Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
Глава 42. Основы местного самоуправления в Российской Федерации по Конституции Российской Федерации 1993 г. и Федеральному закону 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Литература Автономов А.С. У истоков гражданского общества и местного самоуправления (очерки). М., 2002; Он же. Правовые и финансовые основы самоуправления в Российской Федерации: учеб. пособие. М., 2002; Акмалова А.А. Модели местного самоуправления. М., 2001; Она же. Особенности местного самоуправления в Российской Федерации. Теория вопроса и опыт правового регулирования. М., 2002; Она же. Муниципальное право России: учебник. М., 2002; Она же. Методология исследования соотношения общего и особенного в правовом регулировании и организации местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2003; Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права (теоретико-правовые аспекты): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Бучинский В.В. Местное самоуправление в системе российского федерализма: конституционно-правовые аспекты: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. Воронеж, 2006; Васильев В.И. Местное самоуправление: учеб. и науч.-практ. пособие. М., 1999; Он же. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005; Он же. Муниципальное право: учебник. М., 2008; Дементьев А.Н., Лукьянова Н.И. Проблемы реформирования местного самоуправления в России (1990-2006 годы). М., 2006; Колюшин Е.И. Муниципальное право России: курс лекций. М., 2008; Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации / под ред. А.В. Иванченко. М., 2004; Костюков А.Н. Российская муниципально-правовая политика. М., 2012; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник для вузов. М., 2006; Мокрый В.С. Местное самоуправление в России. Конституционно-правовые основы и пути реформирования. Самара, 2003; Муниципальное право Российской Федерации: учебник для вузов / под ред. Н.С. Бондаря. М., 2002; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999; Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России: учебник. М., 2007; Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007; Постатейный справочник с комментариями к Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / под ред. И.В. Бабичева. М., 2008; Российское местное самоуправление: нынешнее состояние и пути развития. Сводный доклад по результатам полевых исследований (июнь - декабрь 2008 г.) / под общ. ред. И.Ю. Юргенса. М., 2009; Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М., 2005; Он же. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006; Он же. Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007; Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2007; Он же. О некоторых идейных и научно-теоретических аспектах формирования пределов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 10; Он же. Сущностные пределы местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 9; Он же. Местное самоуправление в России: основы и пределы (Конституционно-правовые аспекты): дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008; Шугрина Е.С. Контроль, ответственность власти и иные гарантии права на осуществление местного самоуправления. 2-е изд. М., 2008. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 512/543 Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" сыграл позитивную роль в укреплении и развитии местного самоуправления. Вместе с тем в ходе реализации Закона выявились многие проблемы. Прежде всего местное самоуправление было создано не во всех городских и сельских поселениях. А там, где оно создавалось, предпочитали один уровень в виде района, не образуя муниципальных единиц в волостях и сельских округах, таким образом, вместо приближенности к населению местное самоуправление оказалось отдаленным от него. Возникли сложности в отношениях представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований. Последние зачастую становились не только независимыми от представительных органов, но, занимая одновременно пост председателя думы, совета и т.д., реально подчиняли себе представительный орган. Слабой остается материально-финансовая база местного самоуправления. Являются сложными отношения местного самоуправления с государственной властью, причем в разных аспектах: государственная власть, учитывая фактор организационного отделения от местного самоуправления, отстраняется от оказания ему помощи либо закулисно (а то и напрямую) вмешивается в деятельность местного самоуправления. В то же время местное самоуправление, порой чувствуя свою бесконтрольность, позволяет неоправданные расходы финансовых средств, поступающих в качестве отчислений из государственного бюджета, а государственная власть не в состоянии воздействовать на местное самоуправление. В целях дальнейшего реформирования местного самоуправления был принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В полной мере он должен был заработать с 2006 г., но затем этот срок "отодвинули" до 2009 г. Нормы Конституции РФ, касающиеся местного самоуправления, оставались неизменными, но за прошедшее время были приняты более 100 федеральных законов о внесении изменений и дополнений в названный Закон. Менялись, порой весьма существенно, правила, касающиеся уровней местного самоуправления, его полномочий, взаимоотношений внутри системы, а также с органами государственной власти. Конституционная реформа 2020 г. "не обошла стороной" и местное самоуправление, в большинство статей гл. 8 "Местное самоуправление" внесены коррективы. С учетом сказанного попытаемся сделать обзор современного состояния и проблем местного самоуправления. § 1. Сущность и основы организации местного самоуправления на современном этапе 1. Понятие местного самоуправления Конституция РФ и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон 2003 г.) исходят из следующей трактовки сущности и содержания местного самоуправления. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Выделим следующие ключевые моменты. Местное самоуправление - это: 1) элемент конституционного строя Российской Федерации. Наличие местного самоуправления - один из ключевых устоев организации всех политических общественных отношений в России. Поэтому положение о том, что "в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление", расположено в гл. 1 Конституции РФ, посвященной основам конституционного строя; 2) одна из форм публичной власти народа в Российской Федерации. В ст. 3 Конституции РФ, закрепляющей принцип народовластия, говорится, что народ осуществляет свою власть Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 513/543 непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Как уже отмечалось, в свое время, когда были сомнения о роли местного самоуправления, Конституционный Суд РФ изложил позицию о том, что местное самоуправление - часть системы публичной власти. И все же в редакции 2020 г. это отражено теперь еще и в ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, гласящей, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации. 3) право народа решать под свою ответственность вопросы местного значения, т.е. те вопросы, которые важны для территории проживания соответствующего населения. Кроме того, надо признать и право населения посредством институтов местного самоуправления высказывать свое мнение по вопросам жизни больших по размерам территорий, в состав которых входят муниципальные образования, а также в целом жизни государства. Это мнение надлежит учитывать, когда готовятся и принимаются соответствующие государственные решения; 4) сочетание правления населения непосредственно, а также образованных им органов. Местного самоуправления нет, если само население не участвует в осуществлении его задач, в решении вопросов местного значения. Однако местное самоуправление нельзя сводить только к институтам непосредственной демократии. С помощью этих институтов население формирует выборные органы местного самоуправления (а они, в свою очередь, могут образовать иные органы местного самоуправления), которые действуют в его интересах и решают вопросы местного значения; 5) местное самоуправление отделено от государственной власти. Всю власть народа в Российской Федерации характеризует категория "публичная власть". Она делится на такие разновидности (направления), как государственная власть, общественная власть и власть местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление существует наряду с государственной властью. Причем в ст. 12 Конституции РФ отражено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, т.е. оно самостоятельно в гражданском обществе, независимо от политических партий, иных общественных объединений и т.д. Специальный аспект - самостоятельность в отношениях с органами государственной власти. По Конституции (ст. 12) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако в новой ч. 3 ст. 132 Конституции подчеркивается, что органы местного самоуправления и органы государственной власти "осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории"; 6) система (организация), основанная на конституционном праве гражданина на осуществление местного самоуправления. Это право является одновременно индивидуальным и коллективным. Конституция РФ (ст. 130) и Закон 2003 г. (ст. 3) гласят, что граждане РФ осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Реализовать данное право гражданин может лично. Вместе с тем очевидно, что результаты чаще всего достигаются коллективными усилиями. Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Закон гласит, что иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами РФ и федеральными законами. Это означает, что иностранцу может быть дано право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, использовать иные возможности, если: а) Россия заключила договор с другим государством и отразила в нем соответствующие положения; б) затем закон отразил права иностранцев по участию в осуществлении местного самоуправления; в) иностранец постоянно или преимущественно проживает на территории того муниципального образования, в котором он хотел бы реализовать свои интересы. 2. Взаимоотношения местного самоуправления и государства Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 514/543 Часто под руководством понимают субординацию, деление органов на вышестоящие и нижестоящие, когда тот, кто "сверху", имеет право или формировать нижестоящий орган, или утверждать его состав, повседневно опекать орган, давать ему директивные указания, отменять акты. Таких элементов в отношениях государственных органов и местного самоуправления нет (можно сказать и так: не должно быть). Разумеется, направляющая роль государства ощущается в стране во всех делах, и местное самоуправление не составляет исключения. Но у всех, кто выполняет публичные функции, есть свои сферы ответственности, они наличествуют и у местного самоуправления. Однако самостоятельность местного самоуправления и отделение его органов от органов государственной власти не дают оснований для вывода о независимости местного самоуправления от государства. Взаимоотношения местного самоуправления и государства строятся на следующем. Во-первых, государство в Конституции и законах провозглашает существование местного самоуправления, его самостоятельность и вместе с тем подробно регулирует организацию местного самоуправления. Самостоятельность местного самоуправления имеет место в рамках государственных законов. Право местного самоуправления урегулировать свою деятельность в собственных уставах и иных нормативных правовых актах также гарантируется государством. А сами такие акты не могут выходить за границы дозволенного. Во-вторых, государство может не только разграничить сферы ведения свои и местного самоуправления, но и подключить местное самоуправление к реализации государственных функций. В таком случае органы местного самоуправления выступают уже от имени государства и участвуют в осуществлении государственной власти - отсюда и двойственная природа местного самоуправления как общественной и государственной власти одновременно. Эта особенность взаимоотношений отражена в ч. 2 ст. 132 Конституции, согласно которой органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом, законом субъекта РФ отдельными государственными полномочиями при условии передачи им необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Есть и условие: реализация переданных полномочий подконтрольна государству. В-третьих, государство призвано оказывать поддержку местному самоуправлению. Установленное Конституцией РФ отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти следует понимать лишь в одном плане - в интересах обеспечения самостоятельности местного самоуправления. Однако без помощи государства местное самоуправление не в состоянии справиться со своими задачами. Государственная поддержка местного самоуправления осуществляется в таких главных направлениях: - наполнение финансовыми средствами местных бюджетов за счет отчислений из государственного бюджета; компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; предоставление дотаций, субвенций и иных форм финансовой помощи; - поддержка повседневной деятельности местного самоуправления; - организация совместных проектов с органами местного самоуправления, муниципальными образованиями; - принятие на себя тех задач, решение которых непосильно или затруднительно для местного самоуправления, но напрямую связано с его интересами (энергетика, коммунальное обслуживание, дороги, связь и т.д.); - защита интересов местного самоуправления, в том числе при попытках ограничить его права; - обеспечение местному самоуправлению права на судебную защиту его интересов; - обобщение и распространение передового опыта местного самоуправления. В-четвертых, государство и его органы имеют право контроля за соблюдением в деятельности местного самоуправления интересов государства и норм законодательства. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 515/543 Вторая часть этого тезиса более понятна: местное самоуправление обязано соблюдать законы государства; есть органы, которые за этим осуществляют контроль и надзор, и они добиваются, чтобы местное самоуправление соблюдало это условие. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гласит, что местное самоуправление несет ответственность перед государством за соблюдение законодательства, а противоречащие закону акты местного самоуправления подлежат отмене. Первая часть тезиса - контроль за соблюдением в деятельности местного самоуправления интересов государства - требует пояснений. К сожалению, порой самостоятельность местного самоуправления гипертрофируют настолько, что оно, существуя в государстве, трактуется как неподвластная ему субстанция. Такого быть не может. Государство вправе контролировать деятельность местного самоуправления с позиций не только законности, но и соблюдения государственных интересов, если даже формального нарушения закона нет налицо. Конечно, при этом возникает так называемый фактор целесообразности, например орган местного самоуправления вправе направить финансовые средства на одни цели, а государственный орган видит другой путь их использования. Возникает опасность мелкой и постоянной опеки местного самоуправления со стороны государственных органов. Однако это предполагает не отказ от права государства требовать учета общегосударственных интересов в местном самоуправлении, а правовое уточнение круга вопросов, в которых проявляются государственные интересы (финансы, территориальные изменения, общественный порядок, права граждан и т.д.), порядка согласования проектов решений органов местного самоуправления с государственными органами, механизмов разрешения конфликта. В-пятых, у государства нет права на административную отмену актов местного самоуправления. Любой спор о законности соответствующего акта местного самоуправления разрешается в судебном порядке, если предварительные консультации и согласования не привели к его отмене самим органом, издавшим соответствующий акт. Для некоторых видов актов местного самоуправления иной путь признания их недействительными, кроме судебного, вообще невозможен, например для решения местного референдума. 3. Территориальная организация местного самоуправления На данное время (т.е. 2021 г.) вопрос о территориальной организации местного самоуправления - наиболее сложный. Можно даже сказать: впереди существенное реформирование местного самоуправления. Для удобства изложения мы выделяем несколько этапов в территориальной структуре местного самоуправления, они сопровождались (сопровождаются) упразднением и созданием тех или иных муниципальных образований. Первый этап. Закон 2003 г. определил, что местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в территориальных единицах, именуемых муниципальными образованиями. Согласно ст. 2 Закона муниципальным образованием являются: 1) сельское поселение; 2) городское поселение; 3) муниципальный район; 4) городской округ; 5) городской округ с внутригородским делением; 6) внутригородской район; 7) внутригородская территория города федерального значения. Из этого перечня две единицы - городской округ с внутригородским делением и внутригородской район были введены 27 мая 2014 г. (т.е. являются относительно новыми), остальные названы в начальной редакции Закона 2003 г. (и продолжают существовать сейчас, хотя есть разные корректировки, о которых будет сказано дальше). Общая идея Закона 2003 г. такова, чтобы ввести так называемую двухуровневую систему местного самоуправления. Но наличие уровней не обусловлено подчинением одного другому - подчинение вообще не предусмотрено для отношений в местном самоуправлении. В реальности оно, конечно, существует, но терминологически не обозначается. А выделение уровней можно связать с двумя факторами: 1) близость к населению, поскольку одни муниципальные единицы как бы поближе к нему (это первый уровень), другие чуть повыше и стоят над первыми; Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 516/543 2) законодатель вначале связал более высокий уровень с тем, что муниципальное образование этого уровня может наделяться отдельными государственными полномочиями; таким уровнем обозначили муниципальные районы и городские округа. Правда, изменениями, внесенными 29 декабря 2006 г. в указанный Закон, возможность осуществлять отдельные государственные полномочия была закреплена и за низовым звеном - сельскими и городскими поселениями, и этот критерий деления на уровни как бы перестал быть решающим. Поэтому лучше называть уровни местного самоуправления по восходящей: первым и вторым. Теперь охарактеризуем все виды муниципальных образований, которые предусмотрены Законом. Сельское поселение - это один сельский населенный пункт или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и др.), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с Законом 2003 г. и законами субъектов РФ), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Муниципальный район - муниципальное образование в сельской местности, в состав которого входят другие муниципальные образования - сельские поселения и городские поселения; помимо этого, в состав муниципального района входит вместе с поселениями и так называемая межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений. Можно сказать, что муниципальный район задуман для того, чтобы решать вопросы местного значения межпоселенческого (от себя скажем - общерайонного) характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Кроме того, как уже говорилось, согласно Закону два уровня местного самоуправления - муниципальный район и городской округ - могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Ну и поскольку в состав муниципального района входят сельские и городские поселения, конечно, предполагается руководящая и направляющая роль района в отношении поселений. Городской округ - муниципальное образование, состоящее из одного населенного пункта или же объединенных общей территорией нескольких населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями; в городском округе местное самоуправление реализуется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. От городского поселения городской округ отличается по двум главным факторам: во-первых, городское поселение меньше городского округа по численности населения; во-вторых, городское поселение входит в состав муниципального района, а городской округ не входит в состав такого района. Городской округ может быть единой территорией, не имеющей внутреннего деления; однако может быть и так, что городской округ делится на внутригородские территории - так называемые административные районы, для управления которыми глава городского округа назначает (административных) глав районов. Таким образом, только городской округ в целом является муниципальным образованием. Городской округ с внутригородским делением - муниципальное образование, в котором в отличие от просто городского округа, названного выше, налицо два уровня местного самоуправления: муниципальным образованием является сам городской округ; муниципальными образованиями являются также внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования. Как видим, отличие от просто городского округа, названного выше, состоит в том, что внутригородские районы являются не административными, а муниципальными единицами. Внутригородской район - внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 517/543 осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением. Внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Второй этап. Если говорить о тенденциях территориальной организации местного самоуправления до последних лет, можно отметить два фактора. Первый фактор как будто бы выглядел позитивно: большие города (городские округа) могли пойти по пути преобразования внутренних административных районов на внутригородские муниципальные образования - соответственно с появлением депутатских муниципальных собраний, усилением их роли и населения в целом и в избрании главы районного муниципального образования. Таким образом, просто городские округа, оставаясь муниципальными образованиями, превратились бы в городские округа с внутригородскими муниципальными образованиями. Отсюда появился бы еще один вид двухуровневой муниципальной организации. Однако большие города не поддержали идею внутренних муниципальных районов - надо ведь делиться властью и собственностью, появляются хлопоты с созданием районных собраний депутатов, избранием главы района, формированием его аппарата и т.д. Второй фактор вызвал еще большую обеспокоенность: многие субъекты РФ пошли по пути преобразования муниципальных районов в сельской местности, фактически охватывающих пустынные территории и немного мелких сел, поселков и городков, в городские округа с ликвидацией соответственно и муниципального района, и имеющихся поселений как муниципальных образований, их превращением в обычные административно-территориальные единицы. Этот вариант муниципальных реформ нашел отражение в ч. 3.1 ст. 13 "Преобразование муниципальных образований" Закона 2003 г. в редакции от 3 апреля 2017 г. Юридически это подается как объединение поселения с городским округом: записано, что такое объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительными органами соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Но далее там же сказано: поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования; муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Что же происходит с бывшими поселениями - ведь населенные пункты не исчезают? Появляются новые административно-территориальные единицы: например, сельские округа, куда глава городского округа назначает административного главу такого округа, депутатские выборные собрания ликвидируются. То есть местное самоуправление в селах, малых городах и поселках перестает существовать. Третий этап. Данный этап территориальной реорганизации местного самоуправления связан с изменениями, внесенными 1 мая 2019 г. в Закон. По существу, это продолжение прежней линии. Законодатель, как бы увидев, мы бы сказали, "необычность" превращения огромных сельских территорий в городские округа, предусмотрел: если все муниципальные образования муниципального района решили объединиться в новое муниципальное образование, оно создается и имеет статус муниципального округа. А чтобы не было претензий к уже существующим городским округам, не имеющим внутренних муниципальных единиц, они со временем тоже преобразуются в муниципальные округа. Таким образом, как видим, по существу третий этап является продолжением второго этапа в том плане, что ключевой, а то и единственной муниципальной единицей становится муниципальный округ. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 518/543 Новеллой от 1 мая 2019 г. в ст. 13 Закона введена ч. 7.3, она гласит о возможности двух процессов: изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа осуществляются законом субъекта РФ с учетом мнения населения соответствующего муниципального или городского округа, выраженного представительным органом указанного муниципального или городского округа. Думается, здесь, хотя и в завуалированной форме, избран путь к введению муниципальных округов как ключевой территориальной единице для муниципальных образований. Вызывает вопросы и новая редакция ст. 131 Конституции. В изначальном виде первое предложение ч. 1 этой статьи гласило, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Теперь же ч. 1 говорит о том, что местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, "виды которых устанавливаются федеральным законом". Сейчас такие "виды" в Законе достаточно наглядны. Традиционно законодательство о местном самоуправлении гласило о том, что при установлении и изменении границ муниципальных образований выявляется мнение населения. Сначала это выражалось в необходимости опроса населения, проведения сельских сходов, а в ряде случаев даже голосования по правилам, сходным с теми, которые применяются при местных референдумах. Правда, изредка не исключалась возможность выражения мнения населения представительным органом муниципального образования. Затем путем изменений в законодательстве все же чаще стали поручать высказывать такое мнение именно депутатским собраниям. Конституция РФ в ч. 2 ст. 131 сохраняет требование о том, что изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий, но все же добавляет "в порядке, установленном федеральным законом". |