократической республики, официальное провозглашение России Республикой 1 сентября 1917 г.; сильное ослабление центральной государственной власти. На этом фоне в национальных районах начались процессы создания национальных государств и провозглашения их независимости. Инициаторами этих процессов были национальная интеллигенция, исходившая как из Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 23/543 благородных мотивов, так и своих амбиций на занятие руководящих постов и сохранение имен в национальной истории, а также национальная буржуазия, у которой к сказанному еще добавлялось желание поставить "местное" государство на службу своим капиталам. Оказалось, что идеи национальной независимости, национальной гордости, национального самосознания довольно легко покоряют всех, в том числе многих местных рабочих и крестьян, для которых идея "своего" государства была выше идеи "интернационального братства". В результате к осени 1917 г. национальные государства-республики были провозглашены на многих так называемых национальных окраинах России. Например, в апреле 1917 г. образуется Центральная рада - постоянный государственный орган Украины, в августе 1917 г. - Белорусская рада. В ноябре 1917 г. буржуазно-демократические партии приходят к власти в Армении, Грузии, Финляндии и др. Создаваемые здесь правительства и государства желали быть независимыми от России и объявляли о своей независимости. От прежней Российской Империи реально оставалась лишь Великороссия. Видя развал Российского государства, центробежные тенденции и создание буржуазных республик в национальных районах, В.И. Ленин не только говорит о том, что повсеместно надо добиваться победы советской формы государственного правления, восстановления государственного единства, но интенсивно размышляет о формах связи центра и мест. В своих высказываниях начиная с апреля 1917 г. он, ранее определенно выступавший против федерации, уже использует формулировки "создание общего государства", "объединение в союз", "братский союз". В речи на I Всероссийском съезде Советов в июне 1917 г. он провозгласил: "Пусть Россия будет союзом свободных республик"*(6). Но об оформлении союза в федеративную форму государственного устройства еще не заявляется. После прихода большевиков к власти в октябре 1917 г. предпринимаются усилия по восстановлению государственного единства на территории бывшей царской России. Естественно, вопрос о форме этого союза остается ключевым. От более отвлеченных слов о "союзе" В.И. Ленин переходит к идее государственной федерации. В написанном В.И. Лениным "Манифесте к украинскому народу с ультимативными требованиями к Украинской Раде", опубликованном 6 (19) декабря 1917 г. в виде объявления "О признании Советом Народных Комиссаров народной Украинской Республики и о предъявленном Центральной раде ультиматуме ввиду ее контрреволюционной деятельности", говорится, что Совет Народных Комиссаров (далее - СНК) признает народную Украинскую Республику, ее право совершенно отделиться от России или вступить в переговоры с Российской Республикой о федеративных и тому подобных взаимоотношениях между ними*(7). Идея федерации официально провозглашается и закрепляется в конституционно-правовых документах в январе 1918 г. В Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов 18 (31) января 1918 г., записано: "Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик"*(8). В отдельной резолюции "О федеральных учреждениях Российской Республики" говорится: "Российская Советская Социалистическая Республика учреждается на основе добровольного союза народов России как федерация советских республик этих народов"*(9). Представители партии большевиков возглавили на местах борьбу за установление там советской власти, против местных националистов и национальной буржуазии. Но и там, где такая борьба оканчивалась успехом, вновь создаваемые органы советской власти (по аналогии с центром - съезды Советов) провозглашали образование хотя и советских, но независимых республик. Большевики не могли отвлечься от того, что одним из ключевых пунктов их программы по национальному вопросу было право наций на самоопределение - вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. И раз уж развитие пошло по пути образования независимых государств, надо было считаться с этим фактом и с учетом его искать пути связей национальных районов и центра. Довольно четко сказал об этом в своих мемуарах известный партийный и государственный деятель советской эпохи А.И. Микоян, начинавший революционную деятельность в Азербайджане: "Мы, бакинцы, на основе опыта работы в Азербайджане, пришли к Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 24/543 выводу, что привлечь на сторону Советской власти широкие рабочие массы, крестьянство, демократическую интеллигенцию невозможно, если мы будем отрицать необходимость национального Азербайджанского государства. Мы выступили за признание Азербайджана как национального государства с тем, чтобы он стал государством советским, находящимся в тесной связи и дружественных отношениях с Советской Россией"*(10). Итак, центр не собирался смириться с уходом новых республик из Российского государства, но и новые республики, также советские, не помышляли своего существования без России. Это их принципиально отличало от провозглашенных в 1917 г. на соответствующих территориях буржуазных республик, которые хотели быть независимыми от России. И поскольку независимые государства создаются, надо признавать их независимость и одновременно думать об образовании нового союза с этими государствами. Поэтому начиная с конца 1917 г. принимается серия документов советской власти о признании независимости соответствующих республик. В одних случаях признается независимость буржуазной республики в надежде на победу там советской власти, чего все же не произошло (Финляндия), в других - признается независимость провозглашенных советских республик, где впоследствии все же не удалось сохранить советскую власть (Эстляндская Советская Республика, Советская Республика Латвия, Литовская Советская Республика). Наконец, это и признание независимости советских республик, с которыми впоследствии сложилось более тесное единство (Украина, Белоруссия, закавказские республики). Но каким будет новый союз республик, сложно было ответить. В Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа не случайно говорилось: "Вместе с тем, стремясь создать действительно свободный и добровольный, а следовательно, тем более полный и прочный, союз трудящихся классов всех наций России, III съезд Советов ограничивается установлением коренных начал федерации Советских Республик России , предоставляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельно решение на своем собственном полномочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном Правительстве и в остальных советских учреждениях (выделено мной. - С.А.)"*(11). Содержание документов 1918 г. позволяет сказать, что главным вопросом стало лишь провозглашение самой федерации. Но трудно понять, какого рода федерация намечалась. По логике того времени прежде всего подразумевался союз русской нации, представленный Великороссией, и иных наций вне ее. Однако и нации внутри России также заявляли о своем самоопределении. Следовательно, не исключалась и более широкая федеративная организация, охватывающая союз всех наций на территории бывшей России (т.е. русских и других наций, проживающих и вне, и внутри Великороссии). В будущем отношения с другими республиками и отношения внутри РСФСР стали принципиальными для определения судеб и вообще отечественного государственного устройства и для выбора вариантов федерации. Но в 1918 г. идет пока общий разговор о путях объединения, очевидно, прежде всего из-за элементарной неясности, что предпочесть. Казалось бы, учреждается федерация, состоящая из республик. Но в резолюции III съезда Советов "О федеральных учреждениях..." говорится, что "способ участия советских республик, отдельных областей в федеральном правительстве, областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, равно как и разграничение сферы деятельности федеральных и областных учреждений Российской Республики, определяется немедленно по образовании областных советских республик Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом и Центральными Исполнительными Комитетами этих республик". Не ясно, упоминание о республиках и об областях подразумевает разные виды субъектов федерации или это лишь разные слова. Чуть далее читаем: "Все местные дела решаются исключительно местными Советами. За высшими Советами признается право регулирования отношений между низшими Советами и решение возникающих между ними разногласий. Центральная Советская власть обязана следить за соблюдением основ федерации и представляет Российскую Федерацию Советов в ее целом. На центральную власть возлагается также проведение мероприятий, осуществимых лишь в Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 25/543 общегосударственном масштабе, причем, однако, не должны быть нарушаемы права отдельных, вступивших в федерацию, областей". Вступившие в федерацию области - это те же республики или что-то другое? Вопрос отнюдь не праздный. В июле 1918 г. принимается первая советская Конституция. Первым разделом в нее включается Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа. В ней, как и ранее, провозглашается, что Российская Советская Республика "учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик". Но в ст. 11 Конституции РСФСР читаем: "Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений, стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы". И далее: "Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику". Эти формулировки не добавляли ясности в вопросе о том, кто будет входить в состав РСФСР. Возможно, дело не только в отделении от Великороссии бывших национальных окраин. На территории самой Великороссии также образуются различные республики, коммуны, иные образования. Одни не симпатизировали советской власти, по мнению историков, имели характер белых режимов. Но другие-то провозглашали себя советскими. И, надо полагать, центральной советской власти приходилось думать о том, как найти с ними общий язык. До принятия Конституции РСФСР такого рода образований было провозглашено не так уж мало - советская социалистическая республика Тавриды, Донская советская республика, Кубанская и далее Кубано-Черноморская советская республика, Ставропольская советская республика, Терская советская республика и др.*(12) Для таких образований вполне подходили конституционные формулировки того этапа если не о "национальном составе", то об "особом быте". Правда, впоследствии центральная власть не сохранила территориальные республики в РСФСР, они были ликвидированы по мере укрепления советской власти, а определяющим стал национально-территориальный фактор. Последующие события показали, что государственное строительство пошло двумя путями. Первый путь - создание автономных национально-территориальных образований в составе РСФСР. В 1918 г. первой создается Туркестанская АССР, в 1919 г. образованы Башкирская АССР, Крымская ССР, в 1920 г. - Татарская АССР, Карельская Трудовая Коммуна (с 1923 г. - Карельская АССР), Автономная Чувашская область (с апреля 1925 г. - Чувашская АССР), Кара-Киргизская (с 1925 г. - Казахская) АССР, Калмыцкая автономная область (с 1935 г. - Калмыцкая АССР), Марийская автономная область (с 1936 г. - Марийская АССР), Вотская (Удмуртская) автономная область (с 1934 г. - Удмуртская АССР). В 1921 г. образованы Горская АССР, Дагестанская АССР, Коми (Зырянская) автономная область (с 1936 г. - Коми АССР), из Горской АССР выделяется Автономная область кабардинского народа. В 1922 г. создаются Якутская АССР, Карачаево-Черкесская автономная область, Ойротская (с 1948 г. - Горно-Алтайская) автономная область и др. Подробное освещение развития автономии в РСФСР является предметом самостоятельного исследования. Однако приходится отметить, что уже с того времени возникали и в последующем так и не нашли однозначного подхода вопросы о форме государственного устройства собственно Российского государства: или это унитарное государство с автономией национальных областей (дореволюционный план большевиков по решению национального вопроса), или причудливая модель федерации, субъектами которой становятся автономные единицы, но одновременно государство является унитарным для населенных русскими административно-территориальных единиц? Второй путь - сближение РСФСР с республиками, где в ходе борьбы с буржуазно-националистическими режимами была провозглашена советская власть, которая одержала верх по мере успехов Красной Армии в ходе Гражданской войны и борьбы с иностранными интервентами. Это Украина, Белоруссия, Азербайджан, Армения, Грузия. Шаги на пути объединения отражаются во многих документах того времени. В резолюции I съезда коммунистической партии (большевиков) Украины (5-12 июля 1918 г.) Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 26/543 "О взаимоотношениях между Украиной и Россией" объявляется, что Украина экономически неразрывно связана с Россией, идея "самостийности" Украины окончательно дискредитирована в самых широких массах Украины, задача партии - бороться за революционное объединение Украины с Россией на началах пролетарского централизма в пределах Российской Советской Социалистической Республики*(13). В Декларации Временного рабоче-крестьянского правительства Украины от 25 января 1919 г. также говорится об объединении Украинской Советской Республики с Советской Россией на началах социалистической федерации, правда, "формы которой будут установлены полномочными представителями на Всеукраинском съезде Советов"*(14). I Белорусский съезд Советов принимает 3 февраля 1919 г. Декларацию "Об установлении тесной федеративной связи между советской Белоруссией и РСФСР", согласно которой только свободный добровольный союз трудящихся всех ныне независимых советских республик обеспечит торжество рабочих и крестьян в их борьбе со всем остальным капиталистическим миром*(15). 1 июня 1919 г. принимается Декрет Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (далее - ВЦИК) "Об объединении советских республик". В нем на основе предложений ряда республик (Украины, Белоруссии, Латвии, Литвы, Крыма) в целях борьбы с общим врагом, желающим задушить советскую власть, "на почве признания независимости, свободы и самоопределения трудящихся масс" этих республик ВЦИК признает необходимым провести тесное объединение: 1) военной организации и военного командования; 2) Советов народного хозяйства; 3) железнодорожного управления и хозяйства; 4) финансов и комиссариатов труда республик. Объединение должно быть проведено путем соглашения с центральными исполнительными комитетами и советами народных комиссаров республик*(16). В телеграмме от 29 апреля 1920 г. Временный Военно-Революционный Комитет Азербайджана предлагает Советской России вступить в братский союз для совместной борьбы с мировым империализмом*(17). 30 сентября 1920 г. заключаются договор о военно-экономическом союзе между РСФСР и Азербайджанской ССР, ряд соглашений между правительствами республик, по которым происходило объединение органов и сфер обеих республик в части военной организации, финансов, связи, внешней торговли и др.*(18) - по аналогии с Декретом от 1 июня 1919 г. В постановлении IV съезда Советов Украины от 20 мая 1920 г. "О государственных отношениях между УССР и РСФСР" выражается уверенность в том, что к Федерации Советских Республик России и Украины присоединятся новые союзники и образуют Великую Международную Республику Советов. Предлагается, чтобы во ВЦИК РСФСР вошло 30 представителей Советской Украины, избранных на данном съезде*(19). 16 июня 1920 г. ВЦИК принимает постановление о включении членов Украинского ЦИК в состав ВЦИК*(20). 29 декабря 1920 г. заключается союзный рабоче-крестьянский договор между РСФСР и УССР, по которому республики вступают между собой в военный и хозяйственный союз. Ряд народных комиссариатов являются объединенными, они входят в состав СНК РСФСР и имеют своих уполномоченных в СНК УССР*(21). Аналогичные договоры заключаются между РСФСР и ССР Белоруссии 16 января 1921 г.*(22), между РСФСР и ССР Грузии 21 марта 1921 г.*(23), причем они предусматривают не только объединение органов, но и участие в руководстве и контроле через представителей республик во всероссийских съездах Советов и ВЦИК. В декабре 1921 г. путем объединения Азербайджанской, Армянской и Грузинской советских республик делаются первые шаги к созданию Закавказской федерации (официально провозглашена в марте 1922 г.). В соответствии с пожеланием этих республик на IX Всероссийском съезде Советов принимается решение о предоставлении Азербайджану, Армении и Грузии определенного числа (не указано, какого) мест во ВЦИК РСФСР*(24). Приведенные примеры свидетельствуют о разных взглядах на формы объединения республик. Обращаясь к этому краткому, но весьма яркому периоду отечественной истории, одни исследователи находят в нем складывающиеся конфедеративные отношения между независимыми советскими республиками, другие говорят об уже существующих федеративных союзнических отношениях, третьи видят и тенденции к интеграции независимых республик в состав РСФСР, Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 27/543 четвертые полагают, что скорее можно говорить о международно-правовых отношениях РСФСР с независимыми республиками с элементами их интеграции в РСФСР. Для каждого из этих подходов есть свои основания. Что касается непосредственно федерации, то уже в данный период просматривались разные ее варианты. В связи с этим обратим внимание на документ правящей партии - принятую X съездом РКП(б) (8-16 марта 1921 г.) резолюцию "Об очередных задачах партии в национальном вопросе". В ней говорится: "Федерация советских республик, основанная на общности военного и хозяйственного дела, является той самой общей формой государственного союза, которая дает возможность: а) обеспечить целость и хозяйственное развитие как отдельных республик, так и федерации в целом; б) охватить все разнообразие быта, культуры и экономического состояния различных наций и народностей, стоящих на разных ступенях развития, и сообразно с этим применять тот или иной вид федерации; в) наладить мирное сожительство и братское сотрудничество наций и народностей, связавших так или иначе свою судьбу с федерацией". И далее: "Опыт России с применением различных видов федерации , с переходом от федерации, основанной на советской автономии (Киргизия, Башкирия, Татария, горцы, Дагестан), к федерации, основанной на договорных отношениях с независимыми советскими республиками (Украина, Азербайджан) и с допущением промежуточных ступеней между ними (Туркестан, Белоруссия), целиком подтвердил всю целесообразность и гибкость федерации, как общей формы государственного союза советских республик (выделено мной. - С.А.)"*(25). Сказанное означало, что федерации в России было окончательно отдано предпочтение перед унитарным государством. Одновременно обратим внимание еще на одно обстоятельство. В Программе партии большевиков, принятой на VIII съезде партии (18-23 марта 1919 г.), говорится, что как одну из переходных форм на пути к полному единству партия выставляет федеративное объединение государств, организованных по советскому типу*(26). Надо ли понимать так, что федерация в России - временный стратегический шаг, а потом страна вновь получит унитарную форму организации? Вряд ли. Подразумевалась бывшая в то время популярной идея всемирной советской республики. И об этом четко сказано в резолюции X партийного съезда: "Добровольный характер федерации обязательно должен быть сохранен и впредь, ибо только такая федерация может стать переходной формой к тому высшему единству трудящихся всех стран в едином мировом хозяйстве, необходимость которого становится все более и более осязательной"*(27). Только в 1922 г., когда на территории всех республик однозначно утвердилась советская власть, стал особо актуальным вопрос об укреплении политического, экономического и военного союза республик. § 4. Создание и развитие СССР. Место РСФСР в составе СССР В этот период встал вопрос и о государственно-правовой форме объединения РСФСР и иных, официально независимых, советских республик. Один возможный путь объединения: новым республикам отказаться от независимости и войти в состав РСФСР в качестве ее автономных единиц - тех самых автономных областных союзов, о которых говорила Конституция 1918 г. Этот план, известный в истории как план "автономизации", поддерживал и И.В. Сталин, и его сторонники в руководстве партии и государства. В документах X съезда коммунистической партии создание автономных единиц внутри РСФСР расценивается как один из путей развития федерации. Данный план перекликается с планом по национальному вопросу, который был у большевиков до Октябрьской революции, т.е. унитарное государство с автономией областей. По существу, Сталин предлагал идею воссоздания под именем федерации реально унитарного государства с автономией областей. Против этого выступил В.И. Ленин. Спрашивается, почему, если он сам ранее выступал за план решения национального вопроса в виде автономного (территориального) образования соответствующей нации в рамках унитарного государства? Дело в том, что в 1917 г. и в последующие годы тяга к национальному самосознанию и национальной Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 28/543 государственности на окраинах России оказалась чрезвычайно сильной. Сначала этим воспользовались силы национальной буржуазии и интеллигенции, провозгласив в соответствующих районах создание национальных государств. Затем на местах была установлена советская власть - опять же в виде независимых советских республик-государств. В.И. Ленин понимал, что отказ от независимости чреват недовольством населения некоторых республик. Предлагать в этой ситуации автономизацию, т.е. их вхождение в РСФСР в качестве ее автономных частей, было бы политическим просчетом. Ленин выступил за то, чтобы советские республики - РСФСР, Украина, Белоруссия и ЗСФСР образовали новый союз, войдя в него на равных основаниях, - Союз Советских Социалистических Республик. Ленинская идея одержала победу. Создание СССР провозгласил I съезд Советов Союза ССР 30 декабря 1922 г. Съезд принял Декларацию об образовании Союза Советских Социалистических Республик и Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик. Таким образом, победил вариант федерации - СССР как союз РСФСР и республик, находившихся вне пределов РСФСР. Созданные внутри РСФСР автономные образования юридически не участвовали в создании Союза ССР. Они остались частями одного субъекта новой федерации - РСФСР. Декларация имеет сильно политизированный характер. Она говорит о причинах образования Союза: с одной стороны, объединение республик помогло отбить нападение "империалистов всего мира", обеспечить свое существование, перейти к восстановлению народного хозяйства; с другой стороны, неустойчивость международного положения, опасность новых нападений делают неизбежным создание единого фронта социалистических республик. Кроме того, в Декларации отмечается, что само строение советской власти, интернациональной по своей классовой природе, толкает трудящиеся массы советских республик на путь объединения в одну социалистическую семью. Все эти обстоятельства повелительно требуют объединения советских республик в одно союзное государство, способное обеспечить и внешнюю безопасность, и внутреннее хозяйственное преуспеяние, и свободу национального развития народов. Итак, создание СССР оформляло политический, хозяйственный и военный союз советских республик, они с этого момента становились союзными республиками, входящими в СССР. Вместе с тем в Декларации подчеркивалось, что Союз является добровольным объединением равноправных народов. За каждой республикой обеспечено право свободного выхода из Союза. Доступ в Союз открыт всем социалистическим советским республикам, как существующим, так и тем, которые возникнут в будущем. Новое государство послужит верным оплотом борьбы против мирового капитализма, и это будет новым решительным шагом по пути объединения трудящихся всех стран в Мировую Социалистическую Советскую Республику. Договор об образовании СССР определял вопросы ведения Союза ССР и органы Союза. Верховным органом власти Союза объявлялся съезд Советов СССР, а в периоды между съездами - Центральный Исполнительный Комитет СССР. ЦИК избирал Президиум, являвшийся высшим органом власти Союза в периоды между сессиями ЦИК. Президиум состоял из 19 человек, в их числе были четыре председателя ЦИК союзных республик. Договор учреждал Правительство СССР - Совет Народных Комиссаров, избиравшийся ЦИК и объявлявшийся исполнительным органом ЦИК, определял состав СНК. Задачи обеспечения законности возлагались на Верховный суд при ЦИК СССР, с функциями судебного контроля, и на Объединенное государственное политическое управление (ОГПУ). Договор также определял состав СНК союзных республик, говорил о праве республик на свои бюджеты - но их доходные и расходные части устанавливались ЦИК СССР. Вводилось единое союзное гражданство. Союзные республики имели свои конституции. По Договору за каждой из союзных республик сохранялось право свободного выхода из Союза. По поводу природы Договора 1922 г. об образовании СССР нет единого мнения. Одни исследователи считают его международно-правовым договором, другие - внутригосударственным. Полагаем, что есть основания для отнесения обеих характеристик к этому Договору. Предшествующие созданию СССР месяцы и годы были использованы на то, чтобы создать более тесные связи между республиками, свойственные для федеративного, т.е. внутригосударственного, объединения. И вместе с тем Союз ССР образовали независимые государства, а потому договор Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 29/543 между ними может считаться международно-правовым. Следующий год ушел на подготовку положений об органах Союза ССР и Конституции СССР. При этом имели место серьезные дискуссии между представителями центра и отдельных республик, особенно Украины, о степени централизации и децентрализации функций управления, и прежде всего руководства экономикой. Эти дискуссии закончились победой центра. Полномочия Союза были существенно расширены по сравнению с Договором 1922 г. Важным моментом стало и учреждение двухпалатной структуры ЦИК СССР - теперь он состоял из Союзного Совета и Совета Национальностей. Конституция СССР была утверждена ЦИК СССР 6 июля 1923 г. и затем II съездом Советов СССР 31 января 1924 г. СССР существовал с 1922 по 1991 г. Число союзных республик возросло. По Конституции СССР 1936 г. их было 11, на момент распада СССР - 15. Все это время РСФСР развивается как одна из союзных республик в Союзе ССР. В западной историографии того периода РСФСР нередко отождествляют с Союзом ССР, по отношению к Союзу используют наименование "Россия". На самом деле это не так. Российской Федерации сознательно отводилась роль одной из республик. Причем экономически РСФСР была сильнее других республик и играла первостепенную роль в создании экономического потенциала и бюджета Союза. Другие республики подтягивали к более высокому уровню, оставляя в местном распоряжении полученные там доходы и предоставляя дотации из союзного бюджета, на что РСФСР не приходилось рассчитывать. В политическом и правовом отношениях РСФСР зачастую была не на равном положении с другими республиками. Например, руководящая коммунистическая партия во всех республиках имела свои центральные комитеты, у РСФСР своего ЦК не было, лишь на некоторое время (да и то небольшое) при Н.С. Хрущеве было создано оргбюро ЦК КПСС по РСФСР. Союзно-республиканским ведомствам СССР должны были корреспондировать аналогичные органы союзных республик; но по ряду сфер в РСФСР соответствующих подразделений не создавалось (например, не всегда у РСФСР были свои министерства внутренних дел, юстиции, комитет государственной безопасности). У России не было своей академии наук, необходимые задачи на ее территории выполняла Академия наук СССР, в то время как у каждой из остальных союзных республик была своя академия наук. В современных исследованиях зачастую о РСФСР говорится так, будто бы она развивалась самостоятельно. На самом деле период 1922-1991 гг. не может рассматриваться в истории России отдельно от факта существования СССР. Называясь федеративной республикой, РСФСР в тот период не имела признаков федеративного государства. Во-первых, не был ясен вопрос о том, кто является субъектами РСФСР, да и самого понятия "субъект РСФСР" не было. Напомним, что в РСФСР были образованы автономные республики, входившие напрямую в РСФСР. С учетом различных преобразований по Конституции РСФСР 1978 г. их было 16. Образовывались автономные области. По Конституции 1978 г. их было пять, и все они входили не напрямую в РСФСР, а в состав краев, хотя и имели право по определенным вопросам прямого обращения к центру. В 1930-е гг. для малых народностей Севера и Северо-Востока страны были учреждены национальные округа. В литературе велся спор, являются ли округа административно-территориальными единицами либо автономиями. С принятием Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. в споре была поставлена точка, поскольку национальные округа закреплены в них как автономные округа. Но они не входили напрямую в РСФСР, а были в составе краев и областей. Естественно, что в структуру РСФСР входили сами края и области, а также два города республиканского подчинения - Москва и Ленинград. С учетом такой структуры РСФСР долгие годы шел спор о том, кого считать субъектами РСФСР. Разброс мнений довольно широк. Было предложение видеть субъектами только автономные республики, поскольку эти политические автономии можно считать государствами и они напрямую входят в состав РСФСР. Предлагалось считать субъектами РСФСР также автономные области и автономные округа как национально-территориальные образования (так называемую административную автономию), Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 30/543 но они не входили напрямую в РСФСР. И, конечно же, большим вопросом было определение статуса территории РСФСР, остающейся за вычетом автономных образований. Мало кто помышлял в советское время называть края, области и города республиканского подчинения субъектами РСФСР как федеративного государства. И рождались парадоксальные предложения: - считать субъектом РСФСР саму РСФСР как представительницу руссконаселенных территорий (в постсоветское время на этой основе родилось предложение: в Российской Федерации создать Русскую республику наряду с иными субъектами РФ); - рассматривать федерацию в РСФСР скорее как союз народов, чем объединение соответствующих единиц; - видеть двойственную природу РСФСР - это федерация для национально-автономных образований и унитарное государство для краев, областей и городов республиканского подчинения как административно-территориальных единиц. Во-вторых, РСФСР не имела обычных для федеративного государства признаков выражения федеративной природы в структуре центральных государственных органов. Как известно, в федеративном государстве закономерным является представительство субъектов в органах федерации, и прежде всего в парламенте. В СССР все признаки такого представительства были перенесены на уровень Союза. Сначала ЦИК СССР, затем Верховный Совет СССР были двухпалатными. Верховный Совет СССР состоял из Совета Союза, его депутаты избирались на всей территории страны по одномандатным избирательным округам, и Совета Национальностей, в который входили от каждой союзной республики 32 депутата, автономной республики - 11, автономной области - 5, автономного округа - 1 депутат. Они избирались по избирательным округам, созданным на территории соответствующих единиц. Верховный Совет РСФСР был однопалатным органом, его депутаты избирались по территориальным избирательным округам. Обратим внимание еще на одну позицию. Очень редко, но высказывалась точка зрения о том, что Россию назвали федеративным государством, но не придали ей признаков федерации. Поэтому реально Россия - унитарное государство с национально-территориальной (областной) автономией. Такая точка зрения считалась чуть ли не "политической крамолой" в советский период, хотя, думается, именно она в большей мере была адекватна реальному положению вещей в РСФСР. § 5. Реформы 1989-1993 гг. Политические преобразования в ходе перестройки в Советском государстве в 1980-1990-е гг., конечно же, нашли отражение и в Российской Федерации, причем проявились здесь ярче, чем на уровне Союза. Применительно к государственному устройству процессы были сложными. Это было обусловлено как внутренними изменениями в самой Российской Федерации, так и фактом ее пребывания в составе Союза ССР. Читатель уже информирован о том, что при конституционной реформе от 27 октября 1989 г. вводятся новые представительные органы власти республики - Съезд народных депутатов РСФСР и Верховный Совет РСФСР, а в порядке их формирования отражается федеративная природа РСФСР. Съезд состоял из 1068 депутатов, из которых 900 избирались по территориальным избирательным округам на всей территории РСФСР, а 168 - по национально-территориальным избирательным округам, образованным на территории составных частей РСФСР. Вводится двухпалатный постоянно действующий представительный орган власти - Верховный Совет РСФСР. Кроме того, налицо и первый шаг к возможному признанию краев, областей и городов республиканского подчинения субъектами РСФСР, поскольку уже и от них избираются депутаты в состав Съезда и Верховного Совета. Очень сложно идет развитие отношений на уровне Союза ССР. Это было время так называемой суверенизации - объявления республиками своих государственных суверенитетов, приоритета местного законодательства перед союзным и т.п. Российская Федерация также Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 31/543 пытается добиться более достойного положения в Союзе ССР с учетом своей политической и экономической роли. Процессы суверенизации и претензий на более достойную роль в Советском государстве охватывают и многие автономные республики в составе РСФСР. Они недовольны тем, что их как бы сделали республиками "второго сорта", они не стали в свое время учредителями СССР, не являются субъектами Союза ССР, не имеют одинаковых прав с союзными республиками. Центр вынужден учитывать позицию автономных республик и пытается использовать ее в своих отношениях с союзными республиками. Напомним то, о чем уже говорилось в разд. II книги: 10 апреля 1990 г. Верховный Совет СССР принимает Закон "Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик", в котором все полномочия и гарантии по обеспечению экономической самостоятельности закрепляются для союзных и автономных республик в одних и тех же статьях Закона, различий между ними не проводится. А 26 апреля 1990 г. принимается Закон СССР "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации". В нем союзные республики определяются как суверенные государства, добровольно объединившиеся в СССР. Автономные республики характеризуются как государства, "являющиеся субъектами федерации - Союза ССР". Правда, тут же сказано, что они входят в состав союзных республик. Конструкция "автономная республика - субъект СССР" не исключала для РСФСР крайне нежелательных последствий. Могло получиться так, что при решении важных вопросов и при противостоянии РСФСР Союзу ССР голоса ее 16 автономных республик (а они в совокупности составляли только 15% населения РСФСР) дали бы перевес решению, не очень выгодному для РСФСР. В конце мая - июне 1990 г. состоялся I Съезд народных депутатов РСФСР. Отражая стремление к усилению самостоятельности РСФСР, 12 июня 1990 г. Съезд принимает Декларацию о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Декларация знаменовала новый этап в развитии Российской Федерации и в ее положении в составе СССР. Казалось бы, РСФСР, говоря о своем государственном суверенитете, констатирует записанное и в Конституции СССР, поскольку, согласно ее ст. 76, союзная республика - суверенное советское социалистическое государство. Но, характеризуя Декларацию в разд. II настоящего учебного курса, мы отметили, что в ней содержатся принципиальные положения, хотя и признающие вхождение РСФСР в Союз ССР, но трактующие РСФСР как самостоятельное и независимое государство. Устанавливается верховенство Конституции и законов РСФСР на всей ее территории; действие законов СССР, вступающих в противоречие с суверенными правами РСФСР, приостанавливается республикой на своей территории. В постановлении от 22 июня 1990 г. "О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР (Основа нового Союзного договора)" Съезд обозначил свою позицию: лишь несколько ведомств Союза ССР могут осуществлять функции непосредственного управления организациями, предприятиями и учреждениями, причем в эти органы назначаются полномочные представители РСФСР, а Правительства СССР и РСФСР заключают договоры, касающиеся осуществления функций союзных ведомств на территории РСФСР. Остальные отрасли должны быть переданы в ведение РСФСР с созданием соответствующих органов РСФСР. А по некоторым направлениям часть функций союзных министерств передается РСФСР (например, Министерства иностранных дел). С этого времени и на последующие полтора года отношения между РСФСР и СССР напоминают известное выражение "перетягивание каната". В 1990-1991 гг. союзное руководство решило подготовить вместо Договора 1922 г. об образовании СССР новый акт о союзе республик - Союзный договор. В каждом новом варианте проекта Договора позиции Союза ССР ослаблялись, и Союз начинал напоминать сначала слабую федерацию, потом конфедерацию, а затем и вообще международно-правовое объединение с названием ССГ - Союз Суверенных Государств. Противостояние союзного центра и РСФСР особенно усилилось с избранием Президентом РСФСР в июне 1991 г. Б.Н. Ельцина. По мнению многих историков и политических деятелей-мемуаристов, первый Президент РСФСР сознательно вел дело к развалу СССР не столько ради усиления РСФСР, Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 32/543 сколько из своих личных амбиций и желания стать лидером самостоятельного государства. Как известно, в декабре 1991 г. президенты РСФСР и Украины и Председатель Верховного Совета Белоруссии подписали соглашение о ликвидации СССР, ратифицированное Верховными Советами всех трех республик. Верховный Совет РСФСР делает это 12 декабря 1991 г. с одновременной денонсацией Договора 1922 г. об образовании СССР. С этого времени РСФСР становится независимым государством, полноценным субъектом международно-правовых отношений и правопреемником СССР. Законом РСФСР от 25 декабря 1991 г. вместо наименования "РСФСР" вводится новое наименование государства "Российская Федерация - Россия". В это время внутренние федеративные отношения в Российской Федерации развиваются следующим образом. Первым шагом можно назвать определенное повышение статуса автономных областей и автономных округов. При конституционной реформе 15 декабря 1990 г. снято указание о том, что автономные области входят в состав краев. Таким образом, пять имеющихся автономных областей теперь напрямую входят в РСФСР. В отношении автономных округов, также состоявших в краях и областях, пока записывается половинчатая формулировка: округ "находится в составе РСФСР и может входить в край или область" (ст. 83). Она отражает первые попытки некоторых автономных округов выйти из краев, областей и напрямую войти в РСФСР. Более серьезными являются проблемы положения автономных республик. Как говорилось ранее, процессы суверенизации затронули не только союзные республики в СССР, но и автономные республики в составе РСФСР. Многие из них принимают свои декларации о государственном суверенитете. Они хотят усиления своего положения. И если на уровне СССР им идут навстречу, то и РСФСР что-то должна предпринимать для нормализации, а то и "задабривания" республик. И при конституционной реформе в мае 1991 г. слова "автономная республика" заменяются по всему тексту Конституции на слова "республика в составе РСФСР". Повышение статуса республик становится притягательным для других субъектов, и прежде всего для автономных областей. По их желанию законами РСФСР от 3 июля 1991 г. четыре автономные области - Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасская - преобразуются в республики в составе РСФСР. Остается лишь одна автономная область - Еврейская, которая напрямую входит в РСФСР. После распада СССР вопросы внутренних отношений в Российской Федерации становятся еще более острыми. С одной стороны, желают усиления своих позиций республики, с другой - не очень довольны своим положением края, области, города республиканского значения - они остаются в статусе административно-территориальных единиц, хотя зачастую обладают сильным хозяйственным потенциалом и вносят более весомый вклад в экономику России. Центр и территории приходят к выводу о необходимости реформирования и нового конституционного оформления федеративной структуры РСФСР. Не без влияния ранее проводившейся кампании по подготовке Союзного договора на уровне СССР в Российской Федерации появляется идея подписать свой Федеративный договор, посредством которого упорядочить внутренние отношения, а также определиться со статусом всех видов единиц, составляющих Российскую Федерацию. Напомним, что 16 июня 1990 г. I Съезд народных депутатов РСФСР создал Конституционную комиссию, и с этого времени интенсивно шла подготовка нового Основного закона РФ. Во всех вариантах проектов Конституции в качестве субъектов РФ обозначаются не только республики, автономные области и автономные округа (хотя в отношении их идет спор - считать ли их тоже субъектами), но и края, области, города федерального значения. Ищут какие-то общие наименования для субъектов (например, одно время предлагалось в отличие от республик территориальные субъекты называть землями - на германский манер), обсуждают возможность одинакового конституционно-правового статуса всех субъектов либо каких-то преимуществ для республик. На начало 1992 г. центральное руководство и лидеры регионов признают целесообразным подписать договоры, которые: фиксировали бы официальное признание территориальных единиц субъектами РФ; оговорили бы статус отдельных групп субъектов; способствовали бы укреплению федеративных связей во внутренних отношениях. В результате были разработаны и подписаны 31 марта 1992 г. три договора: Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 33/543 - Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации; - Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации; - Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации. В совокупности эти три договора вошли в историю страны и конституционно-правового регулирования как единый Федеративный договор. При большом политическом значении документа его конституционно-правовая сила вызывала вопросы. Прежде всего, если это раздельные договоры, насколько они обязательны для других субъектов РФ, должны ли последние считаться с оговоренными в отдельных договорах спецификой статуса, правами и претензиями соответствующих субъектов, из которых вытекало определенное их неравенство с другими субъектами (например, республики настояли на указании в наименовании своего Договора, что они являются "суверенными", а также настаивали в Протоколе к Договору, что не менее 50% мест в одной из палат высшего законодательного органа Российской Федерации надо обеспечить представителям республик, автономных областей и автономных округов; края, области и города федерального значения в своем Протоколе к Договору настаивали на предоставлении им права принимать законы для осуществления регулирования на соответствующей территории и т.д.). Для того чтобы Федеративный договор стал основой внутригосударственного строительства, IV Съезд народных депутатов РФ 10 апреля 1992 г. принимает постановление о его одобрении и о включении Федеративного договора составной частью в Конституцию РФ. 21 апреля 1992 г. проводится очередная конституционная реформа, при этом, помимо прочего, более подробно формулируется статья о предметах ведения Российской Федерации и включаются статьи о вопросах совместного ведения Российской Федерации и каждого из видов ее субъектов. При обсуждении вопроса о федеративном устройстве, в том числе и на Съезде народных депутатов, вновь появляется идея Русской республики в составе Российской Федерации. Причем речь идет о двух ее вариантах: а) Русская республика включает территории, остающиеся за вычетом республик, автономной области и автономных округов; б) у названных видов субъектов отрезаются территории, населенные преимущественно русскими, и они тоже включаются в Русскую республику. Идея Русской республики в первом варианте была опасна тем, что она принижает роль русской нации, отводит ей роль государствообразующей нации не всей Российской Федерации, а лишь части территории данного государства. А второй вариант опасен вдвойне, поскольку территориальные переделы приведут к сильнейшим внутренним конфликтам. К чести органов государственной власти Российской Федерации, они оставили без внимания соответствующие предложения. Итак, с момента данной конституционной реформы можно считать, что в России объявляется новая федерация, субъектами которой являются: - республики в составе Российской Федерации - национальные (по крайней мере по названию) государства; - автономная область, автономные округа - национально-территориальные (или национально-государственные) образования (национальные опять же скорее по названию, поскольку этническое население составляет мизерный процент от общего числа жителей данных субъектов); - края, области, города федерального значения - территориальные образования (с объявлением их субъектами РФ - территориально-государственными образованиями). Однако конституционно-правовое оформление нового федерализма еще не решило главную проблему - положение субъектов в федеративном государстве. А в этом плане субъекты оставались Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 34/543 неравными. Республики были выше по своему статусу, чем остальные субъекты. Республики именовались государствами, их основой были конституции (другим субъектам предлагались в качестве их главного документа уставы), они имели право на принятие законов (этого не было у иных субъектов), более широкий диапазон правотворчества. Закон республики не мог отменить Верховный Совет РФ, а в отношении акта представительного органа иного субъекта это было возможно. Президент РФ мог лишь приостановить акты исполнительной власти республик, но был вправе отменить аналогичные акты иных субъектов. Республики возглавляли их президенты, избиравшиеся населением, а у других субъектов были главы администраций, и на том этапе они в основном назначались Президентом РФ, причем он имел в отношении этих лиц и право дисциплинарных взысканий. У республик было больше мест для представительства на федеральном уровне: больше депутатов в составе Съезда и Верховного Совета; вхождение председателя правительства в состав Правительства РФ; отдельное представительство республики при Президенте РФ (у других субъектов - представительство при Правительстве РФ). Даже в отношении судебных органов у республик было больше прав: они могли создать свои конституционные суды, судьи их верховных судов и арбитражных судов избирались верховными советами республик, в то время как судьи аналогичных судов других субъектов РФ избирались Верховным Советом РФ. Прокурор республики назначался на должность по согласованию с республикой, для назначения прокурора иного субъекта такого согласования не требовалось. Наконец, при формировании бюджета в распоряжении республик оставлялось больше средств. Таким образом, была налицо асимметрия в федеративном устройстве. Ситуация порождала несколько перспектив: а) выровнять статус субъектов путем повышения статуса иных субъектов до уровня республик либо понижения статуса республик до уровня остальных субъектов РФ; б) найти некий средний, компромиссный вариант, когда статус одних субъектов повышается, а других понижается; в) оставить асимметрию, т.е. неравный статус субъектов. Федеральный центр медлил с принятием решения, более того, заигрывал с республиками, которые охватил процесс суверенизации. Б.Н. Ельцин, находясь в Татарстане, на вопрос о том, как быть с суверенитетом, ответил: берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить. Конечно, подразумевалась самостоятельность республик в своих внутренних делах, в отведенных им сферах ведения. Но ряд республик буквально понял эти слова, в том числе видя в них основу асимметрии в федеративных отношениях. В свою очередь, некоторые субъекты, не являющиеся республиками, решили так: если республики имеют более высокий статус - надо становиться республиками. Мы сказали ранее, что в 1991 г. статус республик получили четыре автономные области. В 1990-1992 гг. о желании стать республиками объявляют некоторые административные области и автономные округа. Все явления, имевшие место в практике федеративных отношений в России в рассматриваемый период, учитывались в ходе подготовки новой Конституции РФ. Происходят сложные, а то и противоречивые процессы. Так, сначала в проекты Конституции, подготовленные Конституционной комиссией и Президентом РФ, включается Федеративный договор. Когда остается лишь проект Президента, из него на последнем этапе Федеративный договор исключается. Выравнивается и статус субъектов РФ, что отражается в Конституции. Однако многие вопросы устойчивого развития федеративных отношений остаются. |