Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
Глава 36. Конституционный Суд Российской Федерации на современном этапе Литература Авакьян С.А. Нормативное значение решений конституционных судов // Вестник Московского ун-та. Сер. 11: Право. 2004. N 4; Баглай М.В. Конституционное правосудие в Российской Федерации. Ереван, 1999; Белкин А.А. Конституционная охрана: три направления российской идеологии и практики. СПб., 1996; Бланкенагель А. "Детство, отрочество, юность" российского Конституционного Суда. М., 1996; Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс: учеб. пособие. 4-е изд. М., 2012; Зорькин В.Д. Конституционный Суд России: доктрина и практика. М., 2017; Комментарий к Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" / под ред. Г.А. Гаджиева. М., 2012; Конституционный судебный процесс: учебник для вузов / отв. ред. М.С. Саликов. М., 2003; Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации: учеб. пособие для студентов юридических вузов и факультетов. М., 1998; Кряжкова О.Н. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. М., 2009; Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2008; Митюков М.А., Барнашов А.М. Очерки конституционного правосудия. Сравнительно-правовое исследование законодательства и судебной практики. Томск, 1999; Несмеянова С.Э. Конституционное правосудие в Российской Федерации: учеб. пособие. Екатеринбург, 2000; Она же. Конституционный судебный контроль в Российской Федерации: проблемы теории и практики. Екатеринбург, 2004; Она же. Судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации с комментариями. М., 2007; Нарутто С.В., Несмеянова С.Э., Шугрина Е.С. Конституционный судебный процесс: учебник. М., 2014; Хабриева Т.Я. Правовая охрана конституции. Казань, 1995; Она же. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998; Тарибо Е.В. Судебный конституционный нормоконтроль: осмысление российского опыта. М., 2018; Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995; Он же. Институт конституционного надзора в Российской Федерации. М., 1998; Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М., 1997. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 436/543 § 1. Нормативно-правовые основы деятельности Конституционного Суда Российской Федерации Нормативно-правовые основы статуса, компетенции и организации деятельности Конституционного Суда составляют прежде всего нормы Конституции РФ. В ч. 1 ст. 11 говорится, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют наряду с Президентом, парламентом, Правительством также и суды Российской Федерации. Это означает, что Конституционный Суд как часть судебной системы относится к органам государственной власти страны. Глава 7 Конституции, в которой находится большинство норм, обращенных к Конституционному Суду, называется "Судебная власть и прокуратура", т.е. признает, что Конституционный Суд есть орган судебной власти как одной из ветвей в системе разделения властей. В соответствии с Конституцией (ч. 2 ст. 118) судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, арбитражного, административного и уголовного судопроизводства. Таким образом, мы видим здесь выделение особой формы - "конституционное судопроизводство". Наконец, в Конституции имеется ст. 125, специально посвященная Конституционному Суду. Статьи 83 (п. "е"), 102 (п. "ж" ч. 1), 128 (ч. 1) регулируют назначение на должность судьи Конституционного Суда. Полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда установлены Федеральным конституционным законом 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" (в редакции от 9 ноября 2020 г.). Отдельным аспектам статуса Конституционного Суда посвящены также нормы Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" и Федерального закона "О статусе судей в Российской Федерации", их положения приводились ранее. По вопросам обеспечения деятельности Конституционного Суда и его судей принят ряд иных нормативных актов. Многие аспекты организации деятельности Конституционного Суда отражены в Регламенте Конституционного Суда Российской Федерации, который был принят Судом 1 марта 1995 г., решением Конституционного Суда от 24 января 2011 г. утверждена новая редакция, последние изменения (размещенные в информационных сетях. - С.А.) от 25 октября 2018 г. В Конституции РФ 1993 г. в начальных редакциях статей, посвященных Конституционному Суду, не говорилось о предназначении этого органа, регулирование было оставлено для названного Федерального конституционного закона. Закон 1994 г. определил (ст. 1), что Конституционный Суд - судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. В редакции 2020 г. принципиальные характеристики Конституционного Суда отражены непосредственно в ч. 1 ст. 125 Конституции РФ: "Конституционный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом конституционного контроля в Российской Федерации, осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 11 судей, включая Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и его заместителя". Эти формулировки, по сути, отражают те основные идеи, о которых шла речь ранее. Конституционный Суд, как видим, важный орган по защите конституционного строя, прав и свобод личности, обеспечения высшей силы Конституции РФ. И при этом он один из видов судебных органов; порождает свой вид судопроизводства, оно и называется конституционным судопроизводством со своими предметом, процессуальными началами, всеми элементами Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 437/543 состязательности и равенства участников процесса; принимает решения, являющиеся окончательными и обязательными; как и другие суды, работает исключительно по обращениям, а сам может инициировать лишь принятие нормативных актов, в том числе обладает правом законодательной инициативы в Государственной Думе. Конституционный Суд РФ призван решать вопросы права, т.е. не является и не может быть участником политических процессов, арбитром в политических спорах. Надо понимать, что многие вопросы, по которым компетентные органы и лица обращаются в Конституционный Суд, имеют политическую подоплеку. Но Конституционный Суд выделяет в каждом деле только правовую составляющую, дает оценку лишь нормам права. Конечно, решения Конституционного Суда могут вызвать политический резонанс, иметь политические последствия. Однако это обусловлено переплетением политических и конституционно-правовых моментов в принятых кем-то решениях, ставших предметом внимания Суда. Правда, отметим: слова о том, что Конституционный Суд решает исключительно вопросы права, почему-то не оставлены в новой редакции (2020 г.) Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ. Конституционный Суд принимает решения на основе Конституции, а сама Конституция не может быть предметом его оценки. Конечно, Конституция может быть несовершенной, но с этим Конституционный Суд ничего сделать не в состоянии. Путем толкования норм Суд может сделать текст понятнее, избегая оценочных суждений в адрес Конституции и ее норм. Наконец, Конституционный Суд не является высшей инстанцией для других судов, включая Верховный Суд РФ. В Конституционный Суд нельзя жаловаться на конкретные судебные решения. И граждане, и суды вправе обращаться в Конституционный Суд в случае, если закон, иной нормативный акт, примененный или подлежащий применению в конкретном деле, им кажется не соответствующим Конституции. Конституционный Суд при первом его создании в 1991 г. должен был состоять из 15 судей (реально их было 13). По Конституции РФ 1993 г. в начальной редакции он состоял из 19 судей. В редакции 2020 г. предусмотрено, что Конституционный Суд состоит из 11 судей, включая Председателя Конституционного Суда и его заместителя. При анализе компетенции Президента РФ и Совета Федерации мы уже отмечали, что судьи Конституционного Суда РФ назначаются на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ (о некоторых деталях мы поговорим попозже). Согласно ст. 4 Закона в редакции от 4 июня 2014 г. Конституционный Суд вправе осуществлять свою деятельность при наличии в его составе не менее двух третей (до этого - трех четвертей) от общего числа судей; в редакции 2020 г. - при наличии в его составе не менее восьми судей. В ст. 30 определялось, что Суд правомочен принимать решения в заседаниях при наличии не менее двух третей от числа действующих судей, а в редакции 2020 г. - при участии в заседании не менее шести судей. Полномочия Конституционного Суда не ограничены определенным сроком. Основными принципами деятельности Конституционного Суда являются независимость, коллегиальность, гласность, состязательность и равноправие сторон. Они были записаны в ст. 5 Федерального конституционного закона и остаются неизменными. Решения Суда обязательны на всей территории РФ для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Закон содержит ст. 7 "Гарантии деятельности Конституционного Суда Российской Федерации", она в 2020 г. частично дополнена и гласит, что Конституционный Суд независим в организационном, финансовом и материально-техническом отношениях от любых других органов. Финансирование Суда производится за счет федерального бюджета и обеспечивает возможность независимого осуществления конституционного судопроизводства в полном объеме. В федеральном бюджете ежегодно предусматриваются отдельной статьей необходимые для обеспечения деятельности Суда средства, которыми он распоряжается самостоятельно. Смета расходов Суда, в том числе объем расходов на материальное обеспечение судей Конституционного Суда и на оплату труда сотрудников аппарата Конституционного Суда РФ, не может быть уменьшена по сравнению с предыдущим финансовым годом. Имущество, необходимое Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 438/543 Конституционному Суду РФ для осуществления его деятельности и находящееся в его оперативном управлении, является федеральной собственностью. Конституционный Суд может наделять функциями по осуществлению права оперативного управления указанным имуществом структурные подразделения, входящие в состав его аппарата. Конституционный Суд РФ самостоятельно и независимо осуществляет информационное и кадровое обеспечение своей деятельности. Какое бы то ни было ограничение правовых, организационных, финансовых, информационных, материально-технических, кадровых и других условий деятельности Конституционного Суда, установленных Законом об этом органе, не допускается. § 2. Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации и вопросы их реализации Полномочия Конституционного Суда достаточно подробно определены в ст. 125 Конституции РФ, особенно в редакции 2020 г., а также в ряде обновленных статей Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ. Для удобства изложения и восприятия мы разделим их на ряд групп. Освещение материала производится на основе как Конституции РФ, так и Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ, тем более что в ряде случаев этот Закон развивает конституционные предписания. 1. Дела о соответствии Конституции Российской Федерации определенных видов юридических актов Согласно ч. 1 ст. 125 Конституции РФ круг таких актов весьма широк. Конституционный Суд разрешает дела об оценке актов на предмет соответствия Конституции РФ по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой сенаторов Российской Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Какие же акты вправе оценивать Конституционный Суд на предмет конституционности? Во-первых, это федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ (п. "а" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ). Как видим, в перечне первыми названы федеральные конституционные законы. В прежней редакции Конституции они не упоминались, речь шла просто о федеральных законах. Мы находим вполне обоснованным уточнение 2020 г. В разд. II настоящего учебного курса частично затрагивался вопрос: можно ли оспорить в Конституционном Суде РФ федеральный конституционный закон, закон о поправке к Конституции, решение Конституционного Собрания, принятое в ходе его работы над созданием новой Конституции РФ? Относительно федеральных конституционных законов в практике Конституционного Суда РФ были случаи, когда некоторые участники процесса пытались доказывать, что федеральный конституционный закон является частью Конституции и поэтому не может оспариваться в Конституционном Суде. Однако Конституционный Суд справедливо исходил из того, что федеральный конституционный закон не является частью Конституции РФ, и поскольку ч. 1 ст. 15 Конституции требует, что законы и иные правовые акты "не должны противоречить Конституции Российской Федерации", это относится и к конституционным законам. Вопрос о том, можно ли оспорить в Конституционном Суде закон о поправке к Конституции РФ, также возникал в Конституционном Суде. Он высказал по данному вопросу такую позицию: содержание закона о поправке после его принятия и вступления в силу, по сути, переходит в Конституцию РФ, следовательно, оценивать Конституционному Суду закон о поправке по предмету невозможно, это была бы оценка самой Конституции. Конечно, могут возникнуть и попутные вопросы, например о нарушении правил, связанных с порядком принятия закона. Конституционный Суд отметил, что если бы он был наделен правом предварительного, т.е. до Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 439/543 вступления в силу закона о поправке, нормоконтроля, тогда он смог бы дать оценку акту по всем аспектам. Мы уже отмечали ранее, в части, посвященной Президенту РФ, и далее рассмотрим вопрос в этой части курса, что в новеллах 2020 г. проблема разрешилась так: по запросу Президента возможна оценка закона о поправке Конституционным Судом на стадии подписания акта. Конечно, вопрос о том, могут ли оцениваться Конституционным Судом РФ акты Конституционного Собрания предметного характера, не может пока получить регламентацию, поскольку еще не принят полагающийся Федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании. В научном плане представляется очевидным: акты Конституционного Собрания, выходящие за рамки его предназначения, где-то должны оспариваться, и логично это возложить именно на Конституционный Суд как блюститель конституционности. Что касается федеральных законов, как и для названных выше актов предполагается признак их нормативности как предпосылка их оспаривания в Конституционном Суде РФ. Собственно, в своем большинстве федеральные законы в реальности являются нормативными актами. И все же некоторые из них трудно считать нормативными, например законы о материальном обеспечении семей депутатов Государственной Думы, безвременно ушедших из жизни. Однако и в таких законах можно видеть предмет обращения в Конституционный Суд, хотя неясно, что здесь оспаривать с точки зрения конституционности. Конституция РФ и Закон о Конституционном Суде предусматривают возможность оценки Конституционным Судом на предмет соответствия Конституции нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ. Ненормативные акты, принимаемые названными органами, не подлежат оспариванию в Конституционном Суде на предмет их соответствия Конституции РФ. Сначала ГПК РФ (ст. 27), а далее Федеральным конституционным законом о Верховном Суде РФ от 5 февраля 2014 г. предусмотрено, что в Верховном Суде могут быть оспорены ненормативные правовые акты указанных органов. Кроме того, допустимо оспаривание в Верховном Суде РФ нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, если речь идет об их несоответствии иным актам более высокой силы, а Конституция при этом не затрагивается. Принятый КАС РФ подробно регулирует порядок разрешения соответствующих вопросов. Ни Конституция, ни Закон не предусматривают возможности оспорить в Конституционном Суде нормативный правовой акт министерства, федеральной службы, федерального агентства, постановления Пленума Верховного Суда РФ, которые нередко учеными причисляются к числу нормативных актов и источников права, а также нормативные акты Генерального прокурора, ЦИК РФ и других федеральных государственных органов. Во-вторых, Конституционным Судом РФ может быть дана оценка конституционности таких актов, как конституции республик, уставы, а также законы и иные нормативные акты субъектов РФ, изданные по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ (п. "б" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ). Обратим внимание на то, что конституционность как условие оценки Конституционным Судом названных в этом перечне актов обусловлена прежде всего тем, что есть предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, они названы в ст. 71, 72 и еще ряде статей Конституции РФ, но могут найти отражение и в иных актах, и прежде всего законах, принятых для реализации конституционных положений. Вместе с тем предметом оценки Конституционного Суда могут быть (и ранее были), например, попытки своеобразного толкования отдельными субъектами себя как ассоциации или объединения с Российской Федерацией. Иначе говоря, устои федеративной организации, отраженные в Конституции РФ, при необходимости также предмет рассмотрения для Конституционного Суда РФ. В-третьих, предметом оценки в аспекте конституционности могут быть для Конституционного Суда такие акты, как договоры между органами государственной власти Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 440/543 Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, договоры между органами государственной власти субъектов РФ (п. "в" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ). Возможность таких договоров (и соглашений) предусмотрена ст. 11, 78 Конституции РФ. В литературе они получили наименование "внутригосударственные договоры". В-четвертых, предметом оценки Конституционного Суда являются также не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации (п. "г" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ). Договоры, вступившие в силу, не подлежат рассмотрению в этом Суде. Запрос о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора РФ допустим, если он подлежит согласно Конституции РФ и федеральному закону ратификации Государственной Думой или утверждению иным федеральным органом государственной власти; заявитель считает такой договор не подлежащим введению в действие и применению в Российской Федерации из-за его несоответствия Конституции РФ. Следует заметить, что Конституция и Закон в целом исходят из того, что подача запроса о проверке конституционности заключенного и еще не вступившего в силу международного договора является не обязанностью, а правом соответствующих субъектов, реализуемым по их усмотрению. Однако есть и некоторые исключения из этого общего правила. При решении вопроса о принятии иностранного государства или его части в состав России заключается международный договор РФ и соответствующего государства. Федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" определяет (п. 4 ст. 7): после подписания международного договора Президент РФ обращается в Конституционный Суд с запросом о проверке соответствия Конституции РФ данного международного договора. Если Конституционный Суд признает договор соответствующим Конституции, он вносится в Государственную Думу на ратификацию. Норма Закона сформулирована так, что у Президента нет выбора - он должен обратиться в Конституционный Суд с запросом об оценке подобного договора. Возникает вопрос: что значит оценивать соответствие актов и внутригосударственных договоров Конституции? Что при этом устанавливает Конституционный Суд? Статья 86 "Пределы проверки" Закона дает ответ: Конституционный Суд РФ устанавливает соответствие Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними: 1) по содержанию норм; 2) по форме нормативного акта или договора; 3) по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие; 4) с точки зрения установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; 5) с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти; 6) с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Проверка конституционности нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними, принятых до вступления в силу Конституции РФ, производится Конституционным Судом только по содержанию норм. Следовательно, каждое из перечисленных положений может быть основанием для оценки акта с точки зрения его конституционности. Закон устанавливает: предмет и пределы проверки при оценке международных договоров те же самые, что и при оценке конституционности вступивших в силу актов и внутригосударственных договоров. Все перечисленные четыре категории дел относятся к области абстрактного нормоконтроля, причем при оценке актов федерального уровня, актов субъектов РФ, внутригосударственных договоров речь идет о последующем нормоконтроле, а не вступивших в силу международных договоров - о предварительном нормоконтроле, хотя и со стадии уже принятого, но еще не вступившего в силу акта. Но как уже не раз отмечалось в книге, новеллами 2020 г. введены процедуры предварительного нормоконтроля в отношении всех видов российских законов, принятых в Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 441/543 установленном порядке и представленных для подписания Президенту РФ. Соответствующие нововведения отражены в Конституции применительно к Президенту РФ в ст. 83 и Конституционному Суду РФ в ст. 125 Основного закона. Напомним, что согласно п. "а" новой ч. 5.1 ст. 125 Конституционный Суд "по запросу Президента Российской Федерации проверяет конституционность проектов законов Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также принятых в порядке, предусмотренном частями 2 и 3 статьи 107 и частью 2 статьи 108 Конституции Российской Федерации, законов до их подписания Президентом Российской Федерации". Как видим, по инициативе Президента предварительный нормоконтроль Конституционного Суда может коснуться любых законов, независимо от того, насколько "гладко" они проходили в палатах Федерального Собрания. Вместе с тем отметим, что с введением предварительного нормоконтроля возникла и проблема его соотношения с последующим нормоконтролем. Дело в том, что последующий нормоконтроль, строго говоря, не запрещается, если акт уже оценивался Конституционным Судом РФ в порядке предварительного нормоконтроля. Как известно, закон называет несколько оснований для нормоконтроля, поэтому если какие-то не были затронуты на стадии предварительного нормоконтроля, почему бы им не стать основаниями для последующего контроля: причем как при общей оценке актов в порядке абстрактного нормоконтроля, так и при подаче, например, конституционной жалобы гражданина. Попутно заметим, что согласно новелле 2020 г. по инициативе Президента РФ предварительный нормоконтроль Конституционного Суда может коснуться и закона субъекта РФ. Согласно п. "в" ч. 5.1 ст. 125 Конституционный Суд "по запросу Президента Российской Федерации в порядке, установленном федеральным конституционным законом, проверяет конституционность законов субъекта Российской Федерации до их обнародования высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)". 2. Разрешение споров о компетенции В соответствии с ч. 3 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции: а) между федеральными органами государственной власти; б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ; в) между высшими государственными органами субъектов РФ. В новой редакции Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ (2020 г.) в начало данной нормы включены интересные добавления: "по ходатайству Президента Российской Федерации, любого из участвующих в споре органов (выделено мной. - С.А.) разрешает споры о компетенции: (далее по тексту без изменений. - С.А.)". Вероятно, обращение Президента РФ вряд ли будет равнозначно обращению иного органа, усилит ориентацию на вариант разрешения спора, который он может предложить. Однако не можем не обратить внимание на то, что гипотетически и Президент, помимо своего желания, как федеральный орган государственной власти может стать стороной такого спора, если к нему "предъявит претензии" иной орган. Итак, в соответствии с Конституцией РФ и Законом Конституционный Суд разрешает споры о компетенции трех уровней: а) между федеральными органами государственной власти (образно говоря, споры по федеральной горизонтали), например: между Президентом и Советом Федерации, между Президентом и Государственной Думой, между Советом Федерации и Государственной Думой, между каждой из палат и Правительством. Под категорию "органы государственной власти" Российской Федерации подходят многие органы - министерства являются федеральными Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 442/543 исполнительными органами государственной власти, суды - судебными органами государственной власти. Любым федеральным органам государственной власти нельзя отказать в обращении в Конституционный Суд по спору о компетенции между ними. Другое дело, что в ряде случаев интересы целесообразности и субординации почти исключают такие споры. Например, вряд ли Правительство будет через Конституционный Суд "судиться" с Президентом, а министерство - с Правительством или с Президентом; б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ (споры, условно говоря, по вертикали). Рассмотрение соответствующего дела в Конституционном Суде может начаться по инициативе любого органа власти уровня Федерации или субъекта РФ; в) между высшими государственными органами субъектов РФ (споры по горизонтали). Это могут быть споры между органами различных субъектов РФ. Надо полагать, что под "высшими государственными органами субъектов" подразумеваются те органы, которые представляют и защищают интересы субъектов. Но приведенные слова в буквальном их понимании не исключают и споров между органами одного и того же субъекта, если их нельзя разрешить на уровне самого субъекта, например если их компетенция определена федеральным актом. При оценке предмета спора учитываются разные компоненты. Прежде всего Закон (ст. 94) допускает ходатайство органа (органов) государственной власти, если оспариваемая компетенция определяется Конституцией РФ. Правда, в той же статье Закона сказано, что споры о компетенции Конституционный Суд РФ рассматривает исключительно с точки зрения установленных Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, а также с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, между высшими государственными органами субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Логика последнего правила, надо полагать, связана с тем, что сама Конституция РФ в ч. 3 ст. 11 позволяет разграничение предметов ведения и полномочий между органами Федерации и органами субъектов как в нормах Конституции, так и в названных договорах. Вместе с тем сказанное означает: спор по поводу компетенции, определенной не Конституцией и указанными договорами, а законом или иным нормативным актом, не будет рассматриваться Конституционным Судом. Не менее существенно и то, что это должен быть спор о материальной компетенции, т.е. о самих полномочиях. Закон говорит, что рассмотрение дела о соответствии нормативного акта, являющегося предметом спора о компетенции, Конституции РФ по содержанию норм, форме, порядку его подписания, принятия, опубликования или введения в действие возможно только на основании отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о конституционности нормативных актов. Есть и такое условие: спор не касается вопроса о подведомственности дела судам, или о подсудности. Таким образом, при возникновении такого спора стороны должны поставить вопрос не перед Конституционным Судом, а перед законодателем. Кроме того, если даже позволительно рассмотрение дела в Конституционном Суде, он устанавливает, что спор не был или не может быть разрешен иным способом; иначе говоря, избегает всех случаев подмены других органов, которые могут разрешить спор. Дополнительно Конституционный Суд устанавливает, что заявитель ранее обращался к соответствующим органам с письменным заявлением о нарушении ими определенной Конституцией РФ и договорами компетенции заявителя либо об уклонении этих органов от осуществления входящей в их компетенцию обязанности; однако в течение месяца со дня получения такого письменного заявления не были устранены указанные в нем нарушения. Если же орган обращался к Президенту РФ с просьбой об использовании согласительных процедур, предусмотренных ст. 85 Конституции РФ, надо установить, что Президент также в течение месяца не использовал эти согласительные Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 443/543 процедуры либо такие процедуры не привели к разрешению спора. Ходатайство же самого Президента допустимо, если он использовал согласительные процедуры, но разногласия между органами остались и они подведомственны Конституционному Суду РФ как споры о компетенции. По итогам рассмотрения спора о компетенции Конституционный Суд принимает одно из следующих решений: 1) подтверждающее полномочие соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера, послужившие причиной спора о компетенции; 2) отрицающее полномочие органа соответственно издать акт или совершить действие. Если Суд признает издание акта не входящим в компетенцию издавшего его органа государственной власти, акт утрачивает силу со дня, указанного в решении. В приведенных правилах просматривается, что в Российской Федерации отдается предпочтение варианту, когда спор возникает между заинтересованными сторонами, претендующими на конкретное полномочие. 3. Проверка конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле Это полномочие Конституционного Суда прошло определенную эволюцию за годы действия Конституции РФ. Мы вынуждены на этом остановиться, чтобы читатель получил представление об истории вопроса и о его решении в конституционных новеллах 2020 г. и редакции 2020 г. Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ. Итак, в начальной редакции ч. 4 ст. 125 Конституции РФ было сказано: Конституционный Суд по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Как указывалось выше, проверку конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, принято называть конкретным нормоконтролем. Слово "конкретный" в данном случае связано не с оценкой закона, а с конкретностью дела, в связи с которым оценивается закон. Субъект, обращающийся в Конституционный Суд, обязан доказать следующее: а) физическое или юридическое лицо - что оно, его интересы страдают в результате применения или угрозы применения соответствующего закона; б) суд - что он вынесет решение на основе закона, в конституционности которого сомневается. При отсутствии этих условий Конституционный Суд вправе отказать в принятии дела к своему рассмотрению. В начальной редакции норм и Конституции, и Закона о Конституционном Суде указывалось, что конкретный нормоконтроль распространяется только на законы. Следовательно, он не мог касаться оценки нормативных актов Президента, Правительства и т.д. Предметом обращения может выступать и федеральный закон, и закон субъекта РФ, если заявитель полагает, что акт не соответствует именно федеральной Конституции. Если оспаривается соответствие закона субъекта РФ конституции, уставу субъекта РФ, Конституционный Суд РФ не будет заниматься данным вопросом, оставляя законы субъектов РФ для оценки их судами. Для случаев обращения в Конституционный Суд физического или юридического лица с жалобой в науке конституционного права используется понятие конституционная жалоба. Обращение в Суд с жалобой может быть как индивидуальным, так и коллективным. Что касается обращения обычного суда в Конституционный Суд, то в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" говорилось (подп. "в" п. 2), что суд применяет непосредственно Конституцию, когда придет к убеждению о противоречии федерального закона Конституции. Такая свобода усмотрения суда не была поддержана Конституционным Судом. В постановлении от 16 июня 1998 г. по делу о толковании ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ Конституционный Суд определил: если суд приходит к выводу о несоответствии закона Конституции, он обязан обратиться с запросом в Конституционный Суд. Таким образом, вопрос о соответствии закона Конституции находится в исключительном ведении Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 444/543 Конституционного Суда. В период с момента вынесения решения обычного суда об обращении в Конституционный Суд и до принятия постановления последним производство по делу или исполнение вынесенного судом по делу решения приостанавливается. Если Конституционный Суд признал закон, примененный в конкретном деле, не соответствующим Конституции РФ, данное дело подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке. И важно отметить, что выводы Конституционного Суда распространяются не только на конкретный случай, они имеют всеобщее значение. Указанная норма Конституции РФ (ч. 4 ст. 125) подверглась существенному изменению новеллами, внесенными 3 ноября 2010 г. в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации". До этого единый п. 3 ст. 3 Закона (повторяющий норму Конституции!) был разделен на два самостоятельных пункта - 3 и 3.1: - пункт 3 теперь гласил, что Конституционный Суд "по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле"; - согласно п. 3.1 Конституционный Суд "по запросам судов проверяет конституционность закона, подлежащего применению соответствующим судом в конкретном деле". Итак, ранее и частные лица, и суды были вправе оспорить конституционность как подлежащего применению, так и примененного в конкретном деле закона. Теперь же ситуация изменилась: частные лица не могут оспорить конституционность закона, подлежащего применению к конкретном деле; они могут оспорить только уже примененный закон, значит, они должны пройти по разным инстанциям и лишь после этого обратиться в Конституционный Суд. Что касается судов, формально уже с первого судебного процесса можно говорить о применении закона в конкретном деле (оно ведь разрешается на основе данного закона). Допустим, у первой инстанции не возникло желания обращаться в Конституционный Суд, но как быть последующим судебным инстанциям, если они это захотели сделать, а закон уже применен в конкретном деле нижестоящим судом? В ст. 101 (в редакции от 3 ноября 2010 г.) Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ этот вопрос нашел разрешение: "Суд при рассмотрении дела в любой инстанции (выделено мной. - С.А.), придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации закона, подлежащего применению им в указанном деле, обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности данного закона". Теперь посмотрим, как решаются рассмотренные вопросы в новой редакции ст. 125 Конституции РФ и Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ. Часть 4 ст. 125 теперь гласит: "Конституционный Суд Российской Федерации в порядке, установленном федеральным конституционным законом, проверяет: а) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан - конституционность законов и иных нормативных актов, указанных в пунктах "а" и "б" части 2 настоящей статьи, примененных в конкретном деле, если исчерпаны все другие внутригосударственные средства судебной защиты; б) по запросам судов - конституционность законов и иных нормативных актов, указанных в пунктах "а" и "б" части 2 настоящей статьи, подлежащих применению в конкретном деле". Как видим, важным и несомненно позитивным дополнением стало то, что Конституционный Суд в обоих случаях оценивает конституционность не только законов, но и иных нормативных актов. То есть возможности и граждан, организаций, и судов стали шире. Причем Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде РФ назвал сами виды актов: он проверяет конституционность федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 445/543 государственной власти субъектов РФ, примененных в конкретном деле. 4. Оценка возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека и гражданина Мы ранее касались данного вопроса и отмечали, что, в частности, Европейский суд по правам человека пытался, что называется, принудить Россию к выполнению его решений, даже если это потребовало бы изменения тех положений Конституции РФ, которые можно включить в нее лишь принятием нового Основного закона. В связи с этим позиция России сначала была отражена в документах Конституционного Суда РФ, далее - в законодательстве. В том числе дополнением от 14 декабря 2015 г. в ст. 3 Закона, определяющую полномочия Конституционного Суда, был включен п. 3.2, он гласил, что по запросам федерального органа исполнительной власти, наделенного компетенцией в сфере обеспечения деятельности по защите интересов Российской Федерации при рассмотрении в межгосударственном органе по защите прав и свобод человека жалоб, поданных против Российской Федерации на основании международного договора РФ, Конституционный Суд "разрешает вопрос о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека". В 2020 г. соответствующие положения были отражены в Конституции и далее в Федеральном конституционном законе о Конституционном Суде. Пункт "б" ч. 5.1 ст. 125 Основного закона гласит: "в порядке, установленном федеральным конституционным законом, разрешает вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, а также о возможности исполнения решения иностранного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного третейского суда (арбитража), налагающего обязанности на Российскую Федерацию, в случае если это решение противоречит основам публичного правопорядка Российской Федерации". В п. 3.2 и 3.3 ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ эти положения развиты. В том числе указано, что Конституционный Суд рассматривает вопросы исполнения решений межгосударственных органов по запросам Президента РФ, Правительства РФ, Верховного Суда РФ, а также федерального органа исполнительной власти, наделенного компетенцией в сфере обеспечения деятельности по защите интересов Российской Федерации в межгосударственном органе. Если же речь идет об исполнении решения суда, тогда с запросом обращаются Президент, Правительство или Верховный Суд РФ. Добавим сюда, что четкая позиция Конституционного Суда и ее отражение в законодательстве привели к нормализации и упорядочению отношений и Российской Федерации, и непосредственно Конституционного Суда РФ с Европейским судом по правам человека. 5. Толкование Конституции Российской Федерации В соответствии с ч. 5 ст. 125 Конституции по запросам Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, органов законодательной власти субъектов РФ Конституционный Суд дает толкование Конституции РФ. Вопрос о том, что есть толкование Конституции, является сложным. Сознательно его упрощая, можно определить толкование как разъяснение Конституционным Судом смысла и содержания нормы Конституции, обусловливающее дальнейшее применение этой нормы только с учетом акта толкования. Толкование может выглядеть как вывод Конституционного Суда: - об определенном содержании нормы Конституции, если само это содержание из нормы прямо не видно и его надо выводить путем интерпретации нормы. Например, ст. 10 Конституции говорит о том, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей. Содержание данного принципа в норме Конституции не Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 446/543 конкретизировано, и в понимании его приходится ориентироваться на толковательные положения решений Конституционного Суда; - о предпочтении одного варианта из нескольких возможных в применении (реализации) нормы Конституции. Например, нормы ст. 102 и 103 Конституции о принятии палатами Федерального Собрания своих постановлений большинством голосов от общего числа парламентариев в соответствующей палате можно было толковать так: а) большинством от общего установленного Конституцией числа членов палаты; б) большинством от числа реально состоящих в палате парламентариев; в) большинством от числа присутствующих на заседании палаты парламентариев. Конституционный Суд своим толкованием ряда статей Конституции РФ, данным в постановлении от 12 апреля 1995 г., определил, что надо руководствоваться первым вариантом; - о том, что определенное правило не поглощается имеющимися нормами Конституции, а существует как самостоятельное. Например, толкуя норму ст. 136 Конституции РФ о том, что поправки к гл. 3-8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, Конституционный Суд определил, что акт о поправке не является сам по себе конституционным законом, он лишь принимается по процедуре такого закона, но представляет собой самостоятельный вид актов Российской Федерации - закон РФ о поправке к Конституции. Исходя из такого понимания толкования, решения Конституционного Суда, в которых содержится толкование, зачастую имеют нормативное значение и являются источниками права, в том числе и конституционного. Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде РФ определяет, что толкование Конституции РФ, данное Конституционным Судом, является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. 6. Заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации Как уже отмечалось, в соответствии с редакцией 2020 г. Конституции РФ по запросу Совета Федерации Конституционный Суд дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ либо Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Из Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ следует, что он делает это в отношении и действующего Президента, и экс-Президента, прекратившего исполнение полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности либо досрочно в случае его отставки или стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. Без такого заключения Совет Федерации не вправе рассматривать вопрос об обвинении Президента или экс-Президента на своем заседании. Конституционный Суд не оценивает суть обвинения. В соответствии со ст. 93 Конституции РФ наличие в действиях названных лиц признаков государственной измены или иного тяжкого преступления подтверждается заключением Верховного Суда РФ. Задача Конституционного Суда - оценить, что процедура возбуждения и хода дела об обвинении не нарушает норм ни Конституции РФ, ни соответствующего законодательства. 7. Решение о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума Российской Федерации Данное полномочие Конституционного Суда было указано в Федеральном конституционном законе "О референдуме Российской Федерации": получив документы, на основании которых назначается референдум, Президент РФ направляет их Конституционному Суду с запросом о Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 447/543 соответствии Конституции инициативы по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума. Дополнением от 1 июня 2014 г. полномочие отражено и в Федеральном конституционном законе о Конституционном Суде РФ. В редакции 2020 г. названный Закон предусматривает, что запрос в Конституционный Суд могут направить Президент РФ или Верховный Суд РФ. Конституционный Суд проверяет конституционность вопроса, выносимого на референдум. Конституционный Суд рассматривает обращение, принимает по нему решение и направляет его Президенту. Если Конституционный Суд признал инициативу проведения референдума соответствующей Конституции, Президент вправе назначить референдум. Хотя названный Закон не говорит о том, что Конституционный Суд дает заключение, а предусматривает лишь принятие решения о конституционности инициативы референдума, реально это выглядит как заключение Конституционного Суда. 8. Осуществление права законодательной инициативы Право законодательной инициативы принадлежит Конституционному Суду "по вопросам его ведения" (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ). Мы касались вопроса о законодательной инициативе высших судебных органов государства в разделе о парламенте Российской Федерации. Поэтому нет необходимости здесь повторяться. Отметим лишь, что Конституция подразумевает под вопросами ведения судов то, что чаще всего становится предметом их рассмотрения и обусловлено компетенцией судов. Конституционный Суд исключительно редко использует свое право законодательной инициативы. 9. Направление посланий Федеральному Собранию Российской Федерации Возможность направления Конституционным Судом таких посланий Федеральному Собранию была предусмотрена Конституцией РФ, причем они должны быть заслушаны на совместном заседании обеих палат парламента (ст. 100). В редакции 2020 г. упоминание о заслушивания посланий Конституционного Суда исключено из ст. 100 Конституции. В редакции Федерального конституционного закона 2020 г. п. 1 ст. 21, говоривший о том, что на заседании Конституционного Суда принимаются его послания, исключен. Поскольку одна из наших задач - говорить об эволюции регулирования, кратко отметим следующее. Наличие права на послания можно было трактовать как отражение важной роли Конституционного Суда в процессах обеспечения законности и состояния законодательства. Но в единственном послании Конституционного Суда 1993 г. речь шла о состоянии конституционной законности, оценках социально-экономической и политической обстановки в стране, национальной безопасности и др. Иначе говоря, предмет посланий Конституционного Суда остался неясен, поскольку по вопросам политического и социально-экономического характера лучше говорить Президенту в своих посланиях, а о состоянии и потребностях регулирования общественных отношений могут судить не только Конституционный Суд, но и другие высшие правоохранительные органы. Вероятно поэтому практика посланий Конституционного Суда так и не получила развития. 10. Иные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" в начальной редакции, перечисляя полномочия Суда, завершал перечень следующими словами (п. 7 ч. 1 ст. 3): "осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и федеральными конституционными законами; может также пользоваться правами, предоставляемыми ему заключенными в соответствии со статьей 11 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 448/543 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля". В этой формулировке заслуживали внимания два момента. Во-первых, признавалось допустимым закрепление компетенции Конституционного Суда в иных нормах, заложенных в строго определенных видах актов. В самой Конституции других норм о компетенции, кроме указанных выше, нет. Федеративный договор играет скромную роль, пополнение его нормами компетенции Конституционного Суда вряд ли реально. Что касается федеральных конституционных законов, расширяющих если не компетенцию, то по крайней мере объем деятельности, речь может идти о конституционности назначения федерального референдума и процедур, связанных с принятием в Российскую Федерацию нового субъекта РФ. При этом, как мы уже говорили, в 2014 г. норма о том, что Конституционный Суд проверяет на соответствие Конституции вопрос, выносимый на федеральный референдум, все же была включена в Закон 1994 г., а его участие в процессе принятия нового субъекта в состав Российской Федерации осуществляется в рамках оценки соответствующего международного договора, что вытекает из самой Конституции РФ. Во-вторых, предполагая наделение Конституционного Суда полномочиями во внутригосударственных договорах, Закон 1994 г. не обязывал Суд их реализовывать, а говорил, что он может пользоваться правами, предоставляемыми ему такими договорами. Следовательно, Суду принадлежит право оценить, не противоречат ли соответствующие нормы юридической природе данного Суда. В редакции 2020 г. приведенные выше положения исключены, теперь сказано, что Конституционный Суд "осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией Российской Федерации". |