Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
§ 5. Экономическая основа местного самоуправления В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 49) экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Муниципальная собственность служит осуществлению компетенции муниципальных Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 536/543 образований, а поэтому в определенной мере зависит от их вида. В принципе в собственности муниципальных образований могут находиться (ст. 50 Закона 2003 г.) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов; автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог; пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения; земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального образования в соответствии с федеральными законами, и др. Важно отметить, что в соответствии с Законом 2003 г. (ст. 50) в собственности муниципальных образований может находиться также имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, и имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им в порядке заключения межмуниципальных соглашений. Кроме того, к муниципальной собственности относится также имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения. Сказанное означает, что с поступлением в ведение органов местного самоуправления данное имущество приобретает режим муниципальной собственности со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями. В соответствии со ст. 51 Закона 2003 г. органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. В том числе органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации, субъекта РФ и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты. Муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления. Эти органы определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Вместе с тем органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных казенных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных БК РФ. В целом Закон 2003 г. достаточно подробно регулировал бюджетную сферу для местного самоуправления, однако далее (в редакции 2014 г. и позже) регулирование существенно сокращено в данном Законе, и он адресует к БК РФ. Более того, в ст. 52 Закона есть общее положение о том, что бюджетные полномочия муниципальных образований устанавливаются данным Кодексом. Хотя предписания этого акта обширны, обобщенно можно констатировать, что собственные доходные источники местных бюджетов весьма скромны. Это отчисления от таких налогов, как земельный налог, налог на имущество физических лиц, единый сельскохозяйственный налог, налог на доходы физических Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 537/543 лиц, - по указанным в БК РФ нормативам для соответствующих местных бюджетов. Другие источники еще более скромны. БК РФ предусматривает и ряд источников неналоговых доходов местных бюджетов. Говоря обобщенно, это доходы: от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности; от продажи такого имущества (в том числе и земельных участков); от платных услуг, оказываемых муниципальными казенными учреждениями, части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в размерах, определяемых в порядке, установленном муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований; от платы за аренду земельных участков, за использование лесов, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, за пользование водными объектами в зависимости от права собственности на водные объекты; и др. Определенную (но, скажем прямо, достаточно скромную) роль в местной финансовой сфере могут играть средства самообложения граждан. В ст. 56 Закона под ними понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования таких разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан). Закон 2003 г. уделяет достаточное внимание проблеме, важной для местного самоуправления, - финансированию при наделении муниципальных органов государственными полномочиями. Как указывалось ранее, и в Конституции РФ, и в Законе определяется, что финансовое обеспечение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации или субъектов РФ, переданных для осуществления органам местного самоуправления, производится за счет средств соответствующего бюджета. В целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, из бюджета субъекта РФ предоставляются субсидии местным бюджетам согласно с БК РФ и принимаемыми в соответствии с ним законами субъекта РФ. Местным бюджетам могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджета субъекта РФ. БК РФ (ст. 81) предусматривает возможность создания резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций): резервного фонда Правительства РФ, резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, резервных фондов местных администраций. Размер таких резервных фондов устанавливается законами (решениями) о соответствующих бюджетах и не может превышать 3% утвержденного указанными законами (решениями) общего объема расходов. Средства резервных фондов направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций. Регулируя финансовые отношения, Закон 2003 г. также определяет (ст. 64), что муниципальные образования вправе осуществлять муниципальные заимствования, в том числе путем выпуска муниципальных ценных бумаг, в соответствии с БК РФ и уставом муниципального образования. Но это достаточно скромное направление муниципальной финансовой деятельности. § 6. Межмуниципальное сотрудничество Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил целую систему межмуниципального сотрудничества. Она включает уровень субъектов РФ и федеральный уровень. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 538/543 В каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта РФ. Организация и деятельность этих советов осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям. Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта РФ: утверждает устав совета; определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета и содержание его органов управления; избирает органы управления совета; осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта РФ. Совет муниципальных образований субъекта не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность. Советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Оно считается созданным при условии, если в его состав входят советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов. В состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований. Единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом РФ, представляет предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы. Единое общероссийское объединение муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, иных объединений муниципальных образований, ограничивать их деятельность. Новое единое общероссийское объединение муниципальных образований - Общероссийский конгресс муниципальных образований учрежден 7 июля 2006 г. В соответствии с Уставом Конгресса его руководящими органами являются: Общее собрание членов Конгресса - включает представителей советов и ассоциаций муниципальных образований субъектов РФ; Президент Конгресса - избирается Общим собранием сроком на три года и является единоличным исполнительным органом Конгресса; Президиум Конгресса - формируется Общим собранием сроком на три года и руководит деятельностью Общероссийского конгресса в период между заседаниями Общего собрания. Президиум состоит из 15 человек, включая Президента Конгресса, который входит в Президиум по должности. Среди основных направлений деятельности Общероссийского конгресса муниципальных образований в первую очередь: мониторинг федерального законодательства в целях отслеживания интересов местного самоуправления и участие в федеральном законодательном процессе; организация взаимодействия с федеральными органами государственной власти в части представления интересов местного самоуправления; консультативно-методическое и организационное содействие деятельности советов муниципальных образований субъектов РФ, обеспечение их взаимодействия с органами государственной власти субъектов РФ; содействие созданию системы подготовки кадров для органов местного самоуправления; осуществление в установленном порядке международной деятельности. Представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме непубличных акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Они осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом РФ (ГК РФ), иными федеральными законами. Представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Они осуществляют свою деятельность в соответствии с ГК РФ, Федеральным законом "О некоммерческих организациях", иными федеральными законами. § 7. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 539/543 В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами. Ответственность перед населением несут депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления. Основания наступления их ответственности перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с названным Законом. Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Ответственность перед государством существует для органов и должностных лиц местного самоуправления. Она наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения соответствующими органами и лицами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. Конкретно для представительного органа муниципального образования ответственность перед государством применяется по следующей процедуре: - соответствующий суд устанавливает, что представительный орган принял нормативный правовой акт, противоречащий какому-то из перечисленных выше актов; - представительный орган в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принимает в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменяет соответствующий нормативный правовой акт; - вновь суд устанавливает факт неисполнения ранее принятого судебного решения; - высшее должностное лицо субъекта РФ в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения такого решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта проект закона субъекта о роспуске представительного органа муниципального образования; - полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске; - закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу; суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи. Изменениями, внесенными 18 июня 2007 г. в Закон 2003 г., введено еще одно основание роспуска муниципального представительного органа принятием закона субъекта РФ, проект которого вносит высшее должностное лицо субъекта, - если судом установлено, что избранный в правомочном составе представительный орган не проводил правомочного заседания в течение трех месяцев после избрания или же в течение трех месяцев подряд в другой промежуток времени. В отношении главы муниципального образования и главы местной администрации ответственность перед государством применяет высшее должностное лицо субъекта РФ - им издается правовой акт об отрешении от должности соответствующего главы в случае: 1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего одному из перечисленных выше актов, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда; 2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 540/543 экономического пространства, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. Срок для применения отрешения не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу решения суда. Глава, в отношении которого высшим должностным лицом субъекта РФ был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи. |