Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
Глава 39. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации Литература Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 491/543 Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Губернаторы в системе российской федеративной государственности: нормативно-доктринальные подходы Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2013. N 3; Елисеев Б.П. Институт губернатора в России: традиции и современные реальности. М., 1997; Иванов В. Глава субъекта Российской Федерации: правовая и политическая история института. М., 2011; Ионова Е.В. Конституционно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2007; Малиенко Э.В. Правовой статус органов исполнительной власти краев, областей Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999; Маршалова В.А. Эволюция конституционно-правового статуса президента республики в составе Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007; Мещеряков А.Н. Институт президентства в республиках в составе Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002; Овсепян Ж.И. О совершенствовании федерального законодательного регулирования общих принципов организации исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (предложения о законопроектной деятельности) // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 1; Першина Е.А. Конституционно-правовые основы института губернаторства в России (на примере Южного федерального округа): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Полатов З.Т. Новый порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 8; Романовский Г.Б., Романовская О.В. Исполнительная власть в субъектах Российской Федерации. Комментарии законодательства и судебной практики. Пенза, 2007; Савленков А.А. Правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ в конституционном праве и законодательстве России: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2005; Синдянкин Н.Н. Институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: понятие, структура, содержание (на примере Республики Мордовия): дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004; Чеснов К.В. Формирование и совершенствование системы органов исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах: конституционно-правовое исследование. М., 2008. § 1. Общие положения На основе Закона об общих принципах организации органов власти субъектов РФ (ст. 17, 18 и др.) система органов исполнительной власти субъекта РФ выглядит как совокупность следующих звеньев: высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта); высший исполнительный орган государственной власти субъекта; отраслевые исполнительные органы государственной власти субъекта; территориальные исполнительные органы государственной власти субъекта. Если исходить строго из норм названного Закона, высшее должностное лицо возглавляет высший коллегиальный орган исполнительной власти. На деле это лицо является главой всей исполнительной власти субъекта как совокупности соответствующих органов. Читатель уже видел, что вместо сложного словосочетания, применяемого в Законе, - "высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)" для удобства пользования мы употребляем словосочетания: "глава субъекта РФ", "высшее должностное лицо субъекта РФ" или "глава исполнительной власти субъекта РФ". Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ - это его правительство или администрация, т.е. коллегиальный орган, состоящий из министров, руководителей департаментов, управлений и т.п. Отраслевые исполнительные органы государственной власти субъекта РФ - это министерства, департаменты, управления и т.д. Территориальные исполнительные органы государственной власти субъекта РФ создаются как "агенты" главы исполнительной власти субъекта, правительства, администрации на части Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 492/543 территории субъекта (например, Москва разделена на административные округа, во главе которых стоят префекты, по должности входящие в состав городского правительства). Перечисленные органы являются органами государственной власти соответствующего субъекта. Вместе с тем в ч. 2 ст. 77 Конституции РФ записано, и вышеназванный Закон (п. 3 ст. 17) повторяет эту норму: в пределах ведения и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Указанный Закон определяет, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта в соответствии с конституцией (уставом) субъекта. § 2. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации 1. Основы статуса. Наименование должности В актах субъектов РФ, посвященных организации их государственной власти и принятых до появления Закона об общих принципах организации органов власти субъектов РФ, было много своеобразия. В отношении исполнительной власти это выразилось прежде всего в том, что многие субъекты скопировали федеральную модель. Есть Президент РФ как глава государства и Правительство РФ как орган, возглавляющий исполнительную власть. Субъекты также установили, что есть глава как представитель субъекта ("мини-президент"), и есть правительство субъекта, возглавляемое руководителем правительства ("мини-премьер"). Федеральный законодатель не согласился с этой моделью. Он не поддержал идею самостоятельной должности главы субъекта. Наличие двух должностей не оправдано и с практической точки зрения: при относительно малом числе представительских функций и широком круге забот об экономическом и социальном благополучии субъекта этому лицу лучше самому возглавлять правительство. Поэтому названный выше Закон отказался от модели специального органа - главы субъекта. Конечно, словосочетание "высшее должностное лицо субъекта РФ" тоже говорит о его неординарном положении в системе всех органов власти субъекта, а не только исполнительных. После принятия указанного Закона в большинстве субъектов РФ самостоятельная должность главы правительства была ликвидирована, правительством непосредственно руководит высшее должностное лицо субъекта. Ряд республик Российской Федерации проигнорировал установки этого Закона, там по-прежнему есть должность главы республики и наряду с ней должность председателя правительства (главы кабинета). Еще раз подчеркнем: законодательство России и ее субъектов позволяет воспринимать высшее должностное лицо как представителя субъекта, руководителя высшего коллегиального органа и вместе с тем всей системы исполнительной власти в субъекте. Что касается наименования должности, почти все республики "увлеклись" тем, что они - поскольку в ст. 5 Конституции обозначены как государства - могут назвать свое высшее должностное лицо президентом. Центр довольно долгое время относился к этому спокойно и терпимо. И все же наличие в большом количестве "президентов" в наборе государственных постов не совсем желательно для государства. В итоге позиция центра нашла отражение в новой редакции (от 28 декабря 2010 г.) п. 6 ст. 18 названного Закона: "Наименование должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации. При этом наименование указанной должности не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства - Президента Российской Федерации (выделено мной. - С.А.)". Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 493/543 Приведенное положение однозначно запрещает называть глав субъектов президентами. Но не так легко ответить на вопрос, какие могут быть исторические, национальные и иные традиции в обозначении указанной должности. Например, еще понятно, когда край, область называют своего лидера губернатором, это слово прижилось в России с давних, царских времен. Но что есть исторического и тем более национального в термине "мэр"? И с учетом каких традиций называть северо-кавказским республикам своего главу? До последнего времени субъекты РФ закрепляли в своем законодательстве следующие наименования данной должности: президент республики, глава республики, председатель правительства, губернатор, глава администрации, мэр. Теперь ясно, что остается наименование глава республики. При этом в конституциях республик ощущается отражение роли данного лица все-таки как главы государства, гаранта конституции, прав и свобод граждан. Отдельные республики либо вообще не вводили поста президента, либо отказались от него. Однако они не отказывались от должностного лица с высоким статусом. Таким лицом стал председатель правительства республики, ранее избиравшийся населением путем прямых выборов, теперь наделяемый полномочиями решением парламента субъекта РФ. По статусу и характеру полномочий председатель правительства мало чем отличается от президентов и глав республик. Примером может служить Республика Тыва. По Конституции 2001 г. (ст. 109, 110) в Республике устанавливается система органов исполнительной власти во главе с Правительством, возглавляемым Председателем, который является высшим должностным лицом Республики, избирается на свой пост путем прямых выборов. Такая же ситуация в Республике Хакасия, где высшим должностным лицом является Председатель Правительства, также избираемый населением. Субъекты РФ - территориально-государственные образования (края, области) и национально-государственные образования (автономная область, автономный округ) - не используют для должности своего высшего лица наименование "президент". На первом этапе, поскольку президентскими указами для этих субъектов вводился исполнительный орган - администрация, ее руководитель стал именоваться глава администрации. Когда руководитель стал избираться путем прямых выборов, его стали именовать губернатором. В настоящее время чаще используется наименование "губернатор", в ряде субъектов сохраняется наименование "глава администрации". В городе Санкт-Петербурге сначала была должность мэра, теперь - губернатора; в городе федерального значения Севастополе - тоже губернатор. В единственном субъекте РФ - городе Москве глава исполнительной власти именуется мэром. При обновлении Конституции РФ в 2020 г. ст. 77, посвященную в ч. 1 праву субъектов РФ самостоятельно устанавливать свою систему органов государственной власти в соответствии с общими принципами, определенными федеральным законом, а также указывающую в ч. 2, что в пределах предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ исполнительные органы Федерации и субъектов РФ есть единая система исполнительной власти в Российской Федерации, дополнили ч. 3 - о требованиях к высшему должностному лицу субъекта РФ. И дело, видимо, не в самих условиях для занятия должности: по возрасту (достижение 30 лет), по наличию гражданства Российской Федерации, по запретам на хранение средств в иностранных банках за пределами Российской Федерации - подобные требования мы уже видели по многим должностным лицам. Мы склонны полагать, что здесь как бы "оттеняются" связи главы субъекта РФ с федеральной государственной властью. К тому же ч. 3 заканчивается словами о том, что федеральным законом могут быть установлены дополнительные требования к высшему должностному лицу субъекта РФ. 2. Порядок замещения должности Мы уже не раз обращались к данному вопросу. Напомним в сжатом виде: сначала глава субъекта РФ избирался прямыми выборами, с 2004 г. вводится наделение его полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ решением законодательного органа субъекта Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 494/543 (кандидатуру предлагает Президент РФ), с 2012 г. вновь вводятся прямые выборы, за исключением отдельных субъектов, которые предпочли избранию главы субъекта РФ решение законодательного органа. В новых редакциях Закона об общих принципах организации органов власти субъектов РФ, Закона об основных гарантиях избирательных прав установлены многочисленные правила избрания на должность главы субъекта РФ. Приведем основные моменты, максимально избегая повторений. Глава субъекта избирается на пять лет не более чем на два срока подряд, он должен быть гражданином РФ, достигшим возраста 30 лет; действуют все ранее называвшиеся ограничения относительно двойного гражданства, наличия вида на жительство и иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание за рубежом, совершения преступлений и судимости (см. разд. VI настоящего учебного курса). Кандидаты выдвигаются политическими партиями (они могут выдвигать либо члена своей партии, либо лицо, не являющееся членом данной или иной политической партии); законом субъекта РФ может предусматриваться самовыдвижение кандидатов. Президент РФ по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов, а также с самовыдвиженцами. Выдвижение кандидата политической партией и выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения должны поддержать от 5 до 10% депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта РФ. Среди указанных лиц должны быть от 5 до 10% депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городских округов субъекта РФ. При этом кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта РФ. Кандидату-самовыдвиженцу, помимо этого, надо собрать подписи избирателей в количестве, установленном законом субъекта РФ в соответствии с Законом об основных гарантиях избирательных прав. Если глава избирается законодательным органом субъекта РФ, кандидата на этот пост предлагает Президент РФ. Каждая политическая партия, имеющая право вносить Президенту РФ предложения о кандидатурах на должность главы субъекта РФ, предлагает Президенту не более трех кандидатур. Президент РФ не позднее чем за 20 дней до истечения срока полномочий главы субъекта РФ из предложенных ему кандидатур представляет трех кандидатов для избрания на эту должность в законодательный орган субъекта РФ. Порядок избрания главы субъекта РФ депутатами устанавливается конституцией (уставом), законом субъекта РФ. При этом избранным считается кандидат, за которого проголосовало большинство от установленного числа депутатов. Если ни один кандидат не набрал необходимого числа голосов депутатов, то проводится повторное голосование по двум кандидатам, набравшим наибольшее число голосов. По итогам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее число голосов депутатов по отношению к числу голосов, полученных другим кандидатом. Глава субъекта РФ не вправе быть одновременно депутатом, замещать государственные или муниципальные должности, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (не финансируемой из иностранных источников), если иное не предусмотрено законодательством РФ. На главу субъекта РФ распространяются все упоминавшиеся ранее требования относительно обязанности представлять отчетность по доходам, собственности, счетам и расходам (внутри страны и за рубежом) - как своих, так и супруга и несовершеннолетних детей. При вступлении в должность высшее должностное лицо субъекта РФ приносит присягу на верность народу и Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ. Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ прекращаются досрочно в случаях Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 495/543 (ст. 19 Закона об общих принципах организации органов власти субъектов РФ): - его смерти; - отрешения его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ; - отставки по собственному желанию; - отрешения его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных указанным Законом. При этом основанием для утраты доверия Президента РФ является выявление в действиях главы субъекта РФ фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом "О противодействии коррупции", либо установление в отношении этого лица фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на данную должность; - признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным; - признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; - вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда; - выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; - утраты им гражданства Российской Федерации, приобретения гражданства иностранного государства либо получения вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства; - его отзыва избирателями на основании и в порядке, установленных Законом об общих принципах организации органов власти субъектов РФ и принятым в соответствии с ним законом субъекта РФ. Статья 19 претерпела много изменений. Когда в 2004 г. отказались от выборов главы субъекта РФ, пришлось исключать из Закона такой путь досрочного прекращения полномочий, как отзыв избирателями субъекта РФ. Теперь это основание восстановлено. Но отзыв - малореальное средство. Мы ранее касались данного вопроса, кратко напомним, что по новой редакции Закона отзыв возможен по одному из таких оснований: а) нарушение главой субъекта РФ законодательства РФ и (или) законодательства субъекта РФ, факт совершения которого установлен соответствующим судом; б) неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей, установленное соответствующим судом. Таким судом, устанавливающим указанные факты, является суд общей юрисдикции субъекта РФ. Обратиться в суд вправе политические партии, их региональные отделения, иные общественные объединения, а также группа граждан РФ в количестве не менее 100 человек, проживающих на территории соответствующего субъекта РФ и обладающих активным избирательным правом. Однако в поддержку инициативы отзыва надо собрать подписи не менее одной четверти от числа избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ. А за отзыв должны проголосовать не менее половины таких избирателей. Вряд ли такое может произойти. В прежней редакции названного Закона говорилось (п. 5 ст. 19): решение законодательного органа субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ влечет за собой немедленную отставку его и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Это положение исключили из Закона, теперь решение о недоверии направляется на рассмотрение Президента для решения вопроса об отрешении главы исполнительной власти субъекта РФ от должности, а Президент РФ может согласиться с законодательным органом или не согласиться; таким образом, эта редакция нормы значительно ослабила позиции законодательного органа в отношениях с высшим должностным лицом субъекта РФ. Указанный Закон позволяет Президенту прекратить полномочия главы "в связи с утратой доверия Президента РФ", и пределы его усмотрения не ограничены. Формулировка Закона "за ненадлежащее исполнение своих обязанностей" весьма широка, и она не снимается дополнениями Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 496/543 2013 г. относительно фактов коррупции или незаконных финансовых операций в своих интересах как оснований отрешения от должности. Одно не исключает другого. Получается, что высшее должностное лицо субъекта РФ полностью зависит от Президента РФ. Решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта. Однако этот орган продолжает действовать до сформирования нового такого органа. 3. Основные функции, направления деятельности, полномочия и акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ, конституции, уставы субъектов РФ, законы о высшем должностном лице, принятые в ряде субъектов, позволяют обобщенно назвать ряд функций такого высшего лица, направлений деятельности и полномочий. 1. Высшее должностное лицо выполняет функции и задачи представительства субъекта РФ. Глава исполнительной власти представляет субъект в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти других субъектов, иными органами государственной власти на территории своего субъекта, органами местного самоуправления. Более того, это лицо осуществляет представительство субъекта вне пределов Российской Федерации. При осуществлении внешнеэкономических связей он вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ. Выполняя задачи представительства, глава исполнительной власти субъекта может обращаться к Президенту РФ, в палаты Федерального Собрания, к Правительству РФ и отдельным федеральным органам исполнительной власти, а также с запросами в Конституционный Суд РФ. В определенной мере задачи представительства могут сочетаться с участием в осуществлении общегосударственных функций: напомним, что высшее должностное лицо субъекта является по должности членом Государственного Совета РФ; через своего представителя в Совете Федерации либо при поддержке органа законодательной власти субъекта, имеющих право законодательной инициативы в Государственной Думе, может инициировать внесение проекта федерального закона; вправе ставить любые общегосударственные и межрегиональные проблемы перед Президентом, Правительством, представителем Президента в соответствующем федеральном округе. 2. Высшее должностное лицо неизбежно призвано отвечать за состояние дел в субъекте, это реально руководитель внутренней политики субъекта (определять ее параметры он может вместе с парламентом субъекта), консолидирующий деятельность в сфере политических и в целом общественных отношений на территории субъекта. Высшее должностное лицо субъекта выполняет определенные задачи гаранта - оно гарант конституции, устава субъекта, призвано заботиться об их действии и соблюдении. Оно является также гарантом прав и свобод граждан - естественно, не заменяя различные государственные органы на территории субъекта, но думая об объединении их усилий для защиты интересов граждан. В этом же плане многие субъекты наделяют главу правом (и обязанностью) представлять парламенту субъекта ежегодные доклады о положении в субъекте, обращаться с посланиями к народу (населению) субъекта. 3. Глава исполнительной власти отвечает за управление народно-хозяйственным и социально-культурным строительством на территории субъекта. Это осуществляется в разных направлениях: организация руководства объектами, находящимися в ведении субъекта; координация деятельности расположенных на территории предприятий и организаций федеральной собственности, частной собственности в интересах субъекта; контроль за соблюдением законодательства и законных интересов субъекта в действиях любых должностных лиц, предприятий и учреждений, расположенных на данной территории. Глава также отвечает за подготовку и представляет в парламент субъекта проекты бюджета субъекта, программ социально-экономического развития субъекта, а также отчеты об их Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 497/543 исполнении. 4. Высшее должностное лицо возглавляет всю систему исполнительной власти субъекта РФ. Оно вправе в соответствии с конституцией, уставом субъекта и в рамках своих полномочий определять структуру исполнительной власти, создавать и ликвидировать соответствующие органы, назначать на должность и освобождать от должности руководителей органов исполнительной власти субъекта. Глава может своими актами определять полномочия и порядок деятельности подразделений исполнительной власти субъекта. Глава исполнительной власти формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта и в большинстве субъектов является его руководителем. Зачастую в законодательстве субъекта главе дано право отправить в отставку не только отдельное лицо, но и весь высший коллегиальный орган исполнительной власти либо принять его отставку. Глава исполнительной власти может назначать своих представителей либо представителей субъекта РФ при федеральных и иных органах. Кроме того, глава может участвовать в формировании иных государственных органов на территории субъекта. В частности, он вправе назначать половину членов избирательной комиссии субъекта. Если в субъектах есть конституционные, уставные суды, кандидатуры в их состав для назначения представительным органом субъекта предлагает высшее должностное лицо. 5. Глава исполнительной власти обладает определенными возможностями в отношении подразделений федеральных государственных органов, расположенных на территории субъекта РФ. Ранее говорилось, что в соответствии с Указом Президента РФ от 2 июля 2005 г. "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" возможности главы существенно расширены. Он наделен полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и территориальных органов МВД, МЧС, Минюста России, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службы судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам (п. 1). Указом также установлено, что федеральные министры до решения вопроса о кандидате на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти согласовывают кандидатуру с высшим должностным лицом субъекта РФ. 6. Являясь участником деятельности представительного органа власти субъекта РФ и законодательного процесса, высшее должностное лицо субъекта: - представляет ежегодный отчет о своей деятельности законодательному органу; - имеет право законодательной инициативы. При внесении законопроекта глава может его обозначить как первоочередной, и орган законодательной власти субъекта будет его рассматривать оперативно; - вправе участвовать в деятельности парламента субъекта с правом совещательного голоса. Это значит, что глава может присутствовать при обсуждении любого вопроса повестки дня и выступать. В зале заседаний представительного органа субъекта для главы исполнительной власти отводится специальное постоянное место. Глава, как правило, имеет также своего полномочного представителя в парламенте субъекта, а также может назначать своих представителей при рассмотрении тех или иных законопроектов; - вправе требовать созыва внеочередного заседания органа субъекта, а также созывать вновь избранный представительный орган субъекта на первое заседание ранее срока, установленного для этого конституцией (уставом) субъекта; - обнародует законы субъекта, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным органом субъекта. 7. Статус высшего должностного лица проявляется и в его возможностях в отношении граждан. Это его наградные полномочия: глава исполнительной власти награждает Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 498/543 государственными наградами субъекта, присваивает почетные звания субъекта, представляет к государственным наградам РФ. Требуется его поддержка для помилования гражданина Президентом РФ. Возможно обращение главы к Президенту РФ для принятия в российское гражданство человека, имеющего заслуги перед Россией. Высшее должностное лицо субъекта РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента, постановлений Правительства, конституции (устава) и законов субъекта издает указы (постановления) и распоряжения, обязательные к исполнению в субъекте. § 3. Основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти. Наиболее распространенные наименования этого органа в субъектах РФ - правительство, кабинет министров, администрация. Наименование органа, его структура, порядок формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта с учетом исторических, национальных и иных традиций. В трактовке структуры данного органа в субъектах РФ имеются два разных подхода: узкий и широкий. Суть первого заключается в том, что исполнительным органом считается лишь собственно правительство или кабинет министров как совокупность входящих в его состав высших должностных лиц. При втором подходе правительством, администрацией считается вся совокупность органов исполнительной власти, т.е. помимо собственно руководящего органа в него входят отраслевые министерства, комитеты, управления, департаменты, отделы. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта. Основные направления деятельности и полномочия высшего исполнительного органа государственной власти обусловлены его ответственностью за экономическое, социальное и культурное строительство в субъекте РФ. Именно этот орган разрабатывает проект бюджета субъекта, проекты программ социально-экономического развития для последующего внесения главой исполнительной власти в законодательный (представительный) орган власти субъекта. Этот же орган обеспечивает исполнение бюджета субъекта, выполнение названных программ, готовит отчет об исполнении бюджета, выполнении программ, который затем вносится главой исполнительной власти на рассмотрение представительного органа субъекта. Высший исполнительный орган управляет и распоряжается собственностью субъекта, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Он содействует развитию иных форм собственности на территории субъекта, создает условия для функционирования единого рынка на основе сочетания всех форм собственности и демонополизации экономики. Данный орган участвует в реализации федеральной политики и задач субъекта в области здравоохранения, социальной защиты населения, культуры, науки, образования, экологии, охраны окружающей среды. В рамках своих полномочий орган осуществляет меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод граждан, охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Высший исполнительный орган субъекта ведет непосредственную работу по обеспечению хозяйственных и иных деловых связей субъекта с федеральными структурами, другими субъектами, зарубежными партнерами. Взаимодействуя с ними, орган может заключать с ними соглашения. Орган также обеспечивает формирование всей системы исполнительной власти в субъекте РФ. Кроме того, он взаимодействует с органами местного самоуправления, оказывает им Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 499/543 необходимое содействие, особенно в составлении и исполнении бюджета, в хозяйственной деятельности. Как говорилось ранее, в большинстве субъектов РФ главой высшего коллегиального исполнительного органа власти является высшее должностное лицо - глава республики, губернатор, глава правительства. В некоторых субъектах имеется специальная должность главы высшего исполнительного органа, как правило, это председатель правительства, премьер-министр. В таком случае отношения органа и его руководителя с главой исполнительной власти субъекта напоминают отношения Правительства и Президента РФ. Если высший исполнительный орган субъекта представлен правительством, кабинетом министров, тогда у него есть и свои виды юридических актов - постановления и распоряжения. Если используется понятие "администрация субъекта" РФ, тогда соответствующие акты исходят от возглавляющего ее высшего должностного лица субъекта. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать. Глава 40. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации Литература Артемова С.Т. На весах конституционного правосудия субъектов Российской Федерации. М., 2013; Боброва В.К., Митюков М.А. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Ч. 1. М., 2003; Ч. 2. М., 2004; Борова И.Л. Теоретико-правовые аспекты организации конституционных (уставных) судов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Бородин В.В., Бородина С.В., Ушаков В.И. Конституционные (уставные) суды в Российской Федерации: от теории к практике / под ред. В.В. Бородина. СПб., 2013; Брежнев О.В. Проблемы организации и осуществления судебного конституционного контроля в субъектах Российской Федерации. Курск, 2005; Он же. Нетипичные полномочия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 10; Гаврюсов Ю.В. Проблемы становления конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации. Сыктывкар, 2005; Гатауллин А.Г. Региональное конституционное правосудие: современное состояние и проблемы. Казань, 2011; Демидов В.Н. Конституционная (уставная) юстиция субъектов Российской Федерации как институт защиты прав и свобод человека и гражданина / под науч. ред. Б.С. Эбзеева. Казань, 2015; Иоффе В.М. Полномочия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006; Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999; Он же. Региональная конституционная юстиция в Российской Федерации: состояние и пути развития // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 3 (60); Митюков М.А. Современные тенденции развития региональной конституционной юстиции (опыт социологического осмысления) // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 14; Несмеянова С.Э. Проблемы становления и развития органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации. Челябинск, 2003; Павликов С.Г. О совершенствовании правового регулирования статуса конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 3; Петренко Д.С. Конституционная (уставная) юстиция в субъектах Российской Федерации (современные правовые проблемы и перспективы): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Степанова А.А. Конституционные (уставные) суды в судебной системе Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 4; Школа С.Н. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации: теоретический и историко-правовой анализ: дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2007. § 1. Основы статуса и компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Российской Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 500/543 Федерации Возможность субъектов РФ создавать свои органы конституционного правосудия была предусмотрена в изначальной редакции Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации". В решении вопроса: учреждать или не учреждать такие суды - субъекты самостоятельны. Как отмечалось ранее, такие суды создавались в 18 субъектах. При этом законы о конституционных (уставных) судах принимались в 26 субъектах РФ (в некоторых субъектах РФ конституционные законы - в Якутии, Чечне). В ряде субъектов РФ, несмотря даже на упоминание в основных законах, такие суды не были созданы, в отдельных субъектах их ликвидировали. О ситуации на данный момент мы уже говорили: до начала 2023 г. подобные суды подлежат упразднению; возможно образование конституционных, уставных советов при законодательных органах субъектов РФ, но их предназначение и полномочия пока не ясны. Учитывая как информационные, так и учебные цели нашего курса, все-таки в сжатом виде предлагаем вниманию читателя соответствующие материалы. Наименование суда связано с видом субъекта РФ. Конституционными данные суды называются в республиках, поскольку их главным актом является конституция. Соответственно в иных субъектах, где главным актом является устав, суды называются уставными. Каких-либо принципиальных различий по статусу, полномочиям и деятельности между конституционными и уставными судами нет. Становление органов конституционного правосудия в субъектах РФ начинается с 1994 г. Первоначально отдельные субъекты планировали создание органов конституционного надзора или так называемых квазисудебных органов (но все-таки с определенными судебными функциями). В дальнейшем они заменялись судами. Хотя есть и специфические решения: например, Республика Мордовия в 1994 г. ликвидировала Конституционный суд; в Иркутской области создали в 1996 г. Уставную палату, в 1998 г. признали целесообразным ее ликвидировать под предлогом замены Уставным судом, но процесс затянулся на многие годы - Устав области 2009 г. дополнен 30 мая 2014 г. главой об Уставном суде, в Интернете можно найти текст Закона области от 24 ноября 2014 г. об Уставном суде Иркутской области, однако он не сформирован. В Челябинской области Уставный суд, созданный в 2012 г., был ликвидирован в 2014 г. в результате конфликта с исполнительной властью, но официально - из-за дороговизны его содержания. Ряд субъектов предусмотрел в своих главных актах образование органов конституционного правосудия, но реально они пока не созданы (например, г. Москва, Московская область). Основы статуса, полномочия, ключевые правила организации и деятельности конституционных (уставных) судов определяются конституцией, уставом субъекта РФ. Вместе с тем субъекты, как можно видеть, принимают специальные законы об этих судах. Природа конституционного (уставного) суда субъекта РФ в принципе аналогична природе Конституционного Суда РФ. Это судебный орган конституционного контроля, осуществляющий самостоятельно и независимо судебную власть посредством конституционного судопроизводства - той формы судопроизводства, которая предусмотрена ст. 118 Конституции РФ. Аналогичными - по внешнему оформлению - являются основные полномочия конституционных (уставных) судов, направления и организация деятельности. Данные суды могут наделяться задачами судебного нормоконтроля, разрешения споров о компетенции, оценки внутригосударственных договоров субъекта, толкования конституции, устава субъекта. Конституционный (уставный) суд субъекта РФ не подчинен Конституционному Суду РФ, не образует совместно с ним двухзвенную вертикаль конституционного правосудия. Некоторые ученые и практики предлагали создать такую вертикаль: разрешить оспаривание решений конституционных, уставных судов субъектов в Конституционном Суде РФ. Мотивы этого предложения коренятся в том, что нередко у этих судов база принятия решения состоит из федеральных норм Конституции и нормативных актов; Конституционный Суд мог бы корректировать практику. И все же вопрос о создании вертикали конституционного правосудия остался на стадии дискуссий. Естественно, Конституционный Суд РФ и названные суды Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 501/543 сотрудничали, федеральный орган старался обобщать единые подходы к оценке законодательства и к организации работы судов субъектов. В компетенции конституционных (уставных) судов различных субъектов РФ есть свои особенности. Во-первых, конституционные (уставные) суды были вправе разрешать дела о соответствии конституции, уставу субъекта РФ: законов субъекта; нормативных правовых актов законодательного органа власти субъекта, высшего должностного лица субъекта, высшего исполнительного органа государственной власти, органов местного самоуправления. В сравнении с Конституционным Судом РФ круг объектов конституционного нормоконтроля для суда субъекта пополнен нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В некоторых субъектах в перечень входили и нормативные правовые акты отраслевых органов исполнительной власти субъекта. В отдельных субъектах органу конституционного правосудия был подведомствен также конкретный судебный нормоконтроль в отношении закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Во-вторых, в отдельных субъектах конституционные (уставные) суды наделены правом оценивать на предмет соответствия основному закону субъекта его договоры: с территориальными единицами иностранных государств, с иными субъектами, с органами местного самоуправления данного субъекта. В-третьих, в отдельных субъектах РФ конституционные (уставные) суды могли разрешать споры о компетенции: между органами государственной власти субъекта, между этими органами и органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления. В-четвертых, к ведению указанных судов (в ряде субъектов) было отнесено толкование конституции, устава субъекта. При этом учитываются соответствующие положения Конституции РФ, а также акты толкования аналогичных ее норм, данные Конституционным Судом РФ. Например, если в основном законе субъекта повторяется норма федеральной Конституции о разделении властей, вряд ли возможно ее толкование органом конституционного правосудия субъекта. В-пятых, в ряде субъектов конституционный (уставный) суд мог выступать с законодательной инициативой - как правило, по вопросам своего ведения. Помимо перечисленных полномочий, которые названы в актах многих субъектов РФ, в отдельных субъектах можно найти и особенности компетенции конституционных (уставных) судов. Например, по Конституции Республики Саха (Якутия) ее Конституционный суд помимо названных полномочий разрешает дела о соответствии Конституции назначения и проведения республиканского референдума. Конституционный суд проверяет конституционность актов правоприменительной практики органов исполнительной власти Республики Саха (Якутия). Он дает заключения: о нарушении Конституции Республики при принятии решения о досрочном прекращении полномочий Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия); о нарушении Конституции при выражении недоверия высшему должностному лицу и руководителям органов исполнительной власти Республики; о наличии или об отсутствии препятствий для проведения выборов главы Республики, народных депутатов; о соответствии законов и иных нормативных актов Республики Саха (Якутия) Конституции РФ и Федеративному договору; о соответствии внутрифедеральных договоров и соглашений Республики Конституции Республики. Конституционный суд также осуществляет предварительный контроль законов Республики Саха (Якутия) о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики с точки зрения законодательной процедуры их принятия. Он участвует в разрешении конституционно-правовых споров между Республикой Саха (Якутия) и Российской Федерацией. Интересными в приведенном перечне являются полномочия Конституционного суда Республики в части оценки правоприменительной практики органов исполнительной власти, предварительного нормоконтроля в отношении актов, связанных с изменением и дополнением Конституции Республики, дачи заключений и особенно участия в разрешении споров с Российской Федерацией. § 2. Состав и организация деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 502/543 Российской Федерации Численность судей конституционного (уставного) суда субъекта РФ устанавливалась реже основным законом, чаще - законом субъекта об этом суде. Как правило, в состав суда назначались пять - семь судей (например, в Дагестане, Чечне, Свердловской области, г. Санкт-Петербурге, Ханты-Мансийском автономном округе - пять, Татарстане - шесть, Якутии - семь). Сроки полномочий также различаются - от 5, 8, 10, 12 лет до неограниченного срока. Возраст, по достижении которого лицо может быть назначено судьей, определяется законодательством субъектов, нижняя планка различна: 25, 30, 35 лет. По-разному определяется в субъектах и предельный возраст пребывания в должности конституционного (уставного) судьи - 60, 65 или 70 лет. В одних субъектах, где установлен конкретный срок, нельзя стать судьей на следующий срок, в других субъектах на этот счет нет ограничений. Законодательство субъектов РФ содержало ряд дополнительных специальных условий для замещения должности судьи конституционного (уставного) суда: безупречная репутация, высшее юридическое образование, стаж работы по юридической специальности не менее определенного срока (5-10 лет), признанная высокая квалификация в области права. Судье не позволяется заниматься политической деятельностью, принадлежать к политической партии или общественному движению, заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности. Назначение на должность судьи конституционного (уставного) суда осуществлял законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Как правило, правом внести кандидатуру на пост судьи наделялось высшее должностное лицо субъекта. В отдельных субъектах были особенности, в основном состоявшие в том, что одни кандидатуры предлагаются главой исполнительной власти, другие - руководством представительного органа власти. Основные правила судопроизводства в конституционных (уставных) судах сходны с аналогичными правилами, существующими в Конституционном Суде РФ. Акты конституционных (уставных) судов при разрешении дел именуются постановлениями, при даче заключений - соответственно заключениями, в остальных случаях - определениями. По вопросам организации работы в заседаниях судов могут приниматься решения, излагаемые в протокольной форме. |