Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
Глава 34. Конституционные основы статуса прокуратуры в Российской Федерации Литература Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Конституционализация прокурорского надзора в Российской Федерации: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 5; Власова М.А. Загадка главы 7 Конституции РФ, или О том, кто спас российскую прокуратуру от ликвидации в 1993 году // Конституционное и муниципальное право. 2020. N 10; Гошуляк В.В. Прокуратура, адвокатура, нотариат в конституционном праве России. М., 2004; Кошлевский В.Д. Место и роль прокуратуры в механизме Российского государства: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2008; Маркаров В.Р. Конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации и Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 423/543 зарубежных государствах: сравнительно-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012; Осипян С.А. Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006; Росинский В.В. Правозащитная функция прокуратуры Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Урываев А.В. Прокуратура Российской Федерации в механизме защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009; Шевченко В.Ю. Прокуратура в системе разделения властей и государственном механизме защиты конституционных прав граждан: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009. § 1. Конституционно-правовая природа и назначение прокуратуры и прокурорского надзора Существование прокуратуры Российской Федерации предусмотрено Конституцией РФ. В ее гл. 7 имеется лишь одна статья (ст. 129), посвященная прокуратуре. Как уже видел читатель, по реформе 2014 г. гл. 7 Конституции РФ именуется "Судебная власть и прокуратура". Из ст. 129 сложно понять статус и назначение прокуратуры. В связи с тем, что статья о прокуратуре помещена в главу о судебной власти, можно прийти к выводу, что прокуратура является частью судебной власти или ассоциируется с ней. Мы обращались к данному вопросу в разд. III настоящего учебного курса. Поэтому, не повторяясь, еще раз скажем: у прокуратуры нет функции вынесения судебных решений; она может инициировать такие решения, что вправе делать и другие субъекты права, а также оспаривать вынесенные судебные решения, обладая в обоих случаях более существенными возможностями, чем иные органы и лица. Таким образом, прокуратура в большей мере, чем другие субъекты права, взаимодействует с судом. И все-таки это не делает ее частью судебной власти; позволителен вывод о прокуратуре как о самостоятельной ветви государственной власти в Российской Федерации. Данный вывод, как мы уже указывали, подкрепляется тем, что в ст. 71 Конституции судоустройство и прокуратура отнесены к ведению Российской Федерации раздельно, а по конституционной реформе 2014 г. название гл. 7 Конституции РФ теперь также указывает на самостоятельность прокуратуры. Вместе с тем приходится констатировать, что и в начальной, и в реформированной в 2014 г. гл. 7 Конституции ничего не говорится о конкретном предназначении прокуратуры. Часть 5 ст. 129 теперь стала частью 1, но текстуально не изменилась и гласила: "Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом". И только при реформе 2020 г. в ст. 129 включен новый текст ч. 1, она гласит: "Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции. Полномочия и функции прокуратуры Российской Федерации, ее организация и порядок деятельности определяются федеральным законом". Как будто бы в таком - специальном - законе и должно быть четко определено предназначение прокуратуры. Таким актом являлся Закон РФ от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации", в 1995 г. изложенный в новой редакции в качестве федерального закона и действовавший далее с многочисленными поправками. Однако он определил (ст. 1), что прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Вместе с тем, гласил Закон, прокуратура выполняет и иные функции, установленные федеральными законами. Но как раз в этом-то и состояла проблемность. Как мы отмечали, первый Президент России вообще склонялся к тому, чтобы упразднить прокуратуру, а согласившись с ее сохранением, включил статью о прокуратуре в главу о судебной власти, породив тем самым множество суждений о роли прокуратуры. В целом мало кто отрицал и отрицает надзорную функцию прокуратуры, но есть разные суждения о ее пределах, в том числе по виду актов и органов, в отношении которых осуществляется такой надзор, Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 424/543 и тем более в отношении права прокуратуры вести следствие по уголовным делам, участвовать в судебных процессах и т.д. Определенную ясность в эти вопросы прежде всего внесло включение в 2014 г. в Конституцию нового наименования гл. 7 Конституции - "Судебная власть и прокуратура", т.е. не затрагивая другие положения о разделении властей, законодатель все-таки обозначил здесь, что это самостоятельная часть государственного механизма. Еще полнее это отражено в редакции 2020 г. ст. 129 Конституции РФ, посвященной прокуратуре, а также в новой редакции - 2020 г. - Закона о прокуратуре. Обобщая нормативные предписания, можно выделить следующие главные конституционные функции прокуратуры. 1. Прежде всего это осуществление прокурорского надзора. Его задачи широки: надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов (в широком смысле слова), прав и свобод граждан определенными государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и учреждениями любых форм собственности; поиск и нахождение актов и действий, не соответствующих закону, и принятие мер к их пресечению средствами прокурорского реагирования; надзор за органами, ведущими следствие и дознание, а также исполняющими наказания. Соответственно широки и возможности прокуроров. Если прокурор считает незаконным тот или иной акт, то он приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали такой акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо прокурор обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Защищая права и свободы личности, прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. В случае если для граждан обращение в суд для защиты нарушенного права по объективным причинам затруднено либо нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших. Надзор в отношении следствия, дознания специальных органов и учреждений дает прокурору право знакомиться с уголовными делами, присутствовать при проведении следственных действий и т.д., а также в любое время посещать учреждения, исполняющие наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, беседовать с задержанными и заключенными под стражу, незамедлительно своим постановлением освобождать тех, кто незаконно задержан, и т.д. При осуществлении своей надзорной деятельности прокурор использует разнообразные средства реагирования. Помимо принесения протеста возможно представление прокурора об устранении нарушений закона: оно вносится в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения закона. Есть и такое средство, как предостережение о недопустимости нарушения закона, оно используется в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. Наконец, прокурор исходя из характера нарушения закона должностным лицом выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. 2. Конституция РФ и Закон о прокуратуре закрепляют за ней и такую функцию, как уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями. Правда, в регулировании данного направления можно видеть существенную динамику. До определенного времени следователи прокуратуры осуществляли предварительное расследование по достаточно широкому кругу уголовных дел. В 2007 г. в порядок выполнения этой задачи внесены коренные изменения: создан Следственный комитет - сначала при прокуратуре Российской Федерации, его возглавлял первый заместитель Генерального прокурора РФ - Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Несмотря на предлог "при", на деле это был Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 425/543 все-таки самостоятельный орган, и между руководством Генеральной прокуратуры и Следственного комитета не всегда было взаимопонимание. Помимо норм закона организация и порядок деятельности Следственного комитета определяются также нормативными правовыми актами Президента РФ, принятыми в случаях, предусмотренных Законом о прокуратуре. В конце концов произошло организационное разделение двух органов, принят Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. "О Следственном комитете Российской Федерации". В акте говорится, что Следственный комитет РФ является федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством РФ полномочия в сфере уголовного судопроизводства. Орган возглавляет Председатель Следственного комитета, он назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ. Таким образом, организационной связи с прокуратурой не просматривается. УПК РФ в ст. 151 "Подследственность" не относит к ведению прокуратуры предварительное расследование ни по одной категории дел. По существу, участие прокуратуры возможно на стадии судебного рассмотрения уголовных дел, при прокурорском надзоре и при координации деятельности государственных органов в сфере борьбы с уголовной преступностью. 3. В целях обеспечения законности, интересов государства, прав и свобод граждан прокурор участвует в рассмотрении дел судами. Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя. Он вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. Генеральный прокурор РФ принимает участие в заседаниях Верховного Суда РФ. Он вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции приносит в вышестоящий суд кассационный или частный протест либо протест в порядке надзора, а в арбитражный суд - апелляционную или кассационную жалобу либо протест в порядке надзора на незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда. Усмотрев, что решение, приговор, определение или постановление суда являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору. Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Пленум Верховного Суда РФ с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам. 4. Прокуратура является координационной инстанцией для правоохранительных органов по борьбе с преступностью - органов внутренних дел, безопасности, по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенной службы и др. Прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом РФ. 5. Прокуратура вправе инициировать правотворческий процесс, т.е. принятие нормативных актов компетентными органами. Статья 9 "Участие в правотворческой деятельности" Закона о прокуратуре гласит: "Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов". По существу, можно говорить, что здесь закреплено, хотя и в косвенной форме, право законодательной и правотворческой инициативы соответственно Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ. Согласно упомянутому Закону Генеральный прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий, Правительства РФ, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Прокурор субъекта РФ, города, района, Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 426/543 приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней. Федеральным законом от 17 июля 2009 г. в Закон о прокуратуре включена ст. 9.1 "Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов". В ней определено, что прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой РФ порядке и согласно методике, определенной Правительством РФ, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц. При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. Указанное требование прокурора подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в 10-дневный срок со дня поступления требования; при этом требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный орган власти субъекта РФ или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа. О результатах рассмотрения требования незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование. Такое требование прокурора может быть обжаловано в установленном порядке. Таковы основные функции прокуратуры. Кроме этого, Конституция и Закон о прокуратуре обозначают исходные начала деятельности прокуратуры. Говоря обобщенно, они состоят из требований по замещению должностей в данной системе и по обеспечению независимости прокурорских работников в их деятельности. В ст. 129 Конституции РФ в редакции 2020 г. включена ч. 2, гласящая: "Прокурорами могут быть граждане Российской Федерации, не имеющие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Прокурорам в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации". Ранее мы не однажды обращались к этим запретам. Добавим здесь, что аналогичные требования согласно Закону касаются и других прокурорских работников. Законодательство предусматривает, что органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от государственных органов всех уровней, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с законами, действующими на территории РФ. В свою очередь, требования прокурора, вытекающие из его полномочий, закрепленных Законом, подлежат безусловному исполнению в установленный срок; неисполнение требований, вытекающих из полномочий прокурора, а также уклонение от явки по вызову влекут за собой установленную законом ответственность. Органы прокуратуры информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности. На должностных лиц органов прокуратуры распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные законодательством о государственной службе, противодействии коррупции. В частности, им запрещается быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 427/543 допускаются. Прокурорские работники в своей служебной деятельности не связаны решениями политических партий и иных общественных объединений. Эти лица не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой. Им запрещено получать подарки, отдыхать и выезжать в командировки за счет физических и юридических лиц, разглашать и использовать в целях, не связанных с основной деятельностью, служебную информацию и т.д. § 2. Система органов прокуратуры Как мы уже видели из ч. 1 ст. 129 Конституции, прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов. Расшифровывая это положение, Закон о прокуратуре в ч. 1 ст. 4 определяет, что прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов (далее - органы прокуратуры) и организаций (добавление обусловлено тем, что в системе есть и учреждения, хотя напрямую и не выполняющие ключевых функций, но содействующие этому) и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Это находит развитие в ч. 1 ст. 11 Закона о прокуратуре: систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные организации, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. А в ч. 3 ст. 11 записано, что создание и деятельность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускаются. Возглавляет систему Генеральный прокурор РФ. Как уже мог видеть читатель из других разделов настоящего учебного курса, ранее и Генеральный прокурор, и его заместители назначались на должность и освобождались от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. В редакции 2020 г. (ч. 3 ст. 129) Генеральный прокурор РФ, заместители Генерального прокурора РФ назначаются на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождаются от должности Президентом РФ. Таким образом, произошли существенные изменения: во-первых, Совет Федерации лишился права назначать указанных лиц; во-вторых, Совету Федерации оставлено лишь право консультации, которая дается Президенту перед назначением этих лиц; в-третьих, их освобождение от должности производится Президентом РФ самостоятельно, согласования-консультирования с Советом Федерации не требуется. Срок полномочий Генерального прокурора РФ - пять лет. Одно и то же лицо может быть назначено на должность Генерального прокурора РФ неоднократно. Для него нет ограничений по предельному возрасту нахождения на службе (по ч. 2 ст. 43 Закона о прокуратуре предельный возраст нахождения прокурорских работников, за исключением научных и педагогических работников, на службе в органах и организациях прокуратуры - 65 лет; предельный возраст нахождения на службе прокурорских работников, назначаемых Президентом РФ или по его представлению, - 70 лет). Как упоминалось ранее, Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению. Совету Федерации указанный доклад Генеральный прокурор представляет лично на заседании палаты. Уже по конституционным поправкам 2014 г. в назначении на должность и освобождении от должности руководящих лиц прокурорской системы существенно повысилась роль Президента РФ. В частности, было определено, что Советом Федерации по представлению не Генерального прокурора, а Президента РФ назначались на должность и освобождались от должности заместители Генерального прокурора РФ. В редакции 2020 г., как указано выше, у Совета Федерации есть лишь право консультаций Президенту РФ перед назначением и Генерального прокурора, и его заместителей. В назначении всех иных прокуроров произошли существенные изменения в сторону Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 428/543 повышения роли Президента РФ. Так, прокуроры субъектов РФ по предшествующему регулированию назначались на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами РФ (а еще раньше - Генеральным прокурором РФ по согласованию с субъектами РФ); освобождались от должности Президентом РФ. В 2020 г. установлено: прокуроры субъектов РФ, прокуроры военных и других специализированных прокуратур, приравненные к прокурорам субъектов РФ, "назначаются на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации". По иным уровням ст. 129 в редакции 2020 г. ввела такие правила: - иные прокуроры могут назначаться на должность и освобождаться от должности Президентом РФ, если такой порядок назначения на должность и освобождения от должности установлен федеральным законом; - если иное не предусмотрено федеральным законом, прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ. |