Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
Глава 38. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации Литература Бекетова С.М., Бялкина Т.М. Основные направления законодательной деятельности субъектов Российской Федерации. Воронеж, 2017; Гранкин И.В. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. М., 1998; Контарчук М.С. Конституционно-правовой статус органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации: сравнительно-правовой анализ: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Курманов М.М. Проблемы конституционно-правовой ответственности, прекращения, продления полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов: теоретико-прикладной анализ: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010; Лебедев В.А. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в теории и практике государственного строительства. М., 2015; Малый А.Ф., Гмырин М.А. Организация областного парламента. Архангельск, 2001; Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. СПб., 2004; Окулич И.П. Проблемы правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Челябинск, 2003; Региональный парламентаризм: истоки и современность. Сборник докладов научно-практической конференции, посвященной 25-летию Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия). Якутск, 26 сентября 2019 г. Якутск, 2019; Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). Иркутск, 1999; Цалиев А.М. Органы власти и законодательство субъектов Российской Федерации: состояние и проблемы совершенствования. М., 2007. § 1. Общие начала статуса, виды и структура законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации 1. Общие положения Конституция РФ, федеральные законы, конституции и уставы субъектов РФ используют в общей характеристике данных органов уже знакомое читателю словосочетание - законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Слово "законодательный" в данном наименовании характеризует орган как ту инстанцию, которая уполномочена на принятие законов субъекта РФ. Слово "представительный" означает, что этот орган одновременно предназначен и для того, чтобы представлять и воплощать интересы населения субъекта РФ, в связи с чем он состоит из депутатов, избранных путем выборов и являющихся представителями населения, избирателей субъекта РФ. В научном обороте и обиходном употреблении допустимо использование совместно обоих терминов - "законодательный (представительный) орган" и по отдельности каждого из них. Не Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 480/543 будет ошибкой сказать: "законодательный орган", "представительный орган", "законодательный орган власти", "орган законодательной власти", "представительный орган власти", "орган представительной власти". В данной работе для краткости используются словосочетания "законодательный орган", "представительный орган" в равном значении. Нормативно-правовая основа статуса, организации и деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ состоит на федеральном уровне из скромного числа норм Конституции РФ и довольно обстоятельного блока регулирования в Законе об общих принципах организации органов власти субъектов РФ. В каждом субъекте РФ статусу, порядку формирования, полномочиям и организации работы законодательного (представительного) органа посвящено немалое число статей конституции, устава субъекта РФ. В ряде субъектов РФ (но далеко не во всех) наряду с этим есть специальные законы о законодательном (представительном) органе власти субъекта. Принимать такой закон или ограничиться нормами конституции, устава - это вопрос концепции регулирования, взятой за основу в том или ином субъекте РФ. Так, в Удмуртской Республике при наличии главы Конституции о Государственном Совете - представительном органе власти Республики был принят Закон от 5 декабря 2007 г. "О Государственном Совете Удмуртской Республики". В Кабардино-Балкарской Республике аналогичная ситуация: в Конституции есть глава о Парламенте; наряду с этим принят Закон от 10 декабря 2003 г. "О Парламенте Кабардино-Балкарской Республики". Независимо от этого практически во всех субъектах РФ принимаются регламент законодательного (представительного) органа, закон о статусе депутата этого органа власти. Можно ли законодательный (представительный) орган субъекта РФ называть парламентом? Основания для этого имеются, к тому же конституции, уставы ряда субъектов прямо характеризуют свой законодательный (представительный) орган как парламент, а то и называют его именно (и только) парламентом, как в приведенном примере с Кабардино-Балкарской Республикой, либо дают ему двойное наименование, как это сделано в Конституции Карачаево-Черкесской Республики и Законе от 12 февраля 1999 г. "О Народном Собрании (Парламенте) Карачаево-Черкесской Республики". Допустимость характеристики в качестве парламента обусловлена постоянным характером деятельности представительного органа, переходом всех или части депутатов в этот орган на освобожденную работу с получением за нее вознаграждения, выполнением этим органом ряда функций, характерных для парламента, включая принятие законов и контроль за другими государственными органами. Согласно ст. 4 Закона об общих принципах организации органов власти субъектов РФ законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. Определения органа как высшего и единственного органа законодательной власти являются неразрывными. "Высший" означает высокое положение органа в системе государственных органов и возможность влияния на иные звенья. Определение органа как "единственного" органа законодательной власти исключает осуществление законодательных функций другим органом. Ни высший коллегиальный орган исполнительной власти, ни возглавляющее этот орган высшее должностное лицо субъекта не вправе заниматься законодательной деятельностью. Характеристика органа как постоянно действующего понимается так, что его полномочия осуществляются все время от момента легитимного создания до прекращения полномочий в установленном порядке. Речь не идет о непременном освобождении всех депутатов представительного органа от иных полномочий и переходе на работу в этот орган. Всякие варианты возможны: все освобождаются от прежних дел и становятся на время профессиональными депутатами; никто не освобождается, а все периодически лишь собираются на заседания (сессии); некоторая часть переходит на работу в представительный орган субъекта РФ, остальные только приходят на сессии и заседания комитетов. Все равно орган считается функционирующим постоянно. 2. Наименование законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 481/543 В соответствии с ч. 2 ст. 4 Закона об общих принципах организации органов власти субъектов РФ наименование данного органа, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. При этом наименование указанного органа не может содержать словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти. В субъектах РФ законодательные (представительные) органы государственной власти имеют следующие наименования: - Законодательное Собрание (Республика Карелия; края - Алтайский, Забайкальский, Камчатский, Краснодарский, Красноярский, Пермский, Приморский; области - Амурская, Владимирская, Вологодская, Ивановская, Иркутская, Калужская, Ленинградская, Нижегородская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Пензенская, Ростовская, Свердловская, Тверская, Ульяновская, Челябинская; Еврейская автономная область; г. Санкт-Петербург, Ямало-Ненецкий автономный округ); - Народное Собрание (Республика Дагестан; Республика Ингушетия; Карачаево-Черкесская Республика*(44)); - Государственное Собрание (Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Башкортостан*(45), Республика Алтай*(46), Республика Саха (Якутия*(47))); - Государственный Совет (Республика Татарстан, Удмуртская Республика, Республика Коми, Чувашская Республика, Республика Адыгея*(48)); - Народный Хурал (Республика Бурятия, Республика Калмыкия*(49)); - Верховный Хурал (парламент) Республики Тыва; - Парламент (Республика Северная Осетия - Алания, Кабардино-Балкарская Республика, Чеченская Республика); - Верховный Совет Республики Хакасия; - Дума - Ставропольского края; Ханты-Мансийского, Чукотского автономных округов; Астраханская, Белгородская, Брянская, Волгоградская, Воронежская, Калининградская, Кировская, Костромская, Курганская, Курская, Магаданская, Московская, Мурманская, Новгородская, Рязанская, Саратовская, Сахалинская, Смоленская, Тамбовская, Тульская, Тюменская, Ярославская областные, Московская городская, Самарская губернская Дума; - Законодательная Дума (Хабаровский край, Томская область); - Совет народных депутатов (Орловская, Кемеровская области); - областной Совет депутатов (Липецкая область); - Собрание депутатов - Архангельское областное, Псковское областное; - Окружное Собрание Ненецкого автономного округа. Обращаем внимание читателей на то, что наименования законодательных органов субъектов РФ не так уж редко меняются, и приведенный выше перечень вряд ли останется неизменным на многие годы. Стоит лишь отметить, что своеобразные наименования (типа "государственной думы") исчезают, а наиболее распространенными, как можно видеть, являются "законодательные собрания" и "думы". 3. Депутаты законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации: численность и основы статуса Сначала Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ просто гласил, что число депутатов законодательного органа субъекта РФ устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ. Но практика показала, что этого на федеральном уровне недостаточно, поскольку субъекты РФ проявляли всяческое усмотрение и зачастую без видимых оснований завышали численность депутатов представительного органа власти. Поэтому дополнениями от 5 апреля 2010 г. было закреплено, во-первых, что установленное число депутатов определяется в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 482/543 территории субъекта РФ. Во-вторых, федеральный законодатель решил ввести нормы численности депутатов. Согласно ч. 3 ст. 4 Закона установленное число депутатов должно составлять: а) не менее 15 и не более 50 депутатов - при численности избирателей менее 500 тыс. человек; б) не менее 25 и не более 70 депутатов - при численности избирателей от 500 тыс. до 1 млн. человек; в) не менее 35 и не более 90 депутатов - при численности избирателей от 1 млн. до 2 млн. человек; г) не менее 45 и не более 110 депутатов - при численности избирателей свыше 2 млн. человек. В отношении статуса депутатов наиболее важными являются следующие правила. Распространено установление возраста 21 год для избрания депутатом представительного органа субъекта РФ, хотя названный Закон разрешает регулировать данный вопрос субъектам РФ. В течение срока своих полномочий депутат законодательного органа субъекта РФ не может быть депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации (теперь - сенатором Российской Федерации), судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, субъекта РФ, должности федеральной государственной службы, должности государственной гражданской службы субъекта РФ, а также муниципальные должности и должности муниципальной службы, если иное не предусмотрено федеральным законом. При рассмотрении статуса Совета Федерации мы указывали, что для депутата законодательного органа субъекта, делегированного в состав Совета Федерации, разрешается сохранение полномочий депутата регионального парламента. Вместе с тем новеллами, внесенными 28 июня 2014 г. в ст. 11 Закона об общих принципах организации власти субъектов РФ, определено, что данный депутат освобождается в законодательном органе субъекта РФ от должности председателя, заместителя председателя парламента, председателя или заместителя председателя комитета (комиссии) и иных руководящих должностей в этом органе власти. Как указывалось в данном курсе при рассмотрении вопросов политических партий, а также избирательной системы, не менее 50% (по новелле от 2 ноября 2013 г. - не менее 25%) депутатов представительного органа власти субъекта РФ должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты. Для депутатов, избранных в составе списков, обязательно вхождение в депутатские фракции. Во фракции могут входить также депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам, а также депутаты, входившие во фракции, которые ликвидированы или реорганизованы. Впрочем, Закон позволяет этим обеим категориям депутатов образовывать депутатские объединения, не являющиеся фракциями. Порядок деятельности фракций и порядок формирования и деятельности других депутатских объединений устанавливаются законом субъекта РФ и (или) регламентом либо иным актом законодательного органа субъекта РФ. Надо сказать, что законодатель путем внесения поправок в Закон упрочил связи депутата законодательного органа субъекта РФ со своей партией и ее фракцией. Установлено, что депутат, избранный в составе списка, не вправе выйти из фракции, в которой он состоит. Указанный депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран. Несоблюдение названных выше требований влечет за собой досрочное прекращение депутатских полномочий. Любой депутат не вправе использовать свой статус для деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий. Утрата депутатом гражданства Российской Федерации, приобретение им гражданства иностранного государства либо получение им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, является основанием для досрочного прекращения депутатских полномочий. Новеллами последних лет для депутатов законодательных органов субъектов РФ введены Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 483/543 такие же строгие правила отчетности по доходам, имуществу и счетам, которые мы ранее видели по отношению к иным выборным лицам и служащим. В связи с этим в рассматриваемый Закон включены многочисленные требования. Так, в каждом законодательном органе субъекта РФ образуется его комиссия по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами данного органа (комиссия создается в соответствии с законом субъекта РФ). Депутат ежегодно не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, представляет в указанную комиссию сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Комиссия проводит в порядке, определяемом законом субъекта РФ, проверки достоверности и полноты названных сведений, представляемых депутатами, соблюдения депутатами ограничений и запретов, установленных законодательством. Результаты проверки рассматриваются на открытом заседании комиссии, на котором представители СМИ могут присутствовать в установленном порядке. Информация о представлении депутатом заведомо недостоверных или неполных сведений подлежит опубликованию в официальном печатном издании законодательного органа субъекта РФ и размещению на официальном сайте данного органа. Установление в отношении депутата фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда он был зарегистрирован в качестве кандидата на соответствующих выборах, является основанием для досрочного прекращения депутатских полномочий. Депутат не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ. В случае если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому или уголовному делу либо делу об административном правонарушении. Согласно ст. 13 названного выше Закона в случае привлечения депутата законодательного органа субъекта РФ к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административно-процессуальных действий, проведения оперативно-разыскных мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оперативно-разыскных мероприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый порядок производства по уголовным или административным делам, установленный федеральными законами. Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом. 4. Структура представительных органов власти субъектов Российской Федерации Субъекты РФ в части структуры представительного органа власти отдают предпочтение однопалатному учреждению. Причем в этом вопросе можно наблюдать определенную эволюцию. Некоторые субъекты РФ сначала ввели двухпалатные парламенты - республики Карелия, Тыва, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Адыгея, Свердловская область. Теперь они отказались от Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 484/543 двухпалатной структуры в пользу однопалатных представительных органов. 5. Срок полномочий депутатов представительного органа власти субъекта Российской Федерации. Количество депутатов, работающих на постоянной основе Срок полномочий депутатов представительного органа власти субъекта РФ одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пять лет. Обычный срок легислатуры представительного органа субъекта РФ - четыре или пять лет (причем видна тенденция к установлению пятилетнего периода - по некоторым подсчетам, в 2007 г. в 32 субъектах РФ срок полномочий законодательных органов составлял четыре года, в 2010 г. их осталось 9, явное большинство - 74 субъекта РФ предпочли пятилетний срок). Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ (ст. 9) предусмотрел следующие варианты досрочного прекращения полномочий представительного органа власти субъекта РФ. 1. Принятие указанным органом решения о самороспуске в порядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъекта РФ. 2. Роспуск указанного органа высшим должностным лицом субъекта РФ по основаниям, предусмотренным названным Законом. В п. 2 ст. 9 этого Закона определено следующее. Указанное лицо вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий представительного органа власти в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, конституции (уставу) субъекта РФ. Условие - если такие противоречия установлены соответствующим судом, а представительный орган власти не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения. Федеральным законом от 18 июня 2007 г. в рассматриваемый Закон было введено еще одно основание: глава исполнительной власти субъекта РФ вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный орган субъекта РФ в течение трех месяцев после избрания в правомочном составе или же в иное время в течение трех месяцев подряд не проводил заседание (образно говоря, речь идет о "неработоспособности" законодательного органа). Причем такое решение глава может принять в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения соответствующего суда. 3. Вступление в силу решения суда общей юрисдикции субъекта РФ о неправомочности данного состава депутатов представительного органа власти, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий. 4. Роспуск указанного органа Президентом РФ в порядке и по основаниям, предусмотренным рассматриваемым Законом. Одно основание было и остается: принятие представительным органом власти акта, противоречащего федеральным Конституции, законам, что констатируется решением соответствующего суда. Если все предпринятые меры, в том числе и предупреждение Президента в форме его указа, не подействовали и в течение трех месяцев после предупреждения орган так и не принял мер по исполнению решения суда, Президент вправе распустить орган субъекта РФ. Второе основание для досрочного прекращения полномочий представительного органа законодательной власти субъекта РФ по решению Президента было обусловлено прежним порядком замещения должности главы исполнительной власти субъекта РФ: представительный орган власти субъекта принимал решение о наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, а кандидатуру предлагал Президент РФ. Если представительный орган власти субъекта РФ не поддерживал дважды кандидатуру, представленную Президентом РФ, следовал роспуск законодательного органа решением Президента РФ. Как уже говорилось в данном курсе, в 2012 г. введено приведение к должности главы субъекта посредством прямых выборов Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 485/543 населением, и описанный вариант досрочного прекращения полномочий законодательного органа утратил силу. Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ говорит о том, что депутат законодательного органа субъекта РФ может осуществлять свои полномочия на профессиональной постоянной основе. С учетом новелл 2010 г. определено, что условия осуществления депутатом депутатской деятельности (на профессиональной постоянной основе, или на профессиональной основе в определенный период, или без отрыва от основной деятельности) устанавливаются конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ. Тем не менее в порядке гарантии Закон в ст. 11 установил: если конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ предусмотрено осуществление депутатом депутатской деятельности на профессиональной постоянной основе, то в этом случае не менее чем одному депутату, избранному в составе каждого списка кандидатов, должно быть предоставлено право осуществлять депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе, и любым депутатам, избранным в составе списка, должно быть предоставлено право замещать руководящие должности в законодательном органе субъекта РФ. Если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством РФ. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством РФ. Субъект определяет своим законом, сколько депутатов работают на профессиональной постоянной основе, т.е. оставляют прежнюю должность и переходят в представительный орган, где получают вознаграждение за свою депутатскую работу. Очень малое число субъектов РФ пошло на то, чтобы все депутаты работали на профессиональной постоянной основе: например, когда Московская городская Дума состояла из 35 депутатов, все они работали на освобожденной основе. 14 сентября 2014 г. избраны в Московскую городскую Думу 45 депутатов. На освобожденной основе теперь работают Председатель и два заместители Председателя Думы, а также 15 руководителей комиссий Думы. Аналогичная картина в законодательных органах других субъектов РФ: чаще на освобожденной основе работают руководители представительного органа (председатель и его заместители), руководители комитетов; в отдельных субъектах - также и некоторое число депутатов. Остальные депутаты освобождаются от основной деятельности преимущественно на время заседаний представительного органа, его комитетов, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством субъекта РФ. Законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов. При каком числе присутствующих депутатов правомочно заседание органа, определяет закон субъекта РФ. § 2. Основные полномочия законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации Подробно полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта определены в Законе об общих принципах организации органов власти субъектов РФ, в конституции, уставе соответствующего субъекта. В целом полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта для удобства восприятия можно разделить на следующие группы: - законодательные; - бюджетные и хозяйственные; - по вопросам государственного строительства; Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 486/543 - кадровые; - контрольные; - в сфере собственной организации и деятельности. 1. Характеризуя законодательные полномочия, прежде всего отметим, что законодательный (представительный) орган власти принимает конституцию субъекта РФ и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта, а также принимает устав субъекта и поправки к нему. Принятие устава является полномочием только законодательного (представительного) органа субъекта, а вот в отношении конституции есть оговорка "если". Дело в том, что в ч. 2 ст. 66 Конституции РФ прямо сказано, что статус края, области и т.д. определяется Конституцией РФ и уставом соответствующего субъекта РФ, принимаемым их законодательным (представительным) органом, значит, его нельзя вынести на референдум субъекта. В ч. 1 ст. 66 записано: "Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики", т.е. здесь нет оговорки, содержащейся в ч. 2 этой статьи, следовательно, конституцию республики вправе принять ее парламент, но возможно и вынесение проекта на республиканский референдум. Какой механизм использовать - определяет республика. Кроме того, законодательный (представительный) орган власти осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта. 2. Говоря о бюджетных и иных хозяйственных полномочиях, отметим, что согласно названному Закону законом субъекта РФ: утверждаются бюджет субъекта и отчет о его исполнении, а также программы социально-экономического развития субъекта, представленные указанным должностным лицом; устанавливаются налоги и сборы, отнесенные к ведению субъекта, а также порядок их взимания; утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта и отчеты об их исполнении; устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта, в том числе его долями (паями, акциями) в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм. Таким образом, федеральный законодатель исходит из того, что регулирование соответствующих вопросов законами субъекта подчеркивает, с одной стороны, их важность, с другой - серьезную роль представительного органа власти в принятии необходимых решений. 3. К области государственного строительства относится ряд полномочий представительного органа власти субъекта РФ по установлению административно-территориального устройства субъекта и порядку его изменения. Эти полномочия закреплены в конституции, уставе субъекта и в законе об административно-территориальном устройстве субъекта. Конституция РФ относит к ведению Совета Федерации утверждение изменения границ между субъектами РФ (п. "а" ч. 1 ст. 102). Это означает, что сначала о таком изменении границ должны договориться сами субъекты и свое согласованное решение затем представить в Совет Федерации. Постановлением представительного органа власти и утверждается соглашение об изменении границ субъектов РФ. В пределах полномочий, определенных федеральным законом, представительный орган власти субъекта РФ устанавливает порядок проведения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления на территории субъекта РФ; порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ, общие правила проведения местных (муниципальных) референдумов. Он же назначает референдум субъекта РФ. Его же решением назначаются выборы в законодательный орган субъекта РФ. А с учетом новелл от 2 апреля 2013 г. вышеуказанный Закон определяет, что законодательным органом назначаются выборы главы субъекта РФ либо оформляется решение о его избрании депутатами законодательного органа субъекта РФ (напомним, что некоторые субъекты РФ не пошли на прямые выборы и установили, что глава субъекта избирается на заседании законодательного органа). Кроме того, законодательный орган назначает голосование по отзыву главы субъекта РФ. Общие правила о структуре органов государственной власти субъекта включены в его конституцию, устав, но система исполнительных органов устанавливается представительным органом. Федеральное законодательство и акты самих субъектов допускают договоры субъектов с Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 487/543 органами власти Федерации и иных субъектов. Представительный орган власти субъекта утверждает заключение и расторжение договоров субъекта. Конституция РФ допускает договоры органов власти субъекта РФ с органами власти Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Постановлением представительного органа одобряется проект договора о разграничении полномочий. 4. Кадровые полномочия представительного органа власти реализуются в нескольких направлениях. Во-первых, он вправе назначать на должность и освобождать от должности отдельных должностных лиц субъекта, например судей конституционного, уставного суда субъекта (в период существования этого органа), часть членов избирательной комиссии субъекта, аудиторов счетной палаты субъекта РФ. Во-вторых, представительный орган власти дает согласие либо представляет свое мнение в связи с назначением на должность ряда должностных лиц, если такой порядок предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами и конституцией (уставом) субъекта. Это могут быть должностные лица администрации субъекта РФ; очень редко должностные лица, входящие в структуру подразделений федеральных органов исполнительной власти, действующих на территории субъекта (чаще такое полномочие возлагается на главу исполнительной власти субъекта). Было время, когда с законодательным органом официально согласовывалась кандидатура на должность прокурора субъекта РФ, теперь этого нет. Но все же надо иметь в виду, что согласно конституционным новеллам 2020 г. Президент РФ проводит консультации с Советом Федерации по кандидатуре на такой пост, палата поручает своему комитету подготовить соответствующие материалы, и ничто не мешает комитету поинтересоваться мнением руководящих органов субъекта РФ. В свою очередь, и законодательный орган субъекта инициативно может сообщить о своем мнении в Генеральную прокуратуру РФ или в Администрацию Президента РФ, или хотя бы сенаторам Российской Федерации от данного субъекта РФ. В-третьих, с известной долей условности к кадровым полномочиям представительного органа власти можно отнести и его право на выражение недоверия (доверия) главе исполнительной власти субъекта, а также тем руководителям органов исполнительной власти субъекта, в назначении которых на должность представительный орган принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта (подп. "д" п. 3 ст. 5 Закона об общих принципах организации органов власти субъектов РФ). 5. Контрольные полномочия представительного органа власти субъекта обусловлены его назначением и функциями. Общие возможности органа связаны с контролем за соблюдением и исполнением законов субъекта. Целевым направлением является контроль за исполнением бюджета субъекта, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта. После введения на федеральном уровне обязанности Правительства РФ представлять ежегодные отчеты Государственной Думе аналогичную возможность отразили и для уровня субъектов РФ: дополнением названного Закона от 29 марта 2010 г. определено, что законодательный орган субъекта РФ заслушивает ежегодные отчеты высшего должностного лица субъекта РФ о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в том числе по вопросам, поставленным законодательным органом субъекта РФ. В разд. VIII настоящего учебного курса говорилось о том, что в регламентах и практике Государственной Думы и Совета Федерации распространены парламентские запросы, исходящие от палаты в целом, и запросы отдельных парламентариев. Аналогичные возможности законодательством субъектов РФ закреплены соответственно за их парламентами и депутатами. После принятия Федерального закона 2005 г. "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" приняты аналогичные законы в ряде субъектов РФ и вносились дополнения об усилении парламентского контроля в законы о представительных органах власти субъектов РФ либо в регламенты этих органов. Еще до принятия Федерального закона 2013 г. "О парламентском контроле" были приняты аналогичные законы во многих субъектах РФ, а далее процесс появления таких законов субъектов РФ продолжился. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 488/543 6. К полномочиям представительного органа власти субъекта РФ в сфере собственной организации и деятельности относится прежде всего его право принимать регламент указанного органа. Кроме того, им решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности. § 3. Внутренняя организация и деятельность представительных органов субъектов Российской Федерации Как уже отмечалось, в настоящее время представительные органы субъектов РФ предпочли однопалатную структуру. Отметим основные факторы внутренней самоорганизации однопалатных представительных органов. Прежде всего это коллегиальный орган, к ведению которого отнесены изложенные выше полномочия и которые он непосредственно осуществляет. Вместе с тем представительный орган власти субъекта - это еще и совокупность различных его структур, предназначенных для обеспечения работы самого органа и участия в ней, а также самостоятельной деятельности структурных ячеек в русле функций органа. Субъекты РФ обычно предусматривают в качестве основной формы деятельности представительного органа сессии. Понятием "сессия" охватываются заседания представительного органа, заседания и иная работа его комитетов, комиссий, а также фракций и иных депутатских объединений, индивидуальная деятельность депутатов в рамках регионального парламента либо с выездом в избирательные округа. Таким образом, сессией считается определенный период, когда работают и сам региональный парламент, и его внутренние структуры. Однако ограничиться только работой комитетов и комиссий нельзя: ранее говорилось, что если три месяца подряд не проводится заседание законодательного (представительного) органа, это может стать поводом для его роспуска. Возглавляет представительный орган председатель, ему помогают заместители председателя. Председатель: - осуществляет общее руководство организацией работы парламента; - представляет данный орган во взаимоотношениях с исполнительной властью субъекта, иными государственными органами внутри Российской Федерации, а при необходимости - также и за рубежом; - руководит заседаниями парламента; - осуществляет общее руководство аппаратом парламента и в этом отношении является высшим должностным лицом для работников (служащих) аппарата. Однако председатель не является вышестоящим должностным лицом для депутата парламента субъекта; не обладает дисциплинарными правами в отношении депутата, не вправе контролировать его работу; при необходимости воздействовать на депутата председатель прибегает к помощи парламента, порой - соответствующего депутатского объединения (фракции) в данном представительном органе, политической партии. На заседании парламента председатель выполняет лишь обязанности председательствующего, он предоставляет слово для выступлений, следит за соблюдением времени выступлений, порядка в зале и т.д.; может сделать замечание депутату, отклонившемуся от повестки дня, использующему некорректные выражения, и т.д.; но он не имеет права комментировать выступления, при необходимости своего выступления передает функции председательствующего своему заместителю до конца заседания. Комитеты и постоянные комиссии создаются из депутатов данного представительного органа. Виды и число комитетов и комиссий, численность входящих в них депутатов полностью зависят от решения представительного органа. Обычно он обязывает войти в состав комитетов и комиссий всех депутатов парламента, за исключением председателя и заместителей председателя. Как правило, депутат является членом одного комитета, хотя в некоторых субъектах допускается в виде исключения и вхождение в два комитета. Наряду с вхождением в комитет зачастую разрешается включение депутата в постоянную комиссию представительного органа. По оперативным и специальным вопросам могут создаваться временные комиссии (в том числе для Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 489/543 проведения депутатского расследования). Депутатскими объединениями в представительных органах власти субъектов РФ являются фракции и иные депутатские объединения. Они создаются по инициативе самих депутатов. Поскольку многие депутаты региональных парламентов избираются по партийным спискам, превалирующими становятся фракции как объединения депутатов, избранных от соответствующих политических партий как по спискам, так и по избирательным округам. Тем более это имеет место в тех парламентах, которые формируются только по спискам политических партий. Депутатские объединения призваны объединить усилия и действия депутатов во имя интересов какой-то партии либо общественной идеи. Они координируют деятельность депутатов, вырабатывают согласованную позицию по обсуждаемым вопросам. Кроме того, депутатские объединения стараются влиять на решение кадровых вопросов в парламенте, в том числе на избрание его председателя, заместителей председателя, руководителей и членов комитетов и комиссий. Ключевым направлением деятельности представительного органа власти субъекта РФ является законодательный процесс. Как и в любом ином законодательном органе, здесь он начинается с осуществления права законодательной инициативы. Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ (ст. 6) предусматривает, что право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта, представительным органам местного самоуправления. Таким образом, в отношении этих трех субъектов права законодательной инициативы у субъекта РФ нет усмотрения - он тоже обязан назвать их в своем законодательстве. Далее в той же статье Федерального закона говорится, что конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта. В последнем случае подразумеваются, конечно, не отдельные граждане, а их группы численностью не менее определенной законом субъекта (речь идет о народной правотворческой инициативе). Поправками, внесенными в названный Закон Федеральным законом от 29 марта 2008 г., установлено, что право законодательной инициативы может быть также предоставлено членам Совета Федерации (теперь - сенаторам) от данного субъекта РФ. Эти вопросы, следовательно, оставлены на разрешение самих субъектов РФ. Приведенный перечень субъектов права законодательной инициативы в представительных органах власти в некоторых субъектах РФ не является исчерпывающим. В ряде случаев правом законодательной инициативы дополнительно наделены: суды (с указанием "по предметам своего ведения" или без такого ограничения) - конституционные (уставные) суды, высшие суды общей юрисдикции и арбитражные суды, действующие на территории субъекта; прокурор субъекта; избирательная комиссия субъекта; уполномоченный по правам человека в субъекте. Уточнено, что граждане обладают таким правом в порядке осуществления народной правотворческой инициативы. Есть примеры наделения правом законодательной инициативы, помимо обязательных, весьма широкого круга субъектов. Например, Самарской губернской Думой данным правом были наделены: региональные общественные объединения, зарегистрированные в установленном законом порядке на территории Самарской области; общественный молодежный парламент при Самарской губернской Думе; Самарский областной суд, Арбитражный суд Самарской области, Уставный суд Самарской области, областной прокурор, Избирательная комиссия Самарской области, Счетная палата Самарской области, Уполномоченный по правам человека в Самарской области, общественная палата Самарской области. В некоторых субъектах РФ правом законодательной инициативы наделяются не любые общественные объединения, а только объединения профсоюзов (республики Мордовия, Хакасия, Краснодарский край и др.). В отдельных субъектах есть и специфические субъекты права законодательной инициативы, например: в Республике Хакасия это Съезд (Чыылыг) хакасского народа по вопросам его ведения (ст. 86 Конституции); в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре Ассамблея представителей коренных малочисленных народов Севера (ст. 49 Устава); в Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 490/543 Ненецком автономном округе - Ассоциация ненецкого народа "Ясавэй" (ст. 29 Устава). Законопроекты, внесенные высшим должностным лицом субъекта, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке. Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта, рассматриваются законодательным органом субъекта по представлению высшего должностного лица субъекта либо при наличии заключения указанного лица. Срок для представления такого заключения определяется самим субъектом в его конституции (уставе), но не может быть менее 20 календарных дней. Порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ законов и иных нормативных правовых актов мало чем отличается от аналогичной процедуры в других парламентах. Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ обусловил, что проект закона субъекта РФ рассматривается законодательным органом субъекта не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо об отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением органа. На практике чаще применяется процедура трех чтений законопроекта. В первом чтении докладываются и обсуждаются основные позиции (положения) законопроекта. При совершенствовании законопроекта учитываются замечания и предложения, поступившие от депутатов и иных субъектов права законодательной инициативы, от общественных объединений, специалистов, граждан. Подготовка законопроекта ко второму чтению состоит в детальном его обсуждении и голосовании за принятие по статьям, главам и в целом. Затем законопроект подготавливается к третьему чтению, на котором в окончательном виде принимается или отклоняется. Вышеназванный Закон устанавливает (ст. 7), что конституция (устав) субъекта РФ, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Законы субъекта РФ принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено самим законом. Постановления представительного органа принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено законом. В некоторых республиках (например, Республика Саха (Якутия), Чеченская Республика) предусмотрено принятие конституционных законов, прежде всего ими вносятся изменения в конституцию, для принятия таких актов требуется большинство в две трети голосов. Принятые законы субъекта РФ направляются органом законодательной власти для обнародования высшему должностному лицу субъекта в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта. Указанное лицо субъекта обязано обнародовать закон субъекта, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта и не должен превышать 14 календарных дней с момента поступления указанного закона. Порядок обнародования конституции (устава), закона субъекта устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта. В случае отклонения закон возвращается в законодательный орган с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений. Указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Повторное отклонение высшим должностным лицом субъекта запрещается, закон подлежит обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом) и законом субъекта. Конституция (устав) и закон субъекта вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты субъекта по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования. |