Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
§ 1. Краткая история формирования системы местных органов власти в России 1. Дореволюционное местное государственное управление Царская Россия была унитарным государством. Как отмечалось в разд. V настоящего учебного курса, в предреволюционный период число губерний составляло 78. Непосредственно центральной власти подчинялись 49 губерний. Остальные губернии входили в состав генерал-губернаторств. В некоторые из генерал-губернаторств включались также иные административно-территориальные единицы. Генерал-губернатор и губернатор назначались императором. Генерал-губернатор был выше по рангу и имел право доклада непосредственно царю. Главы административных единиц, входивших в состав генерал-губернаторств, могли сноситься с центром только через генерал-губернаторов. Губернаторы обычных губерний подчинялись министру внутренних дел. Генерал-губернаторы могли получать повеления непосредственно от императора. Всякие новые меры, касающиеся дел генерал-губернаторства, требовали предварительного заключения генерал-губернатора. Губернатор, по существу, представлял центральную власть на соответствующей территории, олицетворял единое государственное управление, хотя управление губерниями и относилось к местному государственному управлению. Содействовали ему в выполнении функций губернское правление - исполнительный орган губернатора, канцелярия губернатора и чиновники особых поручений. Губернское правление было коллегиальным органом, который иногда решал вопросы, но чаще выполнял совещательные функции. Губернатор был председателем различных совещательных учреждений: присутствий, комитетов, комиссий, совещаний. Они выполняли функции скорее не управления объектами, а надзора в соответствующих сферах, что как раз и усиливало роль губернатора. Присутствия, совещания и т.д. позволяли ему надзирать за земскими и городскими органами самоуправления, фабричными делами (реально - не только промышленностью, но и рабочим движением), питейными делами (важнейший источник средств госбюджета), выполнением воинской повинности, работой органов правосудия и охраны правопорядка, обеспечением прав православного духовенства и т.д. Заправляли делами в губернской администрации чиновники, многие из которых были в подчинении не только губернатора, но и центральных ведомств. Губернатор был одновременно представителем министерства внутренних дел на территории губернии, высшим должностным начальником для чинов полиции, но вместе с тем отвечал за исполнение органами полиции их функций надзора в отношении иных органов и учреждений. Губернатор издавал обязательные постановления в целях правильного и успешного "исполнения узаконений об общественном благочинии, порядке и безопасности". В губерниях не было представительных учреждений как органов власти губернии, избираемых населением либо формируемых иным путем. Объяснение этому видится не столько в слабом развитии теории представительства в России (в научном плане данный вопрос освещен российскими исследователями, особенно во второй половине XIX в. и в начале ХХ в.), сколько в том, что начала народного представительства больше связывались либо с низовым, либо с общегосударственным уровнем. Отсюда - сначала создание земского и городского самоуправления в виде выборных органов населения, затем - общегосударственные представительные органы в виде избираемой Государственной думы и Государственного совета, сначала формируемого царем, а с появлением Думы - частично избираемого сословиями. А средний, губернский уровень считался фундаментом государственной администрации. Поэтому в губерниях существовали лишь зачатки сословного представительства в виде губернских дворянских собраний, а с появлением земств - их представительства на губернском уровне в виде губернского земского собрания, состоявшего из ряда лиц по должности (в том числе председателя и членов губернской земской управы) и гласных, избиравшихся уездными земскими собраниями. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 471/543 2. Советский период При советской власти в РСФСР вначале осталось деление на губернии. Некоторое время существовали и области, объединяющие несколько губерний. Но этот вариант территориальной организации не прижился. Деление на губернии осталось, но к 1930-м гг. они стали областями (для наименования некоторых единиц использовалось и другое слово - "край"). В системе власти на местах наблюдаются следующие новшества: - отказ от идеи местного (земского) самоуправления как института, самостоятельного от государственной власти. Советы всех уровней были объявлены частью единой государственной власти; - отнесение не только сельсоветов (бывших волостей) и поселков, районов (бывших уездов) и городов, но также и областей, краев к числу административно-территориальных единиц, где создаются местные органы государственной власти; - повсеместное введение двух видов местных органов: представительных и исполнительных. Таким образом, в отличие от дореволюционной России, где губернии были фундаментом государственного бюрократического аппарата, в советское время хотя бы в формальном плане в областях и краях учреждается представительный орган - краевой, областной съезд Советов рабочих, красноармейских и крестьянских депутатов (он формировался из делегатов, избранных нижестоящими съездами Советов), а его исполнительным органом становится избираемый съездом исполнительный комитет (формировавший из своего состава президиум исполнительного комитета) - одновременно местный орган государственного управления и часть системы общегосударственного управления. После принятия Конституции СССР 1936 г. повсеместно съезды Советов были заменены соответствующими Советами депутатов трудящихся, депутаты стали избираться путем прямых выборов. Краевой, областной Совет избирал из числа своих депутатов исполнительный комитет (сокращенно - исполком), состоявший из председателя, заместителей председателя, секретаря исполкома, работавших на штатной основе, и членов исполкома, выполнявших свои обязанности на общественной основе (однако многие из них были руководителями отделов и управлений исполкома - отраслевых органов управления). Система "Совет - исполнительный комитет" в принципе сохранялась до перестройки 1980-1990-х гг. Реально депутаты полностью зависели от исполкома, а председатель исполкома краевого, областного Совета фактически был и председателем Совета, хотя официально такого поста не существовало. В свою очередь, и исполкомы, и Советы в целом полностью зависели от органа правящей партии соответствующего уровня. Желание повысить роль Советов, самостоятельность депутатов привело организаторов перестройки в 1980-1990-е гг. к идее организационно несколько обособить Советы от исполкомов, для чего ввести должность председателя Совета наряду с должностью председателя исполкома. Частичный рост роли депутатского корпуса имел место, но не более того, к тому же партия стремилась "посадить" на пост председателя местного Совета первого секретаря соответствующего партийного органа, что совершенно не устраивало новых политиков, пришедших в Советы на гребне демократической волны, - они-то собирались не укреплять, а ослаблять влияние КПСС. 3. Реформы России 1990-х годов В это время в Российской Федерации предпринимаются свои, в значительной мере самостоятельные от власти союзного центра меры по созданию новой системы власти на местах. Во-первых, Россия возвращается к идее местного самоуправления. Постепенно районные, городские, сельские и поселковые Советы, т.е. низовые звенья системы местных органов государственной власти, были выведены из системы государственных органов и объявлены органами местного самоуправления. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 472/543 Во-вторых, произошло разграничение должностей в советских и партийных органах. Решениями Съезда народных депутатов РСФСР, затем и указами первого российского Президента запрещалось партийным лидерам (любых партий) быть руководителями Советов. В-третьих, реформируется федеративное устройство. Субъектами РФ стали не только единицы, в которых учитывался национально-этнический признак - автономные республики (позже - просто республики в составе Российской Федерации), автономные области и автономные округа, но также и территориальные единицы - края, области, города федерального значения. С объявлением этих единиц субъектами РФ принципиально изменился статус их органов - они перестали быть местными органами государственной власти. Теперь это органы государственной власти субъектов РФ. Что касается видов и порядка формирования этих органов, страна прошла через сложные реформы, однако и в наши дни процессы нельзя считать завершенными. Напомним, в 1991 г., когда был избран первый Президент РФ, в краях, областях существовали соответствующие Советы народных депутатов и избираемые ими исполкомы. По порядку формирования эти органы были официально самостоятельны и независимы от центра. По существу, у Президента РФ не было своей вертикали власти. В ситуации непростых отношений с руководством Союза ССР последнее вполне могло вести (и вело) свою политику, адресованную органам власти краев, областей, перетягивая их на свою сторону и противопоставляя Президенту РФ. Поэтому, когда часть руководства Союза ССР в интересах недопущения развала СССР объявила 19 августа 1991 г. о создании ГКЧП и когда первый Президент России резко выступил против этого и одержал победу, его первыми шагами внутри Российской Федерации, как уже частично говорилось в разделе книги о Президенте РФ, стало создание и укрепление вертикали исполнительной власти. Постановлением Верховного Совета РСФСР от 21 августа 1991 г. "О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий государственного переворота в СССР" в краях, областях, автономных областях, автономных округах вводилась должность главы администрации, который стал правопреемником исполнительного комитета; право назначать и освобождать этих должностных лиц было предоставлено Президенту РСФСР. Сам Президент тут же усиливает вертикаль и Указом от 22 августа 1991 г. "О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР" объявляет, что все они (снизу доверху) входят в единую, подчиненную ему систему исполнительной власти. Свое определяющее положение в системе исполнительной власти субъектов РФ Президент старается всячески сохранить. 24 октября 1991 г. был принят Закон РСФСР "О выборах главы администрации". Он гласит, что выборы глав органов государственного управления в краях, областях, автономной области, автономных округах, местной администрации в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляются гражданами РСФСР на основе всеобщего избирательного права. Однако V Съезд народных депутатов РСФСР принимает 1 ноября 1991 г. постановление "Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы", в котором признает нецелесообразными выборы глав администраций и запрещает их на период до 1 декабря 1992 г. Главы администраций приводятся к должности путем назначения. В постановлении Съезда отражен Указ Президента РСФСР от 25 ноября 1991 г., в котором определялось, что главы администрации краев, областей, автономной области, автономных округов, как и главы административных центров этих субъектов, назначаются на должность Президентом с внесением на согласование кандидатур в соответствующие Советы. Законом РСФСР от 5 декабря 1991 г. "О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов" предусмотрено, что эти Советы избирают из своего состава так называемый малый Совет. Его численность - не более одной пятой от числа народных депутатов, установленной для соответствующего краевого, областного Совета. Малый Совет осуществляет все полномочия Совета, за некоторыми исключениями. 5 марта 1992 г. принимается Закон РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации". Закон определяет краевой, областной Совет как Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 473/543 представительный орган государственной власти края, области, а краевую, областную администрацию - как исполнительный орган государственной власти (орган государственного управления) края, области. Депутаты краевого, областного Совета и глава краевой, областной администрации избираются населением. Однако норма о выборах главы вводилась в действие "с момента назначения первых выборов главы администрации". Закон от 5 марта 1992 г. был распространен и на другие субъекты РФ. Как применять Закон в части Советов в соотношении с упоминавшимся актом о малых Советах? Тут особой проблемы не было - на очередных выборах в краевой, областной Совет будет избрано не больше депутатов, чем их входило в малый Совет. Поэтому постановлением Верховного Совета РФ от 15 апреля 1992 г. позволялось до избрания краевых, областных Советов применять и новый Закон, и прежний. Главы администраций субъектов РФ практически повсеместно были назначены Президентом РФ. И он не спешил с выборами. Кроме того, усиливал зависимость глав от себя. В частности, Указом от 7 августа 1992 г. было утверждено Положение о дисциплинарной ответственности глав администраций. В нем предусматривалось, что к названным лицам могут быть применены такие дисциплинарные меры, как замечание, предупреждение о неполном служебном соответствии, освобождение от должности. По отношению к главам администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов указанные меры применяет Президент (глав республик он не "трогал"). Не без инициативы Президента VII Съезд народных депутатов РФ принимает 10 декабря 1992 г. постановление "О главах администраций", в котором считает нецелесообразным проведение повсеместных выборов таких глав на период до выборов депутатов Советов нового созыва. 1 апреля 1993 г. принимается Закон РФ "О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации". Установлено, что назначение в порядке, определенном данным Законом, осуществляется при условии, что соответствующий Совет предлагает Президенту, главе вышестоящей администрации произвести назначение главы администрации. Президент вносит на согласование Совету народных депутатов края, области и т.д. одну или несколько кандидатур на должность главы администрации данного субъекта РФ. Совет сообщает Президенту о своем согласовании кандидатуры, а в случае ее отклонения вправе обратиться к Президенту с предложением внести на рассмотрение Совета иные кандидатуры либо Совет принимает решение о проведении выборов главы. Если же Совет в месячный срок не рассмотрит предложенную кандидатуру, Президент вправе назначить главу самостоятельно. Осенью 1993 г. начинается новый виток развития событий, связанных с формированием представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. В противостоянии со Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ, в том числе в связи с разработкой и принятием новой Конституции РФ, как уже говорилось в разд. II настоящего учебного курса, Президент не всегда получал поддержку представительных органов субъектов РФ, чаще они поддерживали Съезд и Верховный Совет. А главы администраций, в большинстве своем назначенные Президентом, чаще были на его стороне. Когда Указом от 21 сентября 1993 г. Президент РФ прекратил деятельность Съезда и Верховного Совета РФ, многие Советы народных депутатов субъектов РФ не только не поддержали Президента, но и осудили его действия как противоконституционные. Они пытались отстранить от должности глав администраций, поддержавших Президента. Ответные меры не заставили себя долго ждать. Указом от 27 сентября 1993 г. "О функционировании органов исполнительной власти в период поэтапной конституционной реформы Российской Федерации" Президент установил, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов органы исполнительной власти субъектов входят в единую систему исполнительной власти и подчиняются Совету Министров - Правительству РФ. До начала работы Федерального Собрания глава администрации края, области и т.д. не может быть освобожден от должности иначе как по решению Президента; выборы глав администраций и Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 474/543 голосование по их отзыву в этот период не проводятся. Последовал роспуск ряда Советов субъектов РФ Президентом, многие Советы были распущены главами администраций субъектов, отдельные Советы приняли решение о самороспуске. В это же время Президент принимает решение о прекращении деятельности районных и городских, сельских и поселковых Советов народных депутатов. 9 октября 1993 г. издан Указ "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации". В краях, областях, автономной области, автономных округах, городах федерального значения населением избираются органы представительной власти (собрания, думы и т.п.) в составе 15-50 депутатов, работающих на постоянной основе. До избрания и начала работы новых органов представительной власти и местного самоуправления исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством РФ за Советами, осуществляются администрацией субъекта; бюджеты утверждаются Советами с согласия главы администрации соответствующего субъекта РФ; местные бюджеты утверждаются с согласия местной администрации. В Указе говорилось, что деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет местная администрация. В случае самороспуска Совета или невозможности выполнения Советом своих полномочий ввиду отсутствия необходимого кворума функции органа представительной власти временно осуществляет соответствующая администрация. 22 октября 1993 г. издан Указ Президента РФ "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации". Указом было утверждено Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Закон о краевом, областном Совете и краевой, областной администрации, другие законодательные акты применялись в части, не противоречащей Указу, а выборы в представительные (законодательные) органы государственной власти указанных единиц намечались на период с декабря 1993 г. по март 1994 г. По данному Указу представительный (законодательный) орган государственной власти субъекта РФ избирался в составе не более 50 депутатов (представителей), т.е. нижняя планка была отменена. Наименование органа и количество его депутатов (представителей), включая работающих на штатной оплачиваемой основе, определялись субъектом РФ самостоятельно с учетом исторических, национальных и других условий и традиций (Указ от 22 декабря 1993 г. дополнил норму - на штатной основе работает не более двух пятых от общего числа депутатов). Орган избирался сроком на два года. К ведению представительного органа было отнесено правовое (законодательное) регулирование общественных отношений в пределах его полномочий. Но акты подписывал и обнародовал глава администрации (правительства) субъекта. Представительный орган рассматривал и утверждал бюджет субъекта РФ по представлению администрации (правительства) субъекта, осуществлял контроль за исполнением принятых ими правовых (законодательных) актов, исполнением бюджета и распоряжением (отчуждением) имуществом, относящимся к собственности субъекта РФ. Органом исполнительной власти в крае, области, городе федерального значения, автономной области, автономном округе являлась их администрация (правительство). Руководство ее деятельностью осуществлял глава соответствующей администрации (правительства). Наименование органа (администрация, правительство и т.п.) и его главы устанавливалось с учетом исторических, национальных и других условий и традиций представительным органом субъекта РФ. Состав администрации (правительства) формировался главой. Президент РФ продолжает усиливать свои позиции в направлении исполнительной власти субъектов РФ. В этих целях принимается Указ от 3 октября 1994 г. "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации". Впредь до принятия федеральных законов и законов субъектов РФ, определяющих механизм реализации ст. 77 новой Конституции РФ, необходимо установить принципы и порядок формирования органов государственной власти Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 475/543 субъектов РФ. В Указе говорилось, что главы исполнительной власти субъектов независимо от того, назначены они или избраны, обладают всеми полномочиями, установленными соответствующими нормативными актами, и в равной степени несут ответственность за реализацию этих полномочий. По Указу назначение на должность и освобождение от должности глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, применение к ним мер дисциплинарной ответственности производится указами Президента по представлению Председателя Правительства. Вопрос о назначении выборов главы администрации края, области и т.д. Президент оставил за собой, пока иной порядок не будет установлен федеральным законодательством. Указом было утверждено Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации. В нем определено, что глава администрации является высшим должностным лицом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и руководит органами исполнительной власти данного субъекта РФ. Он должен был взаимодействовать с представительным органом власти субъекта. Глава администрации формировал органы исполнительной власти субъекта, назначал на должность и освобождал от должности глав администраций городов и районов, а также решал вопросы применения к ним мер дисциплинарной ответственности, если в порядке, предусмотренном законодательством РФ, они не были отнесены к органам местного самоуправления. У главы администрации были немалые гарантии деятельности и статуса. Но ключевым оставалось правило о подчинении Президенту РФ. Многие главы хотели большей самостоятельности и связывали ее с прямым избранием населением. Постепенно Президент все же разрешал прямые выборы глав администраций краев, областей и т.д., тем более что главы других субъектов - президенты республик избирались населением по решению самих республик, официального согласия Президента для этого не требовалось. В 1995-1996 гг. с согласия Президента прямые выборы глав администраций (губернаторов) прошли во многих субъектах РФ. В 1996 г. вопрос о прямых выборах нашел разрешение в постановлении Конституционного Суда РФ в связи с оценкой ряда положений Устава Алтайского края. В Уставе, в частности, предусматривались выборы главы администрации края Законодательным собранием края. Конституционный Суд высказался в пользу прямых выборов населением. Прямые выборы стали общим правилом и были отражены в Законе об общих принципах организации органов власти субъектов РФ. § 2. Современная система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ее нормативно-правовые основы, общие требования к организации и деятельности Литература Лебедев В.А. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в теории и практике государственного строительства. М., 2015; Малый А.Ф. Органы государственной власти области: проблемы организации. Архангельск, 1999; Меркулов Е.С. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007; Овсепян Ж.И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации (1990-2000 гг.). М., 2001; Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). Иркутск, 1999; Тхабисимова Л.А. Региональная система организации институтов государственной власти в России: политико-правовой анализ: дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д., 2007; Шарафуллина Э.Т. Совершенствование правового регулирования организации государственной власти в субъектах Российской Федерации на современном этапе: Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 476/543 дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. Конституция РФ содержит немного положений об органах государственной власти субъектов РФ, но они являются ключевыми. Во-первых, в субъектах РФ есть своя государственная власть, и формируется она самими субъектами. В соответствии с ч. 2 ст. 11 "государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти". К государственной власти субъектов должен применяться принцип разделения властей, что вытекает из ст. 10 Конституции РФ. Во-вторых, хотя Конституция РФ и предполагает самостоятельность субъектов в формировании своих органов, при этом должно соблюдаться единство сути органов государственной власти в Российской Федерации. Это можно видеть из ряда норм федеральной Конституции. Часть 1 ст. 77 Конституции гласит: "Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом". В ч. 3 ст. 5, посвященной основам российского федерализма, сказано, что федеративное устройство Российской Федерации основано в том числе на единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. А республиканской формой правления, закрепленной в ст. 1 Конституции, обусловливается выборность всех органов публичной власти в государстве, в том числе и органов субъектов РФ. Специальным федеральным актом, определяющим основы организации государственной власти в субъектах РФ, является неоднократно упоминавшийся Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", действующий с многочисленными изменениями и дополнениями. В каждом субъекте РФ есть конституция, устав; они определяют особенности статуса, полномочий, структуры и организации работы органов государственной власти данного субъекта. В ряде субъектов есть законы о представительном органе государственной власти, о главе исполнительной власти субъекта и возглавляемом им коллегиальном органе исполнительной власти (правительстве, администрации). С учетом всего массива нормативных правовых актов и реальной практики вырисовывается следующая система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: - законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; - высший коллегиальный исполнительный орган государственной власти субъекта РФ - правительство, администрация; - высшее должностное лицо субъекта РФ, возглавляющее указанный коллегиальный исполнительный орган, но вместе с тем имеющее самостоятельный статус и положение в системе государственных органов; - отраслевые исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. У каждого субъекта РФ в обязательном порядке есть законодательные и исполнительные органы государственной власти. Федеральный законодатель и субъекты РФ избрали концепцию организации государственной власти субъекта, в которой на первом месте находится законодательная власть, а за ней следует исполнительная власть. Это отражено не только в характеристике органов, но и в последовательности регулирования. И в названном Законе, и в конституциях, уставах субъектов РФ сначала идут главы и нормы о законодательной власти, вслед за ними - главы и нормы об исполнительной власти. Даже там, где есть достаточно сильные высшие должностные лица - до недавнего времени они именовались президентами республик, нормы о них находятся в главах об Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 477/543 исполнительной власти либо выделены в отдельные главы, также следующие за главами о законодательной власти (в отличие от федерального уровня, где глава о Президенте предшествует главе о Федеральном Собрании). Как уже видел читатель, согласно Конституции РФ и Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" суды общей юрисдикции и арбитражные суды составляют единую федеральную систему. Это, следовательно, не суды субъектов, а федеральные суды. Располагаются соответствующие звенья судов на территориях субъектов РФ, но это лишь означает их территориальную сферу деятельности. Они не превращаются в суды субъекта РФ, хотя при разрешении дел не только руководствуются федеральным законодательством, но и учитывают местное нормативно-правовое регулирование. Мировые судьи, как отмечалось ранее, по содержанию деятельности и применяемому законодательству практически не отличаются от федеральных судей и к тому же в целом финансируются из федерального бюджета. По новеллам 2020 г. они включены к единую судебную систему страны, но как мировые судьи субъектов РФ. Мы уже говорили, что до начала 2023 г. могут сохраняться в отдельных субъектах конституционные, уставные суды. Эти суды руководствуются общими принципами и правилами, обязательными для любых судов в Российской Федерации, но тем не менее отраженными в законе субъекта о конституционном, уставном суде. Таким образом, конституционный, уставный суд субъекта РФ, являясь частью единой судебной системы Российской Федерации, все-таки позволял исследователям и практикам говорить о наличии судебной власти субъекта РФ. Согласно Закону об общих принципах организации органов власти субъектов РФ (ст. 1) деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами: а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации; б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ; г) единство системы государственной власти; д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ; ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий; з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления. Органы государственной власти субъекта РФ обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения выборов в органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов. Федерация регулирует не только общие принципы статуса органов власти субъектов, но и их полномочия. Полномочия органов государственной власти субъекта устанавливаются Конституцией РФ, названным Законом, другими федеральными законами (т.е. федеральными актами высшего уровня), конституцией (уставом) и законами субъекта РФ и могут быть изменены только путем: внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ и (или) пересмотра ее положений; изменений и (или) дополнений в указанный Закон; принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта РФ; соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты. В разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ учитывается регулирование, осуществляемое как Конституцией РФ и федеральными законами, так и Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 478/543 внутригосударственными договорами о таком разграничении, заключаемыми между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Однако при этом не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предметы ведения субъектов РФ. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Любые споры разрешаются в установленном порядке, в том числе судебном. При формировании в 90-х гг. прошлого века нового склада федеративных отношений в России заострился вопрос о том, в какой мере сами субъекты РФ вправе создавать собственную нормативную основу своего существования и деятельности, если не принимаются полагающиеся акты федерального уровня. Принципиальное решение на этот счет стало таким: все-таки первичным является регулирование Федерации, но если она еще не приняла соответствующий акт, субъект может принять свой, однако надо привести его в соответствие с федеральным актом после издания последнего. Это правило вошло и в Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ - согласно ст. 3 субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев. Если орган власти субъекта РФ полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции РФ, а нормативный правовой акт федерального органа власти не соответствует положениям Конституции РФ, федеральных законов или договоров о разграничении полномочий между федеральными органами и органами власти субъектов РФ, возникающий при этом спор разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании справедливости позиции субъекта РФ принятие его законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих положениям федерального акта, не допускается. Органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности. Что касается подразделений федеральных государственных органов, действующих на территории субъектов РФ, то законодательство предоставляет субъектам право участвовать в согласовании кандидатур соответствующих должностных лиц с федеральными структурами. Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ (п. 1 ст. 24) позволяет представительному органу субъекта РФ участвовать в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. Конституционный Суд в постановлении от 7 июня 2000 г., оценивая эту норму, признал ее не противоречащей Конституции РФ при условии, что на соответствующие территориальные органы федеральных структур возлагается осуществление полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. На практике чаще такое согласование производилось не с представительным органом, а с главой исполнительной власти или высшим коллегиальным исполнительным органом субъекта. Обычно нормы о согласованиях включались в положения о федеральных органах исполнительной власти. Но не во всех федеральных актах о системах, имеющих территориальные подразделения, были нормы о согласовании назначения руководителей этих подразделений. Принципиальное разрешение данный вопрос нашел в Указе Президента РФ от 2 июля 2005 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 479/543 г. "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти". Этим актом глава исполнительной власти субъекта РФ наделен полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и территориальных органов всех тех федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ (см. об этом также § 2 гл. 39). |