Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
Раздел XIII. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации Глава 41. Краткий обзор становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации Литература Авакьян С.А. Местное самоуправление как форма публичной власти: конституционные ожидания и реальные конструкции // Юридический мир. 2020. N 1; Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971; Бабичев И.В. Размышления и материалы к вопросу о государственной концепции развития местного самоуправления в нашей стране // Местное право. 2019. N 5; Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.; Л., 1928; Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990; Джагарян А.А. Местное самоуправление: между конституционным идеалом и реальностью // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2018. N 3 (122); Еремян В.В. Очерки муниципальной историографии. Древняя Русь (от общины-рода к общине-государству). М., 2003; Земское и городское самоуправление в дореволюционной России. М., 1996; Зубарев С.М. К вопросу об огосударствлении местного самоуправления // Lex russica. 2018. N 12; Ильиных А.В. Муниципальные округа в системе Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 503/543 территориальной организации местного самоуправления: попытка правового моделирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. N 7; Лаптева Е.Е. Земские учреждения в России. М., 1993; Лютцер В.Л. Основные проблемы развития муниципального права и местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2017. N 10; Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963; Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995; Тимофеев Н.С. Тенденции и направления концептуального развития местного самоуправления России // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 10; Он же. Соборность и общинность в развитии местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2019. N 8; Черник И.Д. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996. § 1. Местное самоуправление: общие подходы к концепции и пониманию Местное самоуправление следует считать структурным элементом в организации управления территорией государства и различными делами публичного значения. В масштабах всей страны организацией такого управления занимаются общегосударственные органы. В высших территориальных образованиях, на которые делится государство, с учетом его унитарной или федеративной структуры управлением занимаются государственные органы соответственно административно-территориальных единиц или субъектов федерации. В территориальных образованиях следующих уровней (по нисходящей) вопросами публичного управления занимается местное самоуправление. В этом плане местное самоуправление - самая близкая к населению форма управления публичными делами, при которой значительная часть местных дел может разрешаться самим населением, для решения остальных вопросов оно образует органы местного самоуправления. Сами эти дела потому и считаются местными, что непосредственно затрагивают вопросы повседневной жизни населения. В теории и в законодательстве они могут обозначаться как вопросы местного значения. Различные государства неодинаково относятся к местному самоуправлению - от его признания и закрепления в качестве конституционно-правового института, причем в разных проявлениях и соотношении с государственной властью, до его отрицания. Говоря обобщенно, можно выделить такие подходы к местному самоуправлению: - признание местного самоуправления как самостоятельной, связанной с государством, но все-таки организационно отделенной от него формой публичной власти населения; при этом подходе органы местного самоуправления не включаются в систему органов государственной власти, а существуют отдельно от них; - непризнание местного самоуправления как явления, обозначение органов, действующих на местах, в качестве части общегосударственной власти, ее низового звена; - придание местным органам обоих качеств, т.е. когда они считаются одновременно и местными органами единой государственной власти, и органами местного самоуправления; - построение управления местными делами по принципу сочетания местного самоуправления для одной их категории с местным государственным управлением - для другой. Концепция местного самоуправления возникла в государствах с централизованной и зачастую бюрократизированной системой государственного управления (Германия, Англия и др.) в нескольких целях: оформление возможности создания населением (сословиями) местных органов, берущих на себя определенные задачи управления территорией или соучастия в таком управлении наряду с уполномоченными государственными органами и чиновниками; освобождение от засилья представителей (агентов) центральной власти на соответствующих территориях или по крайней мере облегчения положения; привлечение населения к участию в решении местных дел; использование организационных форм привлечения населения и создаваемых им органов местного самоуправления для доведения мнения (позиции) территории до центральной власти и ее представителей на данной территории. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 504/543 В истории России можно найти проявления каждого из этих подходов, о чем будет сказано далее. Местное самоуправление обычно связывают с рядом сущностных характеристик. Прежде всего по назначению и полномочиям это руководство публичными делами, связанными с управлением данной территорией. По экономическому фундаменту местное самоуправление должно быть обеспечено муниципальной собственностью, материальными (вещными и финансовыми) средствами, необходимыми для достижения его задач. По организационному выражению местное самоуправление состоит в совокупности форм и средств, позволяющих населению участвовать в его осуществлении непосредственно (местные референдумы, опросы, выборы и др.) и через органы местного самоуправления. § 2. Местное государственное управление, земское и городское самоуправление в дореволюционной России Россия прошла длинный путь становления системы местного государственного управления и самоуправления. До XVI в. применялась система местного управления через наместников и волостителей. Избираемый на уездном съезде из дворян или детей боярских губной староста (или голова) являлся в Москву, где получал утверждение и наказ. Он выполнял в основном управленческие и правоохранительные задачи, занимался сбором податей, за счет части их и содержался (такого рода управление получило наименование "система кормления"). С середины XVI в. система кормления упраздняется, вводятся земские учреждения, действовавшие в рамках волостей: земский староста, при нем земский дьяк и так называемые лучшие люди (целовальники, именуемые земскими судьями). Создаются сословно-представительные выборные органы. Финансово-налоговые функции выполняет земская изба, полицейские - губная изба. В городах управление осуществляют городовые приказчики. С XVII в. вводится система воеводско-приказного управления на местах, при которой указанные учреждения подчиняются назначенным из центра воеводам, принявшим на себя административные, полицейские и военные функции. В дальнейшем, в XVIII-XIX вв., приказно-бюрократическая система управления государством и его частями укрепляется, но все-таки используются в сочетании с ней некоторые начала сословной выборности. Территориями губерний, на которые делится держава, управляют губернаторы, назначаемые сверху. Вместе с тем закрепляется право сословий занимать значительную часть должностей губернской, уездной и судебной администрации, заведовать сословными нуждами. Вводятся институт дворянских губернских и уездных собраний, должности предводителей губернского и уездного дворянства. В губернских учреждениях (присутствиях) вопросы решаются в коллегиях с участием представителей от сословий. В городах создается общая городская дума как представительный орган, избираемый населением по шести разрядам городских обывателей. Постоянно действующим городским органом управления является городская управа - шестигласная дума, избираемая общей думой. Вместе с тем есть назначаемые сверху административные лица - городничий, полицмейстер. В уездах дворянство избирало земского исправника (или капитана). Под его председательством действовал земский суд, в который входили два заседателя, избираемых уездным дворянством. Вместе с тем в уезде действовали органы государственной администрации: полицейский округ, уездное казначейство, присутствие по воинской повинности, присутствие по крестьянским делам, училищный совет. Значительные шаги по введению в России местного (земского) самоуправления были сделаны земской и городской реформами 1864 и 1870 гг. Положением от 1 января 1864 г. "О губернских и земских учреждениях" упразднялись учреждения, ведавшие до этого делами о земских повинностях, об общественном призрении, о народном продовольствии (квартирные комитеты, дорожные комиссии, комиссии народного продовольствия, больничные советы). Из ведения дворянского самоуправления изымались все дела, относящиеся к местному хозяйству Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 505/543 губерний и уездов. Создавалась система земских учреждений: земские избирательные съезды, избиравшие один раз в три года земских гласных (выборных членов земских собраний); земские собрания; земские управы. Земские учреждения создавались на уровне уезда, города, губернии, их не было на уровне волостей. В состав съезда уездных землевладельцев входили обладатели земельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового оборота капитала. В состав городского избирательного съезда входили лица с купеческими свидетельствами, владельцы торгово-промышленных заведений с оборотом не менее 6 тыс. руб. и определенным объемом недвижимости. Выборы от сельских обществ производились выборщиками, которых избирали крестьяне на сельских сходах. Перечень дел, которыми должны были заниматься земства, был довольно обширным: заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства; заведование земскими благотворительными заведениями; попечение о развитии народного продовольствия, местной торговли и промышленности; управление взаимным земским страхованием имущества; участие (в хозяйственном отношении) в попечении о народном образовании и народном здравии; раскладка государственных денежных сборов, разверстка которых возложена на земство; взимание и расходование местных сборов. Уездное земское собрание собиралось ежегодно не позже октября, сессия длилась не более 10 дней. По должности в него входили председатель управления государственных имуществ, городской голова уездного города и другие лица. Губернское земское собрание собиралось ежегодно не позднее декабря на сессию, которая могла длиться не более 20 дней. Кроме гласных в его состав входили лица по должности - уездные предводители дворянства, местные управляющие государственным имуществом и др. К числу земских учреждений относились земские управы - уездные и губернские. Их личный состав избирался на первом заседании соответствующего земского собрания. Причем права на избрание в их состав были лишены чиновники местных государственных администраций (местных казенных палат, уездных казначейств), а также лица духовного звания. Управа состояла из гласных земских собраний и других лиц, пользовавшихся активным избирательным правом при выборах гласных. Управа была исполнительным земским органом. Уездная управа состояла из председателя и двух членов; кандидатура председателя утверждалась губернатором. Губернская управа состояла из двух членов (их количество могло быть увеличено до шести с разрешения министра внутренних дел) и председателя, кандидатура которого утверждалась данным министром; управа выбиралась на три года, ее функции - текущее управление, представление интересов земства, созыв земских собраний, рассмотрение жалоб на уездные управы. Городовое положение 1870 г. установило следующую систему городского самоуправления: городское избирательное собрание проводилось каждые три года для избрания гласных; городская дума являлась распорядительным органом; городская управа - исполнительным органом. Городская дума состояла из председателя - городского головы, гласных, а также председателя уездной земской управы и представителя духовного ведомства. Все члены управы избирались думой. Городской голова (он же и председатель управы) утверждался в губернских городах министром внутренних дел, в прочих городах - губернатором, а губернские головы двух столиц - императором. Государственный надзор за земскими учреждениями осуществляли губернаторы. Специальным органом административного надзора было губернское по земским и городским делам присутствие. В него входили предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города, а также один член по выбору губернского земского собрания из числа гласных. У губернатора были важные права: ряд актов самоуправления надо было с ним согласовывать; кроме того, он имел право опротестования актов по мотивам незаконности и нецелесообразности. В свою очередь, земство могло обжаловать решение присутствия в Правительствующий сенат. На уровне волости и отдельных сельских поселений действовали органы крестьянского самоуправления. Жители деревни составляли сельское общество, его органами были сельский сход и староста. Сход решал дела прежде всего хозяйственные, связанные с владением землей, разделом Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 506/543 земель в семьях и др. На сходе выбирались сельские должностные лица (сельский староста, сборщик податей, смотритель хлебных магазинов, сельский писарь и др.), раскладывались повинности и сборы. Волость представляла собой административную единицу, состояла из земель одного или нескольких сельских обществ. В среднем на волость приходилось 20 тыс. человек. Органами волостного управления были волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, сотские, десятские и другие должностные лица. Сход состоял из крестьян, избиравшихся от каждого сельского общества, по одному от 10 дворов. Волостное правление, состоявшее из волостного старшины и сельских старост всех обществ, было совещательным органом при волостном старшине. Сотские и десятские - чины полиции. Волостной старшина был исполнительным органом всех вышестоящих властей. Органом надзора за крестьянскими учреждениями являлся земский начальник. Его назначал министр внутренних дел по совместному представлению губернатора и губернского предводителя дворянства. Земский начальник утверждал волостного старшину, отстранял от должности всех сельских и волостных должностных лиц, имел право ареста крестьян за неисполнение его законных требований до трех дней и наложения штрафа, в отношении должностных лиц сельского и волостного управления - право ареста на срок до семи дней и наложения штрафа. Несмотря на то что влияние государственной администрации на земское самоуправление было довольно чувствительным, все-таки земские реформы 60-70-х гг. XIX в. позволили создать в определенной мере самостоятельную местную власть. С одной стороны, она делала немало для решения экономических проблем сел, деревень, городов (не надо забывать, что это были первые десятилетия после освобождения крестьян от крепостного права и развития капиталистических отношений в стране), а также для просвещения населения. С другой стороны, не только имущие сословия, но и простые крестьяне, городские обыватели почувствовали результаты своего участия в осуществлении земского самоуправления как местной публичной власти. Надо сказать, что опасность рождения нового самосознания населения в отношении участия во власти и попытки земства освободиться от опеки государственной администрации привели в 90-е гг. XIX в. к усилению подчинения земского самоуправления государственному аппарату и ограничению прав земств. Но в целом система земского местного самоуправления сохранилась до 1917 г. После Февральской революции 1917 г. Временное правительство в принципе планировало сохранить в России местное самоуправление как институт власти на местах. § 3. Организация местной власти в советский период Однако после Октябрьской революции 1917 г. советская власть отказалась от концепции местного (земского) самоуправления; был снят вопрос и о самостоятельности и отделенности местных органов власти от государства. Органами новой власти повсеместно стали Советы рабочих, солдатских (красноармейских) и крестьянских депутатов. Сущностью советской власти является то, как писал В.И. Ленин, что местные Советы объединяются в единую, федеральным союзом скрепленную, общегосударственную советскую власть. Таким образом, все Советы, включая сельские и поселковые, стали частью единой системы представительных органов государственной власти страны. Население имело право участвовать в выборах местных органов государственной власти. Все эти органы были производными от населения. Однако не только в наименовании, но и в порядке выборов проводился социально-классовый принцип. Нормы представительства на выборах в городах были меньше, нежели в сельской местности, что позволяло избрать в Советы больше рабочих. В городах депутаты избирались в основном по заводам и фабрикам, по месту жительства голосовало в основном неработающее население. От участия в выборах отстранялись те слои населения, которые Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 507/543 были отнесены к эксплуататорским и контрреволюционным элементам; избирательное право не было тайным - как, впрочем, и при земствах, - депутатов избирали на собраниях избирателей открытым голосованием, тайное голосование в стране введено лишь Конституцией СССР 1936 г.; в стране действовала система так называемых многостепенных выборов. При этой системе население прямыми выборами избирало лишь депутатов сельских Советов в деревнях и селах и депутатов городских Советов в городах. По всем последующим звеньям избирались уже не депутаты, а делегаты съездов Советов нижестоящими Советами или съездами Советов из числа депутатов и делегатов данных Советов и иных достойных граждан. Такой порядок, с одной стороны, облегчал проведение выборов, делал их проще и дешевле. Проводить прямые выборы по всей стране было бы трудно. С другой стороны, непрямые выборы были и средством фильтрации их состава, о чем прямо говорил В.И. Ленин. Они позволяли на каждом следующем этапе отсекать от участия в осуществлении советской власти эксплуататорские и иные враждебные элементы, которые могли проникнуть в Советы и расшатывать власть изнутри. По уровням на местах власть соответствовала административно-территориальному делению и менялась по мере его изменения. Сначала звеньями территориальной системы были: село - волость - уезд - губерния - РСФСР, далее: село - волость - район - область - РСФСР. В 1930-е гг. в результате реформирования административно-территориального деления в сельской местности на смену волости приходит сельсовет. По организационной схеме используется модель: съезд Советов - избираемый съездом исполнительный комитет (исполком) - избираемый исполкомом президиум исполнительного комитета. В городах при прямых выборах депутатов применялась модель: Совет и президиум Совета, а также председатель Совета. Конституция 1936 г. вводит прямые выборы и унифицированную систему органов государственной власти. На местах их три звена (сверху вниз): областные (и соответствующие им) Советы; районные, городские Советы; сельские (поселковые) Советы депутатов трудящихся. Замена названия "Советы рабочих, красноармейских и крестьянских депутатов" на "Советы депутатов трудящихся" должна была показать, что социально общество стало более однородным, состоит только из трудовых элементов, ни прямых врагов, ни эксплуататоров больше нет. Вводятся всеобщее избирательное право и прямые выборы. Упорядочивается система исполнительных органов Советов - на местах повсеместно такими органами стали исполнительные комитеты местных Советов. Они избираются только из депутатов в количестве от 5-6 до 15-17 человек (с учетом уровня). Решают исполкомы все вопросы, отнесенные к ведению местных Советов, кроме тех, которые могут быть решены самими Советами (так называемая исключительная компетенция Совета, круг ее вопросов очень узок). Вводится система двойного статуса исполкомов - это органы соответствующего Совета и вместе с тем исполнительные и распорядительные органы государства. Они входят в систему исполнительно-распорядительных органов как органы государственного управления. Советы и их исполкомы входят в вертикаль государственной власти. Вышестоящие Советы руководят нижестоящими Советами, направляют их деятельность. Вместе с тем они имеют право отменить решения нижестоящих Советов, причем по основаниям не только незаконности, но и нецелесообразности. Сами же Советы не вправе ни опротестовать, ни обжаловать решения вышестоящих Советов. То же самое касается исполнительных комитетов. Конституция СССР 1977 г. в принципе сохранила ту же систему. Теперь органы власти именуются Советами народных депутатов. Это подчеркивает не только их природу как органов власти народа, но и то, что социальной основой данной власти является весь советский народ, состоящий из дружественных слоев - рабочих, крестьян и интеллигенции. На деле все десятилетия советской власти местные Советы, являясь официально полновластными, частью единой общегосударственной власти, были слабыми органами, как и все иные Советы вместе взятые. Причин тому много. Основные из них таковы. Во-первых, Советы очень быстро стали зависимыми от исполнительных органов. Уже в начале 1920-х гг. некоторые ученые писали, что на смену совдепии пришла совисполкомия. Во-вторых, и Советы, и исполкомы зависели от соответствующих партийных комитетов, которые зачастую подменяли органы Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 508/543 советской власти или предопределяли содержание их решений. В-третьих, существовал так называемый номенклатурный порядок формирования Советов, когда партийный орган перед очередными выборами подбирал кандидатов в депутаты, представлявших рабочих, крестьян и т.д., обеспечивал их избрание в Советы на безальтернативной основе, мало думая о том, насколько эти люди подходят для депутатской работы. В итоге они послушно подчинялись воле партийного руководства. Причем далеко не всегда депутаты были связаны со своими избирателями, поскольку их выдвигали трудовые коллективы, а избирало население по месту своего жительства (нередко депутат работал в одном микрорайоне, проживал в другом, а избирался в третьем). В-четвертых, Советы собирались не часто: один раз в два - четыре месяца, остальное время депутаты находились в своем трудовом коллективе, не имели нужных навыков работы в представительном органе власти. В-пятых, Советы решали узкий круг вопросов, в основном действовали исполкомы. Материальная база часто была слабой, находившиеся на территории Совета предприятия могли решать гораздо больше задач в части удовлетворения потребностей населения. Периодически принимались партийные решения либо совместные акты партийных и государственных органов о повышении роли Советов. Но реально мало что менялось. Начиная перестройку, М.С. Горбачев и его сторонники хотели укрепить позиции непосредственно Советов. Для этого были введены должности председателей Советов наряду с существовавшими должностями председателей исполнительных комитетов. Однако это не дало существенного эффекта, тем более что партия старалась продвинуть на пост председателя Совета соответствующего секретаря партийного комитета. На волне перестройки в Советы пришли новые люди, они хотели изменений в стране и полагали, что это можно сделать через Советы как представительные органы. В итоге Советы стали подменять собой исполнительные органы, вмешиваться в их оперативную деятельность. Таким образом, складывались сложные отношения в организации власти на местах. Надо было вырабатывать новые подходы. § 4. Переход к системе местного самоуправления В этой ситуации вновь возникла идея вернуться к местному самоуправлению как принципиальной схеме организации публичной власти в территориальных единицах нижайшего уровня. Надо было решить несколько вопросов: 1) либо назвать местные Советы органами местного самоуправления, но сохранить их природу органов государственной власти, входящих в единую общегосударственную систему; либо отделить органы местного самоуправления от государственной власти и вывести их из системы государственных органов; 2) либо сохранить отношения руководства, направления деятельности, контроля и подчинения между Советами, т.е. их деление на вышестоящие и нижестоящие; либо установить, что между органами государственной власти и органами местного самоуправления не существует таких отношений и в рамках своих прав и обязанностей органы местного самоуправления самостоятельны. Их отношения должны строиться как отношения сотрудничества. В принципе возможна определенная координация деятельности органов местного самоуправления, но в рамках закона. Контроль возможен лишь в части осуществления государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и использования государственных средств, передаваемых в местные бюджеты; 3) тогда принципиально решается и такой вопрос: по модели советского периода вышестоящие Советы имели право отмены решений нижестоящих местных Советов. В условиях местного самоуправления органы государственной власти могут лишь ставить вопрос об отмене таких актов. Если это не делается добровольно, тогда надо добиваться отмены актов в судебном порядке; 4) по модели советского периода была единая государственная собственность и часть этой собственности была в распоряжении местных Советов. По модели местного самоуправления Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 509/543 существует и отдельный вид собственности - муниципальная. Она отделена от государственной власти, находится во владении, пользовании и распоряжении органов местного самоуправления; 5) по модели советского периода исполнительный комитет был органом государственного управления, подчиненным и Совету, и вышестоящему органу государственного управления. При переходе к модели местного самоуправления было ясно, что будет переход от коллегиального исполнительного органа к единоличному главе местного самоуправления и что это будет лицо юридически независимое от вышестоящей власти. Но вместо юридически обозначенной подотчетности исполкома Совету в условиях местного самоуправления возникали сложные отношения главы и представительного органа муниципального образования; 6) при Советах штатные работники аппарата исполкома были государственными служащими со всеми вытекающими правами и обязанностями. По модели местного самоуправления соответствующие лица являются муниципальными служащими. Первым практическим шагом на этом пути стало принятие Закона СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". В нем местные Советы воплощали два начала - органов государственной власти и местного (народного) самоуправления. Этот подход был отражен и в изменениях, внесенных в декабре 1990 г. в Конституцию СССР. В ней сохранялось положение о том, что в территориальных единицах органами государственной власти являются соответствующие Советы народных депутатов (ст. 145). Вместе с тем в системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов могли действовать органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии. Иначе говоря, имелись главное звено системы, сочетающее начала государственной власти и самоуправления, и звенья чисто общественного характера. Однако в Российской Федерации уверенно пробивала себе дорогу идея существования местного самоуправления, отделенного от государственной власти. Она прошла несколько этапов конституционного закрепления. При реформе Конституции 24 мая 1991 г. название ее разд. VII "Местные органы государственной власти и управления в РСФСР" было дополнено словами "Местное самоуправление". А в наименование первой главы раздела - гл. 17 "Местные Советы народных депутатов" были добавлены слова "и органы территориального общественного самоуправления". В ст. 137 Конституции, с которой начинается гл. 17, при перечислении местных органов государственной власти уже не называются районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы. Хотя по общей статье Конституции (ст. 85) все Советы являются единой системой представительных органов государственной власти, в ст. 138 Конституции четко говорится о местном самоуправлении: "Местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии". В Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" местные Советы назывались представительными органами власти - без слова "государственной". При конституционной реформе 24 мая 1991 г. на смену исполкомам местных Советов пришло понятие "местная администрация". Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Но принципиальное новшество состояло в том, что местная администрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета. Следующий важный шаг был сделан при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. На этот раз органы местного самоуправления исключены из числа органов государственной власти. При этой реформе была отражена федеративная природа Российской Федерации, субъектами Федерации были названы республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Соответственно, органы власти субъектов, которые для всех уровней, кроме республик, ранее считались местными органами государственной власти, теперь стали Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 510/543 просто органами государственной власти субъектов РФ. В свою очередь, в Конституции было отражено, что местными Советами являются районные, городские, районные в городах, поселковые Советы, они входят в систему местного самоуправления. Таким образом, на конституционном уровне было оформлено полное разделение государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Внутри системы местного самоуправления развитие шло не очень гладко. Особого участия населения в осуществлении местного самоуправления не чувствовалось. Более существенно то, что не находили взаимопонимания представительные органы местного самоуправления и главы администраций. К тому же борьба на верхних этажах власти - между Съездом народных депутатов, Верховным Советом РФ и Президентом РФ сказывалась и на органах местного самоуправления. Видя свою опору в органах исполнительной власти, в местных администрациях, Президент РФ укреплял исполнительную вертикаль, частью которой были и местные администрации. В напряженных событиях осени 1993 г. указами Президента РФ от 9 и 26 октября была прекращена деятельность районных, городских, поселковых и сельских Советов, их функции стали выполнять соответствующие местные администрации. Указом Президента от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. В нем обозначены следующие контуры системы местного самоуправления: в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек - собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления; с населением до 50 тыс. - выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации); с населением свыше 50 тыс. - выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления; в сельских районах - глава местного самоуправления (глава администрации) без указания на то, избирается он или назначается, может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления входящих в район поселений; на территориях сельсоветов - глава местного самоуправления (глава администрации) тоже без указания на то, избирается он или назначается, может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений. Конституция РФ 1993 г. содержит ст. 12, посвященную местному самоуправлению, и гл. 8 "Местное самоуправление". Статья 12 находится в главе об основах конституционного строя Российской Федерации, следовательно, наличие местного самоуправления является теперь одной из черт нашей системы. Кроме того, ст. 12 закрепляет самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, значит, организационно отделены от них. Конституционные положения были отражены в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При подготовке этого акта появилось несколько проектов, ведущими стали парламентский и президентский. По ряду позиций развернулась ожесточенная дискуссия. В частности, президентский законопроект строился на концепции "местного сообщества". Внешне эта идея привлекательна: если мы живем на определенной территории, мы есть сообщество, которое характеризует территориальное единство и коллективное управление общими делами. Однако есть и опасность: сообщество может стать обособленной единицей, своего рода корпоративной, замкнутой системой - не каждый может стать членом сообщества, не исключена такая процедура, как прием в сообщество. Тогда возможно и непринятие в сообщество (общину), отторжение "чужака" по признаку "инородства", непринадлежности к данному слою и др. Названный Закон отказался от концепции "местного (территориального) сообщества". В развитие Конституции он дал право участия в местном самоуправлении населению, т.е. всем лицам, проживающим на соответствующей территории. Закон закрепил территориальные основы местного самоуправления, предусмотрев его существование в городских и сельских поселениях - муниципальных образованиях. Вопрос о том, сколько будет уровней местного самоуправления и муниципальных образований, был оставлен на Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 511/543 усмотрение субъектов. В систему органов местного самоуправления названный Закон включил представительные органы местного самоуправления и глав муниципальных образований, которые могли избираться либо населением, либо представительным органом муниципального образования. Закон закрепил экономические и финансовые основы местного самоуправления. |