Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
§ 2. Принципы федеративного устройства На каких принципах - основополагающих началах - строится Российская Федерация? Как указывалось ранее, в соответствии с Конституцией (ч. 3 ст. 5) федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов, равноправии и самоопределении народов страны. И согласно той же ст. 5 субъекты РФ равноправны. С учетом сказанного о структуре и особенностях образования Российской Федерации, а также с учетом положений Основного закона сформулируем следующие принципы Российской Федерации. 1. Построение Российской Федерации на сочетании национально-территориального и территориального начал В период существования СССР, характеризуя принципы советской федерации, исследователи, как правило, отмечали, что она строится по национальному признаку. Основания для такого утверждения были, поскольку субъектами Союза ССР являлись союзные республики, создаваемые по национальному принципу, и это отражалось в их наименованиях (Грузинская ССР, Узбекская ССР и т.д.). Но все-таки это была федерация, построенная не просто по национальному, а по национально-территориальному признаку. Иначе говоря, лишь компактно проживающие на определенной территории нации доходили в реализации своего национального суверенитета до создания государств и становились субъектами федерации. Так, субъектом СССР являлась Армянская ССР, выражавшая интересы тех армян, которые проживали на ее территории, а отнюдь не всех армян, живших в СССР, хотя по численности последних было больше, нежели армян в Армении. Становясь субъектом СССР, соответствующая республика как государство выражала интересы не только той нации, которая дала имя государству, но и всех других граждан, проживающих на данной территории, т.е. и в этом отношении субъект федерации был организован по территориальному признаку. Здесь уже в основе субъекта был не национальный суверенитет, а Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 45/543 народный суверенитет, т.е. граждане любых национальностей образовывали единый народ, его интересы и власть республика олицетворяла как государство. Например, немалое число узбеков и русских проживало на территории Таджикистана. Титульная нация - таджики вместе с гражданами и названных, и других национальностей образовывали единое целое - народ Таджикистана, интересам которого служило данное государство. На последнем этапе существования СССР, когда борьба за самостоятельность субъектов обострилась, в ряде союзных республик представители националистически настроенной властной элиты из числа титульной нации хотели записать в конституциях, что республика является государством данной нации и тем самым как бы отделить граждан других национальностей от "своего" государства, иначе говоря - отождествить свою нацию с народом. В некоторых государствах - бывших республиках СССР - и сейчас не скрывают своего намерения сделать людей других национальностей гражданами "второго сорта". Для сегодняшней Российской Федерации этот вопрос также не абстрактен. В ее составе имеются 22 республики, 1 автономная область, 4 автономных округа. Это единицы, в которых учитывается национальное начало в образовании, в большинстве - также и в названии (хотя и не везде, в ряде случаев используется географический фактор - например, Республика Дагестан, Республика Крым, есть и примеры сочетания географического и национального в названии - например, Ямало-Ненецкий автономный округ). Если говорить о построении преимущественно по национальному признаку, это может вызвать кое-где представления об особом статусе нации, давшей имя соответствующему субъекту, о ее приоритетах в органах власти и т.п. Между тем эти единицы созданы не только по национальному, но и по территориальному признаку, т.е. они объединяют всех граждан, проживающих на соответствующей территории. Безусловно, национальный момент в ряде отношений учитывается, например, в плане языка, образования, культуры, обычаев и т.п. Однако он не может иметь абсолютного значения и не дает права считать соответствующий субъект образованием лишь данной нации, иметь большее число депутатов в местном парламенте, главу исполнительной власти субъекта РФ из числа лиц непременно титульной нации и т.д. О национально-территориальном принципе, положенном в основу структуры Российской Федерации, надо говорить также в связи с фактором, который для России абстрактен, но вообще не упомянуть о нем было бы неверно. Речь идет об идее сообществ (общин) из граждан соответствующей национальности или языка и создании федерации как союза этих общин. Такого рода федерация существует, например, в Бельгии, субъекты которой представлены тремя языковыми сообществами (общинами) - фламандским (голландский язык), валлонским (французский язык) и немецкоязычным. Занимаются сообщества преимущественно вопросами национального образования, языка и культуры. Однако подавляющая часть граждан соответствующей языковой группы проживает компактно, и со временем в стране все-таки пришлось обозначить границы языковых территорий. Кроме того, для управления административными делами страна поделена на три региона, при этом для фламандцев территория языковой общины и региона совпадают, немецкоязычная община находится в составе Валлонии, а в качестве третьего региона выступает регион Брюсселя, где проживают как валлоны, так и фламандцы. В этой федерации языковой и территориальный принципы как бы разделены, но на самом деле они переплетаются. Представить себе такую федерацию в России трудно - слишком много возникнет проблем. Допустим, мы решили создавать национально-языковые сообщества как субъекты РФ. Если свое межтерриториальное сообщество образуют, например, татары, из которых примерно одна треть проживает в Татарстане, или буряты, имя которых сегодня упоминается в названии одной республики и до недавнего времени двух автономных округов (став административно-территориальными единицами во вновь образованных субъектах РФ, округа все равно сохранили слово "Бурятский" в своем названии, т.е. нет только слова "автономный"), неотвратимо дело дойдет и до создания русского сообщества. Казалось бы, что здесь плохого? Однако создание таких сообществ может привести к разобщению, конкуренции интересов сообществ, к их противостоянию. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 46/543 В общем, идею паннационального единства лучше воплотить в национально-культурной автономии, а основой федерации оставить национально-территориальный признак. Причем к национально-культурной автономии надо относиться осторожно - она должна объединять только тех лиц соответствующей национальной принадлежности, которые живут за пределами территории компактного проживания данного этноса, если эта территория получила статус республики или национально-территориального образования. Новым для России стало введение территориального признака в федеративное устройство, т.е. считавшиеся ранее административно-территориальными единицами края, области, города федерального подчинения стали субъектами РФ. Тем самым прежние административно-территориальные единицы не превратились в государства, однако уровень обычных административно-территориальных единиц переросли: у них есть свои полномочия, как у субъектов РФ, и право теми или иными способами либо участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации, либо воздействовать на этот процесс; они вправе - на базе общефедеральных принципов и при координирующей роли Федерации - формировать и проводить свою (внутреннюю) политику, строить систему своих органов и организацию местного самоуправления, иметь бюджет и налоги; имеют собственное законодательство (ранее они нормативно регулировали определенные общественные отношения, но среди их актов не было таких, как уставы и законы); спорные вопросы на федеральном уровне эти субъекты теперь тоже решают путем согласительных процедур, органы Федерации не могут отменять их акты, если требуется, обращаются в этих целях в Конституционный Суд РФ и другие суды; эти субъекты РФ получили право на представительство на федеральном уровне, на внесение проектов федеральных законов, обращений к Президенту или Правительству РФ, запросов в Конституционный Суд РФ. Как известно, в этих субъектах большинство населения являются русскими. Почему же мы тогда говорим о реализации здесь территориального, а не национально-территориального принципа? Не следует ли утверждать, что каждый из этих субъектов как бы воплощает частицу национального суверенитета русской нации? Дело в том, что суверенитет нации - это обобщенная категория, относящаяся к нации в целом. В этом плане интересы русских выражает в целом Российское государство. А отдельные края, области, города существуют не для воплощения русской идеи, а для рационализации управления. Естественно, они учитывают то, что большинство здесь составляют русские. Однако не абсолютизируют этого; кроме того, не забывают о том, что здесь же проживают граждане, относящиеся к другим нациям, и все должны жить в мире. В республике обобщенной категорией для всех, кто на данной территории проживает, является понятие "народ". Оно охватывает всех людей, которые здесь проживают, независимо от их национальной принадлежности, и республика должна выражать интересы всех. В национально-территориальных и территориальных субъектах РФ все проживающие здесь люди охватываются категорией "население", и она воплощает единство всех граждан независимо от их национальной принадлежности. Естественно, так же как республика наряду с интересами всех лиц воплощает интересы и титульной нации, давшей имя республике, край, область, город федерального значения воплощают интересы русских, которые здесь проживают, а также граждан иной национальной принадлежности. 2. Принцип государственной целостности Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ). Суть этого принципа состоит в том, что Россия представляет собой не арифметическую сумму субъектов РФ, а единое государство со своим суверенитетом и территорией. В Российской Федерации государственным суверенитетом обладает лишь государство в целом. Суверенитет выражается, помимо прочего, и в предоставлении государством своим субъектам достаточно широкого круга прав, в осуществлении которых они самостоятельны, хотя и должны считаться с интересами Федерации и других субъектов. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 47/543 Конституция РФ 1993 г. применяет категорию "суверенитет" лишь по отношению к Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (ч. 3 ст. 4). Итак, государственная целостность как принцип Российского федеративного государства означает: - его территория едина и неделима; - власть органов Российской Федерации распространяется на всю территорию страны в рамках полномочий, отнесенных к ведению Федерации; - субъекты РФ не обладают государственным суверенитетом; - они не имеют права выхода из Федерации; - во внутренних делах и международном общении Россия координирует усилия субъектов, но гарантирует самостоятельность и независимость в осуществлении их собственных полномочий; - Россия связана своим субъектным составом, определенным Конституцией, и не может его изменить в одностороннем порядке. Обратим внимание на то, что при конституционной реформе 2020 г. с учетом многочисленных пожеланий граждан были усилены нормы Основного закона, направлены на укрепление государственно-территориальной целостности России и ее суверенной неприкосновенности. В уже имеющуюся ст. 67 была включена новая ч. 2.1, согласно которой "Российская Федерация обеспечивает защиту своего суверенитета и территориальной целостности. Действия (за исключением делимитации, демаркации, редемаркации государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами), направленные на отчуждение части территории Российской Федерации, а также призывы к таким действиям не допускаются". В законодательстве далее были предусмотрены меры ответственности за подобные призывы. 3. Принцип равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации Этот принцип Федерации отражен в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, где сказано, что федеративное устройство основано в числе прочего на "равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации". Принцип этот, скажем прямо, несколько туманен, попробуем в нем разобраться. Категория "народ" в Конституции РФ используется в словосочетаниях "многонациональный народ Российской Федерации" (преамбула, ст. 3) и "народы в Российской Федерации" (ч. 3 ст. 5). Понятием "многонациональный народ Российской Федерации" охватываются все граждане РФ независимо от возраста и национальной принадлежности. Естественно, возникает вопрос: кого надо считать, образно говоря, структурной единицей многонационального народа - отдельного индивида или же национальные группы людей? Полагаем, что основой многонационального народа являются не национальные группы, а именно индивиды различной национальной принадлежности (независимо от этой принадлежности). Если считать, что в многонациональный народ Российской Федерации входят национальные группы людей, это неизбежно предполагает предварительное национальное расслоение индивидов. В таком случае национальная принадлежность начинает "давить" на индивида. Категория "многонациональный народ" учитывает возможное желание индивида принадлежать к той или иной национальной группе, однако предполагает единство индивидов как совокупной основы государственности безотносительно к национальной принадлежности. В словосочетании "народы в Российской Федерации" речь идет не о "народах Российской Федерации", а о "народах в Российской Федерации". Следовательно, базой государства являются не отдельные народы (даже в их совокупности и единстве), а единый многонациональный народ Российской Федерации. В географическом и этнографическом смыслах под народами подразумеваются живущие в Российской Федерации группы людей, объединенные разными факторами - национальным Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 48/543 происхождением, общностью среды обитания, психологии и т.д. Но в правовом смысле к категории "народ" надо подходить с позиций, устоявшихся в международном сообществе. Характеризуя данный принцип Российской Федерации, народом следует считать совокупность людей, проживающих на определенной территории и являющихся гражданами данного государства. Народ может быть представлен лицами одного национального происхождения и языка, т.е. если на данной территории проживают люди одной национальной принадлежности, тогда понятия "народ" и "нация" совпадают. Отсюда в ряде стран эти понятия используются как однозначные (например, во Франции понятием "нация" обозначаются все граждане данного государства, хотя по национальному и расовому происхождению они могут дифференцироваться, но такой подход сложился в стране еще в те времена, когда сюда не было огромного наплыва лиц разных цвета кожи и языков). Если же на территории проживают лица разного национального происхождения, относящиеся к числу граждан данного государства, все они в совокупности также образуют категорию "народ". В этом плане данная категория является основой народного суверенитета как власти народа, т.е. всех людей, живущих на данной территории. К вопросу о соотношении категорий "народ" и "нация" мы уже обращались в предшествующих разделах нашего курса. Здесь еще раз подчеркнем, что в политический и конституционно-правовой язык постепенно входит понятие "российская нация". Президент РФ в Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. употребил словосочетание "российская нация", не раскрывая его содержания. Конечно, возник вопрос: как толковать это понятие? Мы отметили, что оно тождественно понятию "многонациональный народ России", употребленному в Конституции РФ; особенно это стало очевидным на основе Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента РФ от 19 декабря 2012 г. В п. 8 Стратегии записано: "Стратегия носит комплексный межотраслевой социально ориентированный характер, призвана развивать потенциал многонационального народа Российской Федерации (российской нации) и всех составляющих его народов (этнических общностей)". Выделенные мной слова в единстве используются по всему тексту документа. Коснемся еще одной важной категории, связанной с категориями "народ" и "нация" в нашей стране. Известно, что при многонациональности состава населения страны по статистике 85% - это русские. Распространенными в научной литературе и публицистике являются понятия "государствообразующий народ" и (или) "государствообразующая нация". Можно ли и как их использовать в законодательстве? В этом аспекте отношение к данным понятиям несколько осторожное, в том числе и для конституционного уровня. Причины понятны: одно дело обсуждать подобные категории в литературе и несколько другое - включить их в конституционный лексикон. Не увидят ли в них граждане других национальных групп угрозу для себя, тенденцию к движению к мононациональному составу населения и, следовательно, к отказу (косвенному, если не прямому) от братства народов? Тем более что истории известны примеры запрета обучения, ведения делопроизводства и даже общения на родных языках на присоединенных территориях, даже привлечения к ответственности тех, кто к этому призывал. Российской Федерации чужда даже сама мысль о подобном, тем более о действиях. Как федеративное государство она должна думать о едином языке общения для всех народов и наций. Это и было отражено в ст. 68 Конституции, закрепившей в качестве государственного языка РФ русский язык. Дополнением конституционной реформы 2020 г. стали слова "русский язык как язык государствообразующего народа, входящего в многонациональный союз равноправных народов Российской Федерации (выделено мной. - С.А.)". Думается, в данном важном дополнении Конституции констатируется давно очевидная политическая и социальная реальность - русский народ действительно является государствообразующим в нашей стране, это основа государства. Вместе с тем отражена и другая реальность - русский народ входит в многонациональный союз народов (причем равноправных) в нашем государстве. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 49/543 Приведем слова из заключения Конституционного Суда РФ о поправках к Конституции от 16 марта 2020 г.: "Положение о русском языке как языке государствообразующего народа, входящего в многонациональный союз равноправных народов Российской Федерации (статья 68, часть 1, Конституции Российской Федерации в предлагаемой редакции), основано на объективном признании роли русского народа в образовании российской государственности, продолжателем которой является Российская Федерация. Оно не умаляет достоинства других народов, не может рассматриваться как несовместимое с положениями Конституции Российской Федерации о многонациональном народе Российской Федерации (статья 3, часть 1), о равенстве прав и свобод человека и гражданина вне зависимости от национальности (статья 19, часть 2), о равноправии и самоопределении народов (преамбула)". Следовательно, говоря о равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации как о принципе федеративного устройства, надо исходить из следующего. Равноправие народов означает, что Федерация учитывает и обеспечивает равное положение всех народов, представленных как мононациональными, так и многонациональными группами людей, их право на участие в федеративных отношениях. Независимо от того, являются ли народы "субъектообразующими" или нет, они живут на равном положении в Российской Федерации. Весьма выразительно звучит дополнение при конституционной реформе 2020 г. ст. 69 Основного закона ч. 2: "Государство защищает культурную самобытность всех народов и этнических общностей Российской Федерации, гарантирует сохранение этнокультурного и языкового многообразия". Самоопределение народов надо понимать как их право на самоуправление, на самостоятельное решение вопросов своей жизни. Помимо этого, самоопределение народов предполагает и их право определить свою судьбу в государственно-правовом плане. В принципе это может выражаться в двух видах возможностей: а) создать свое государственное образование в виде государства (республики) или автономии; б) отказаться от создания собственного государственного образования. Самоопределение народов не предполагает обязательного создания каждым из них "своего" субъекта РФ. Например, многие народы Дагестана издавна довольствуются обычным территориальным делением республики, которое в немалой степени учитывает национальную пестроту населения, не претендуют на свои национально-территориальные образования. А интересы народов отражены на государственном уровне республики, что и олицетворяет самоопределение народов Дагестана. В истории национально-государственного строительства разных стран право народов на самоопределение чаще всего связывается с созданием своего государства или государствоподобного (автономного) образования. И это понятно - ведь создание своей национально-государственной или национально-территориальной единицы является не только выразительным средством самоопределения народа, но и инструментом его защиты. Однако в принципе о самоопределении народа можно говорить и тогда, когда он отказывается от создания подобной формы и довольствуется признанием его прав на национальные язык, образование, культуру, обычаи, ремесла и быт. К сожалению, без создания национально-государственной или национально-территориальной формы трудно организовывать соответствующую деятельность и ее финансирование. И нередко народы, плохо подготовленные к делам управления, все-таки создают (или получают сверху) свое национально-государственное либо национально-территориальное образование. А фактически не они управляют своими делами, а граждане других национальностей, проживающие на данной территории (наиболее яркое тому подтверждение - автономные округа в Российской Федерации). Итак, право на самоопределение по современной концепции и конституционному законодательству России - это право народов (следовательно, и однонациональных и многонациональных групп граждан) на выбор формы своего бытия в Российской Федерации; на самоуправление своей жизнью, делами территории, на которой они компактно проживают. Конституция не предусматривает самоопределения наций вплоть до их отделения, выхода из Российской Федерации с образованием самостоятельного государства либо вхождением в состав другого государства. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 50/543 Как известно, в период существования Союза ССР право на выход было закреплено за союзными республиками с момента образования СССР. Его предусмотрели Декларация об образовании СССР 1922 г., конституции СССР 1924 г., 1936 г., 1977 г. При сильной центральной власти, при единой, централизованной и не разбитой на национальные отряды по федеративному принципу правящей коммунистической партии осуществить право на выход из Союза ССР было немыслимо. Не случайно тогда и не было никакого регулирования данного вопроса. И как только стали сильны центробежные тенденции, роль КПСС как единой силы и стержня федерации ослабла, многие республики "вспомнили" о своем праве на выход. Центр был вынужден проявить активность - появился Закон СССР от 3 апреля 1990 г. "О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР". Как известно, принятие данного Закона не остановило центробежные процессы. В конечном счете, с одной стороны, ряд союзных республик "явочным порядком" заявил о своем суверенитете и выходе из СССР, не задумываясь о необходимости учитывать Закон; с другой стороны, и органы Союза ССР не требовали применения Закона, более того, принимали решения о признании независимости отдельных республик. Российская Федерация по отношению к самоопределению и праву на выход свои позиции формулирует следующим образом: а) признается самоопределение не наций вплоть до отделения и образования самостоятельного государства, а народов как их право на выбор своей судьбы внутри Российской Федерации и на самоуправление. Право на выход не предусмотрено Конституцией РФ. В этом плане позиция России корреспондирует международным документам, которые также не поддерживают право на самоопределение как право на выход из государства, провозглашая обязанность государств создавать такие условия для развития этнических групп, при которых у них бы отпадала сама необходимость говорить об отделении (именно эти условия не выполняла Украина, последствием чего стало самоопределение Крыма на основе всенародного референдума); б) самоопределение народа и выбор им какой-либо формы своего устройства в условиях Российской Федерации не может быть лишь делом самого этого народа; все вопросы решаются совместно, причем право окончательного решения остается за Федерацией. Завершая анализ данного принципа нашей Федерации, не будем уклоняться от вопроса: как быть, если какой-то народ не хочет оставаться в составе России, создавая форму своей самоорганизации? Вероятно, сначала надо испробовать все возможные варианты урегулирования статуса при условии пребывания в Федерации. Если ничего не получается, стороны могут подумать о цивилизованном "разводе". При этом следует убедиться, что такова воля именно всего народа (а не стоящих у власти правителей), выраженная демократическим путем на референдуме на соответствующей территории с учетом мнения не только титульной нации, но и всех других граждан, постоянно проживающих на данной территории. Далее стороны в течение определенного переходного периода решают все вопросы собственности, долгов, гражданства, выезда за пределы соответствующей территории какого-то круга лиц и т.д. По окончании переходного периода бывший субъект Федерации становится для нее иностранным государством (или частью другого государства). Понимая сложность этой проблемы, все-таки не надо ее замалчивать. Гуманное решение лучше, чем насильственное сохранение в своем составе какого-то народа, ведь тогда начинаются повстанческие выступления, войны и т.п. Кстати, мирный вариант (так же, как и упоминавшаяся ранее категория "потенциального суверенитета") выбивает почву из-под ног националистов и политических авантюристов, которые свои личные амбиции выдают за желания всего народа. При мирном варианте именно народ решает сам свою судьбу, а не становится заложником националистических лидеров и движений, спекулирующих на его чувствах. 4. Принцип равноправия субъектов Российской Федерации Этот принцип закреплен в ч. 1 и 4 ст. 5 Конституции РФ: Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 51/543 "1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. ...4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны". В отличие от предыдущего принципа, где речь шла о равноправии народов в Российской Федерации, в данном принципе подчеркивается равноправие структурных единиц самого федеративного государства - его субъектов. Равноправие субъектов РФ имеет два аспекта. Во-первых, субъекты РФ равны в правах друг с другом. Несмотря на разные наименования, согласно принципу равноправия они имеют один и тот же объем прав. Это означает, что: - когда субъекты наделяются федеральным законодательством какими-то вопросами ведения и полномочиями, они являются одинаковыми для всех без исключения субъектов; - вопросы собственного ведения для всех субъектов предопределяются фактом их нахождения в составе Федерации, субъект не вправе установить для себя особые предметы ведения и полномочия, не соответствующие характеру федеративного государства. Разумеется, в рамках дозволенного каждый субъект вправе проявить свое усмотрение, что-то урегулировать более подробно, в чем-то ограничиться минимумом норм; принцип равноправия в данном плане означает лишь то, что субъект, пока не проявивший своей активности в регулировании соответствующего вопроса, сможет это сделать позже. Например, многие субъекты РФ собственным миграционным законодательством регулируют порядок въезда и пребывания на их территории. Другие субъекты также могут это сделать. Однако никто из субъектов при регулировании вопросов миграции не должен нарушать или ограничивать права человека и гражданина. Во-вторых, равноправие субъектов означает равенство между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. С одной стороны, ни у кого нет каких-либо преимуществ на особое представительство в федеральных органах, на привилегированное положение при рассмотрении вопросов, с другой - федеральные органы не имеют юридических оснований и не должны фактически выделять какие-то субъекты из общей массы и строить с ними отношения на иной, особой основе, чем со всеми. Например, если Конституция РФ допускает договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов, такие договоры не могут противоречить Конституции и устанавливать иное, по сравнению с ней, разделение компетенции между Федерацией и конкретным субъектом. В связи с принципом равноправия еще раз обратим внимание на проблему так называемой асимметричной федерации, о которой частично говорилось ранее. Она получила хождение как раз тогда, когда стали складываться конституционно-правовые основы нового федеративного устройства Российской Федерации. Объявляя субъектами РФ различные по статусу на тот момент единицы: республики (государства); автономные (национально-государственные) образования - автономную область и автономные округа; административно-территориальные единицы - края, области, города федерального значения, Россия вынуждена была определенное время учитывать, а то и сохранять неравное положение субъектов. Во-первых, это обусловливалось необходимостью учета более высокого уровня государственной интеграции и участия в делах Федерации одних субъектов. Во-вторых, требовалось время для того, чтобы другие субъекты из территориальных и национально-территориальных единиц поднялись на уровень внутрифедеративных отношений. Ущербность идеи асимметричной федерации, даже ее опасность для федеративного строительства в России стала очевидной достаточно быстро, когда отдельные субъекты стали добиваться более высокого ранга, когда пошла волна двусторонних договоров субъектов и Федерации, определяющих их преимущества перед другими субъектами. В Конституции РФ 1993 г. было отдано предпочтение симметричной федерации. Конечно, субъекты могут быть различными по экономическому потенциалу, уровню культуры и т.п. Но юридически они находятся в одинаковом положении. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 52/543 5. Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами Этот принцип отражен в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ. Хотя она говорит о том, что одной из основ федеративного устройства является разграничение предметов ведения и полномочий "между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", в целом есть основания подходить к вопросу шире: в Российской Федерации существует разграничение предметов ведения и полномочий не только между органами, но и между самой Федерацией и ее субъектами. К тому же ст. 71-73 Конституции РФ говорят о ведении и о совместном ведении Федерации и ее субъектов, а не их органов. Разграничение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве является основой рациональной организации общегосударственного и регионального управления. Мы уже отмечали различные варианты разграничения предметов ведения и полномочий внутри федерации. Россия избрала такой путь, при котором определены: а) предметы ведения и полномочия исключительно Федерации; б) предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, внутри которых каждая сторона имеет собственные полномочия; в) наконец, все остальное относится к числу предметов ведения и полномочий самих субъектов. Конституция РФ называет предметы ведения Российской Федерации (ст. 71) и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72). Их круг весьма широк, внутри каждого одни полномочия осуществляет Россия, другие - субъекты. Все, что остается за пределами ст. 71 и 72 Конституции РФ, есть компетенция субъектов. Таким образом, федеральная Конституция не перечисляет в полном объеме предметы ведения и полномочия субъектов, а исходит из принципа "что не в ведении Федерации, то в ведении субъектов". Вопросы, отнесенные ст. 71 и 72 Конституции к ведению Федерации, можно в принципе назвать вопросами исключительного ведения или исключительной компетенции Российской Федерации. В свою очередь, вопросы, остающиеся в ведении субъектов, также есть основания отнести к их исключительной компетенции, поскольку органы Федерации не вправе решать их вместо субъектов. Специальные гарантии реализации рассматриваемого принципа содержатся в ст. 76 Конституции РФ. Во-первых, она дает право Российской Федерации осуществлять федеральное нормативное правовое регулирование общественных отношений. В ч. 1 ст. 76 говорится, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, "имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации". А согласно ч. 2 ст. 76 "по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации". Во-вторых, Конституция дает право субъектам осуществлять "собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов" вне пределов компетенции Федерации (ч. 4 ст. 76). В-третьих, Конституция требует от субъектов, чтобы их акты соответствовали федеральному законодательству (ч. 2 ст. 76). "Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон" (ч. 5 ст. 76). В-четвертых, Конституция гарантирует и права субъекта при его правомерных действиях. "В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации" (ч. 6 ст. 76). Следовательно, если Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 53/543 обнаружится противоречие между федеральным законом и нормативным актом субъекта, изданным в рамках компетенции последнего, действует нормативный акт субъекта. Из принципа разграничения предметов ведения и полномочий в Российском федеративном государстве вытекает возможность и Федерации, и субъектов влиять на решения друг друга. Естественно, речь идет о конституционных способах влияния. При решении вопросов на уровне Федерации субъекты вправе участвовать или (и) влиять на их решение через своих представителей в федеральных органах, через внесение проектов законов и иных нормативных актов, официальное сообщение своего мнения соответствующим органам. В некоторых случаях решения на федеральном уровне вступают в силу лишь после их одобрения субъектами, например после принятия палатами Федерального Собрания закона о поправках к гл. 3-8 Конституции РФ он подлежит одобрению органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов (ст. 136 Конституции РФ). Влияние Федерации на осуществление компетенции субъектов также многогранно. Федерация вправе, во-первых, осуществлять прямое регулирование части общественных отношений в сфере предметов совместного ведения, во-вторых, принимать в этих сферах рамочные законы. В совокупности обе группы актов предопределяют главные линии последующего нормативного регулирования в субъектах РФ по предметам совместного ведения, в-третьих, оказывать помощь субъектам, в том числе в осуществлении полномочий, которые по принципу разграничения отнесены к их ведению, в-четвертых, Федерация призвана координировать усилия субъектов, обеспечивать согласованные свои и их действия. Сегодня в Российской Федерации актуальна проблема такого разграничения предметов ведения и полномочий между его субъектами, при котором обеспечивались бы единообразное и демократическое решение многих вопросов на федеральном уровне и самостоятельность регионов в рассмотрении всех остальных вопросов. 6. Принцип единства системы государственной власти в Российской Федерации Этот принцип закреплен в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, где сказано, что федеративное устройство Российской Федерации основано, в частности, на единстве системы государственной власти. Исходя из этого, п. "г" ст. 71 Конституции, определяющий, что к ведению Российской Федерации относится установление системы и формирование федеральных органов власти, был дополнен в 2020 г. важным новшеством: к ведению Российской Федерации относится " организация публичной власти (выделено мной. - С.А.)". Это стало еще одним подтверждением единства власти в нашей стране. Исходя из этого, ст. 72 Конституции относит к совместному ведению Федерации и ее субъектов "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" (п. "н"). Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно "в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом". Принцип единства системы государственной власти имеет несколько проявлений. Во-первых, прежде всего речь должна идти о единстве сути органов государственной власти на федеральном уровне и в субъектах РФ. Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции "государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти". И хотя образование этих органов осуществляется субъектами самостоятельно, они должны учитывать и другое положение Конституции, сформулированное в ст. 10: государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Следовательно, не только федеральные, но и органы государственной власти субъектов должны по своей природе и функциям соответствовать одной из групп этих органов, обозначенных в ст. 10. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 54/543 Во-вторых, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов должны быть именно тех видов, которые обозначены в Конституции, т.е. для законодательной деятельности должен быть создан представительный орган государственной власти субъекта, исполнительную власть осуществляет соответствующий орган этой ветви власти. Судебная власть в Федерации в целом централизована и является федеральной системой, хотя ее отдельные звенья функционируют в рамках субъектов; субъекты РФ могли до последнего времени создавать в качестве своих судебных органов конституционные (уставные) суды, но до 1 января 2023 г. они подлежат упразднению; к числу судов субъектов относятся и мировые судьи. Не могут быть созданы органы, в которых соединялись бы законодательные и исполнительные, а тем более судебные функции, поскольку это противоречило бы ст. 10 Конституции РФ. В-третьих, органы власти Федерации и ее субъектов образуются в единообразном порядке, основы которого предопределяются федеральным законодательством. Иначе говоря, это могут быть выборы населением депутатов, президентов или глав исполнительной власти. Депутаты не могут быть назначены Президентом РФ, главой исполнительной власти субъекта. В-четвертых, принцип единства проявляется в основных полномочиях, которыми наделяются органы государственной власти. Только представительный орган власти принимает законы, исполнительная власть осуществляет оперативное управление хозяйственным и социально-культурным строительством на данной территории и т.д. В-пятых, единство выражается также в главных линиях взаимоотношений между ветвями государственной власти на федеральном уровне и в субъекте. Они не подменяют друг друга, каждый занимается своими делами в соответствии с принципом разделения властей. Органы законодательной и исполнительной власти используют систему сдержек и противовесов в воздействии друг на друга. Но у них нет права взаимной отмены актов, все спорные вопросы решаются согласительными процедурами либо в судебном порядке. |