Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
Глава 20. Краткая история государственного устройства России Литература Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России: в 4 кн. М., 1992, 1993; Автономия, федерация и национальный вопрос / под ред. В.И. Гессена. СПб., 1906; Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской Империи. Одесса, 1912; Гурвич Г.С. Принцип автономизма и федерализма в советской системе. М., 1924; Дорогин В. Суверенитет в советском государственном праве. М., 1948; Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. М., 1960; Он же. СССР - федеративное государство. М., 1967; Он же. Разрушение СССР (размышление о проблеме). М., 1998; История национально-государственного строительства в СССР. Т. I: Национально-государственное строительство в переходный период от капитализма к социализму. 1917-1936; Т. II: Национально-государственное строительство в период социализма и строительства коммунизма. 1937-1978. М., 1979; Кириченко М.Г. СССР: национально-государственное устройство (конституционные основы). М., 1982; Кислицын И.М. Вопросы теории и практики федеративного строительства Союза ССР. Пермь, 1969; Кокошкин Ф. Областная автономия и единство России. М., 1905; Он же. Автономия и федерация. Пг., 1917; Коркмасова К.Д. Национальная государственность в СССР. Ростов н/Д., 1970; Она же. Национально-государственное устройство СССР. Ростов н/Д., 1984; Кремнев П.П. Распад СССР: международно-правовые проблемы. М., 2005; Лепешкин А.И. Советский федерализм (теория и практика). М., 1977; Ошеров С.Я. Союзная республика в социалистической федерации. М., 1948; Палиенко Н.И. Конфедерация, федерация и Союз советских республик. Одесса, 1923; Равин С.М. Принцип федерализма в советском государственном праве. Л., 1963; Станкевич З.А. Историко-правовые аспекты распада СССР: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002; Судницын Ю.Г. Национальный суверенитет. М., 1958; Чертков А.Н. Древнерусская Федерация. Первый опыт федерализма в России // Журнал российского права. 2000. N 2, 3; Чистяков О.И. Взаимоотношения советских республик до образования СССР. М., 1955; Он же. Национально-государственное строительство в РСФСР в годы Гражданской войны (1918-1920). М., 1964; Он же. Становление Российской Федерации (1917-1922). М., 1966; 2-е изд., репринт. М., 2003; Шумков Д.В. Государственный суверенитет России: история и современность. СПб., 2002. § 1. Дореволюционный период (Российская империя) Царская Россия была унитарным государством, претерпевающим различные административные реформы. Их подробное рассмотрение - предмет истории отечественного государства и права. В нашем кратком обзоре отметим, что в России использовалась строго централизованная и бюрократизированная губернская система управления, вместе с тем существовали специфические моменты, характерные для ряда национальных районов страны. В 1708 г. при Петре I было учреждено восемь губерний. В 1775 г. указом Екатерины II "Учреждения для управления губерний" образовано 23 губернии, а к концу ее правления их стало 50. В XX в. в предреволюционный период число губерний составляло 78. Екатерина предполагала, что губерния будет общей и единственной единицей административно-территориального деления России. Однако вскоре она отступила от этого плана, и в 1781 г. губернии группируются по наместничествам или генерал-губернаторствам. Впоследствии основная масса губерний не стала входить в генерал-губернаторства или наместничества и управлялась по так называемому общему учреждению, т.е. непосредственно центральной властью. Таковых в начале ХХ в. было 49. Генерал-губернаторства или наместничества используются для управления преимущественно окраинными территориями (исключением было Московское генерал-губернаторство), в их состав включаются как губернии, так и другие Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 19/543 административно-территориальные единицы (области, округа). В начале ХХ в. существовало семь генерал-губернаторств: Варшавское (10 губерний на территории бывшего Царства Польского), Виленское (губернии Виленская, Ковенская, Гродненская), Киевское (губернии Киевская, Подольская, Волынская, Черниговская), Иркутское (губернии Иркутская, Енисейская, область Якутская), Приамурское (области Забайкальская, Амурская, Приморская, остров Сахалин), Степное (области Акмолинская, Семипалатинская, Семиреченская), Московское. Генерал-губернаторы были выше по рангу и имели право доклада непосредственно царю. Главы административных единиц, входивших в состав генерал-губернаторств, могли сноситься с центром только через генерал-губернаторов. Мнение последних запрашивалось, если мероприятия центра касались единиц, входивших в состав генерал-губернаторств. Губернаторы обычных губерний подчинялись министру внутренних дел. Отношение к специфике национальных районов при конструировании территориальных единиц не было однозначным в царской России. Так, из приведенных выше данных можно видеть, что территории Украины, Белоруссии, Прибалтики были поделены по генерал-губернаторствам и внутри их по губерниям без какого-либо учета национальных особенностей. Польша в 1815 г. получила дарованную российским императором Конституцию, могла иметь свои местные органы управления и даже парламент. Внимание к Польше демонстрировалось наличием особого наместника из числа членов Императорского дома. Но в дальнейшем, надо полагать не без учета польских выступлений против России, самоуправление было свернуто, а с 1874 г. учреждается Варшавское генерал-губернаторство во главе с генерал-губернатором вместо наместника, состоящее из 10 губерний. Великое княжество Финляндское приравнивалось к генерал-губернаторству, состояло из восьми губерний, но имело свои органы управления, возглавлявшиеся генерал-губернатором, парламент, самостоятельность в местных делах, вплоть до своих денежных знаков, был и специальный центральный орган управления по делам княжества. Для управления Северным Кавказом и Закавказьем был создан Кавказский край, аналогичный генерал-губернаторству. В него входили Терская и Кубанская области, а также губернии Тифлисская, Кутаисская, Елисаветпольская, Эриванская, Бакинская, Черноморская, области Дагестанская, Карсская, округ Закатальский. Управление краем поручалось царским указом наместнику, который имел права и гражданского управления, и главнокомандующего войсками, расположенными в пределах края, и войскового атамана кавказских казачьих войск. На территории Средней Азии был создан Туркестанский край, состоявший из трех областей (Сыр-Дарьинская, Ферганская, Самаркандская) и равнозначный генерал-губернаторству. Во главе края стоял генерал-губернатор, находившийся "под высшим заведованием" военного министра. В делах местного управления и суда на территориях краев учитывались обычаи народов и нормы шариата. В свою очередь, при подготовке и принятии общегосударственных решений запрашивалось мнение царской местной администрации. Таким образом, в административно-территориальном устройстве царской России используются такие единицы, как генерал-губернаторства, края, губернии, области, округ, остров (Сахалин). Имелись и четыре города (Санкт-Петербург, Одесса, Севастополь, Керчь-Еникале), выделенные из состава губерний и образующие так называемые градоначальства, подчиненные центральной власти (по современной терминологии - города центрального подчинения). В официальном аспекте можно говорить об отсутствии территориальных единиц, образованных по национальному признаку, но национальный фактор и местные условия учитывались при организации местного управления, а также при подготовке центральных государственных решений и нормативных актов. § 2. Подходы к форме государственного устройства России в XIX - начале XX в. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 20/543 Касательно формы государственного устройства России возникали два вопроса: во-первых, чему отдать предпочтение - монархической или республиканской форме правления, а во-вторых, национальный вопрос, поскольку в это время Россия уже была многонациональным государством. Те, кто видел Россию монархией, конечно, связывали государственное устройство с унитарной формой, поскольку трудно было представить в то время монархическое государство федеративным. Правда, в наши дни есть федерации, являющиеся по форме правления монархиями - причем как с наследственным монархом (Бельгия, где внутренняя организация государства и положение субъектов все-таки больше напоминают республику), так и с монархом, избираемым монархами частей государства (Объединенные Арабские Эмираты, Малайзия). Но все же это исключение, большинство федераций - республики. В монархическом государстве обычно может обсуждаться лишь вопрос о пределах самостоятельности территорий. В России, бывшей до начала ХХ в. абсолютной монархией, на местах были представители царя, обладавшие широкими полномочиями, но это была самостоятельность не в смысле передачи власти от центра местам, а как поручение представлять центральную власть на местах. Что касается национального вопроса, то, думая о необходимости его разрешения с учетом интересов наций и народностей, и оппозиционные, и лояльные к власти политики чаще всего выступали против федерации, поскольку она неизбежно ведет к такой организации управления государством, при которой национальные области могут обособиться от центра, и это приведет к развалу страны. Сошлемся на высказывание П.И. Пестеля, одного из знаменитых декабристов. В "Русской правде" - его проекте усовершенствования государственного устройства России говорится: "Что же в особенности касается до России, то дабы в полной мере удостовериться, до какой степени федеративное образование Государства было бы для нее пагубно, стоит только вспомнить, из каких разнородных частей сие огромное Государство составлено. Области его не только различными Учреждениями управляются, не только различными Гражданскими Законами судятся, но совсем различные языки говорят, совсем различные веры исповедуют, жители оных различные происхождения имеют, к различным Державам некогда принадлежали; и потому ежели сию разнородность еще более усилить чрез федеративное образование Государства, то легко предвидеть можно, что сии разнородные Области скоро от Коренной России тогда отложатся, и она скоро потеряет тогда не только свое Могущество, Величие и Силу, но даже может быть и бытие свое между большими или Главными Государствами. Она тогда испытает все Бедствия и весь неизъяснимый вред, нанесенные Древней России Удельною Системою, которая также не что иное была, как род федеративного Устройства Государства. И потому если какое-нибудь другое Государство может еще сомневаться во вреде федеративного Устройства, то Россия уже никак сего сомнения разделять не может: она горькими опытами и долголетними бедствиями жестоко заплатила за сию ошибку в прежнем ее Государственном Образовании. А по сему, соединяя все сии Обстоятельства в общее соображение, постановляется Коренным Законом Российского Государства, что всякая мысль о федеративном для него Устройстве отвергается совершенно яко пагубнейший вред и величайшее Зло. Избегать надлежит всего того, что посредственно или непосредственно, прямо или косвенно, открыто или потаенно к таковому Устройству Государства вести бы могло"*(2). Это мнение, высказанное в первой трети XIX в., перекликается с тем, что произошло при использовании федеративной формы государственного устройства в России ХХ в. Вероятно, разговор о федерации в России был бы возможен, если бы прежде был решен принципиальный вопрос об отказе от монархии в пользу демократической республики. Однако и переход России к республике сам по себе не означал предпочтения федеративной формы государственного устройства. Были высказывания и в пользу федерации, например у других декабристов. И все-таки в основном и оппозиционные социал-демократические партии, возникшие в России в конце XIX - начале ХХ в., и многие легально возникшие в ХХ в. буржуазные политические партии были за республику с сохранением унитарного государственного устройства. Правда, для России обычно предметом обсуждения была государственная федерация как Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 21/543 форма решения национального вопроса. Другой вариант организации федеративного государства, где федерацию следует рассматривать в качестве формы связи единого государства с самостоятельностью субъектов, их самоуправлением (наиболее типичный пример - США), т.е. без связи с национальным вопросом, для России не был актуальным. Например, вслед за французом П.Ж. Прудоном известный русский революционер и мыслитель М.А. Бакунин был сторонником федерации как союза самоуправляющихся единиц: индивиды объединяются в коммуны, коммуны - в провинции, провинции - в нации, нации - в Соединенные Штаты Европы, а затем - всего мира*(3). Высший уровень союза самоуправляющихся единиц заменяет собой государство. Однако эта идея федеративной организации не стала популярной. Практически все, кто касался федерации, непременно связывали проблему с многонациональным составом населения России и видели пути ее решения в рамках не федерации, а унитарной формы государственного устройства. В том числе за унитарное государство и против государственной федерации в России выступали до 1917 г. социал-демократы - большевики, т.е. те, кто затем пришел к государственной власти в России и провозгласил в ней федеративную форму государства. Спрашивается, почему все были против федерации и за унитарное государство? Можно ли видеть главную причину в том, что неизбежно возникал вопрос о субъектах такой федерации, и особенно о том, какое место займут в ней Великороссия и русские как государствообразующий фактор в Российской Империи? Эту причину нельзя исключать, однако надо рассматривать в комплексе причины предпочтения унитарного государства федеративному в России. Попытаемся сформулировать эти причины по логике того времени (обращаем на это внимание читателя). Во-первых, совершенно очевидно, что федерация предполагает определенную деконцентрацию власти, передачу ее на места. Если в России побеждает демократическая или социалистическая революция, то создается новое государство. По мнению умеренных демократов, это демократическая республика, по мнению большевиков, социалистическое государство трудящихся, т.е. беднейших слоев населения. Политическая суть государства в данном случае не основное, главное - у нового государства будут грандиозные задачи в интересах народа. И решать такие задачи легче в условиях унитарной формы и сильного центра. Во-вторых, федеративная структура государства может вызвать ряд нежелательных последствий для управления страной, общения людей, их психологии и самосознания. Так, унитарная форма предполагает общегосударственное управление решением задач, возникающих у демократического (социалистического) государства. В федерации неизбежны элементы национально-территориальной обособленности. Это особенно подкрепляется чрезмерным ростом национального самосознания. Национальная гордость перерастает в самовозвышение. Развивается национализм, им начинают пользоваться местные лидеры, тем более из национальной буржуазии и интеллигенции. Население фактически становится их заложником, замыкается в своих узконациональных интересах, они ставятся выше общегосударственных. Возникают упреки центру по поводу невнимания, недостаточного внимания к субъекту. Начинается то, что сегодня характеризуют словами "тянуть одеяло на себя". В конце концов это ведет к ослаблению, а то и разрушению централизованного государства. В-третьих, развитие капитализма в России сломало национальные экономические перегородки, возник общегосударственный рынок (сегодня сказали бы - единое экономическое пространство). Унитарное государство способствует тому, чтобы это и далее сохранялось. Федеративная структура может вызвать препятствия развитию единого общегосударственного рынка производства. Таким образом, унитарное государство в России после демократической (социалистической) революции продолжило бы слом национальных перегородок, укрепляло бы связи граждан (трудящихся) разных национальностей, развивало бы общегосударственный экономический рынок, обеспечивало более быстрый переход от отсталых, местами патриархальных отношений к современным формам жизни и общения людей на всей территории России. В-четвертых, социал-демократы - большевики помышляли о всемирной социалистической Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 22/543 революции, о создании всемирного государства рабочих и крестьян. И, конечно, о каком-то их делении по национальному признаку не следовало вести речь. Это не означало, что у партий не было своих программ и предложений по формам решения национального вопроса в России. Особый интерес представляет программа, сформулированная В.И. Лениным. Каждая нация имеет право на самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. Причем В.И. Ленин предлагал довольно демократичный механизм решения вопроса о самоопределении. В своих "Тезисах по национальному вопросу" (1913) он говорит, что признание социал-демократами права всех национальностей на самоопределение предполагает требование об отделении "исключительно на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования населения данной территории"*(4). В другой работе - "О праве наций на самоопределение" (1914) предполагается решение этого вопроса не центральным парламентом, а только парламентом (сеймом, референдумом и т.п.) отделяющейся области*(5). Таким образом, в голосовании участвуют либо все граждане, проживающие на данной территории, либо представляющий их всех парламент, но никак не одни люди соответствующей национальной принадлежности (этот тезис не лишне помнить и в наши дни, когда некоторые националисты считают, что на территориях своего проживания коренные народы обладают абсолютным правом решать все проблемы, не считаясь с гражданами других национальностей, издавна проживающими на той же территории). Однако большевики не проповедуют отделение. Они против федерации и считают, что национальный вопрос может быть решен при сохранении единого централизованного Российского государства, в рамках которого каждой нации обеспечивается право на самоопределение созданием национально-территориальной автономии. Суть такой автономии связана с обоими словами, входящими в данное понятие, т.е. группа людей, относящихся к одной нации или народности, имеющая историческую территорию своего компактного проживания, связанная общим языком, самобытностью, укладом жизни, культурой, создает, если того хочет, свою национально-территориальную (областную) автономию как национально-государственную форму разрешения своего национального вопроса. Эта национально-территориальная (национально-государственная) единица входит в состав единого, унитарного государства и претендует на учет им своих интересов, а также имеет разные возможности представлять эти интересы на общегосударственном уровне. Большевики против замены национально-территориальной автономии национально-культурной автономией, при которой люди, относящие себя к соответствующей национальности независимо от места их проживания, записываются в названную автономию и создают свой орган самоуправления в масштабах государства. Такая автономия, объединяя людей по признаку национальной принадлежности, языка, культуры, грозила бы стать средством их обособления от граждан, проживающих рядом и относящихся к иным национальностям. Другие политические силы и партии также исходили из того, что в национальных районах России после ее превращения в демократическую республику надо отказаться от органов власти центра на местах и создавать свои органы. Собственно, без этой идеи нельзя было рассчитывать на поддержку населения данных районов. |