Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
Раздел IX. Конституционные основы организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти Глава 31. Общая характеристика системы исполнительных органов государственной власти Российской Федерации Литература Исполнительная власть в Российской Федерации: науч.-практ. пособие / отв. ред. А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Тихомиров. М., 1996; Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2004; Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. 2001. N 9; Краснов М.А. Поиск оптимальной модели единой системы исполнительной власти // Исполнительная власть: проблемы организации и деятельности: труды кафедры конституционного и административного права. Вып. 1 / отв. ред. Е.К. Глушко, М.А. Краснов. М., 2006; Ноздрачев А.Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции Российской Федерации 1993 года // Государство и право. 1996. N 1; Президент - Правительство - исполнительная власть: российская модель / под ред. И. Шаблинского. М., 1997; Сосновский С.А. Правовые проблемы распределения компетенции федеральных органов исполнительной власти: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2011; Халипова Е.В., Керимов А.Д. Исполнительная власть в государственном механизме (вопросы теории) // Государство и право. 2015. N 2. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 391/543 § 1. К вопросу о понятиях Говоря о видах органов государства, мы предложили понимать под исполнительной властью одну из обозначенных Конституцией РФ ветвей государственной власти, главными задачами которой являются исполнение законов, осуществление специфического вида деятельности - управления государственными делами (государственного управления), использование для этих целей возможностей как оперативных действий и распорядительства, так и правотворчества. Органы исполнительной власти занимают свое место в системе органов государственной власти. Они подконтрольны законодательным (представительным) органам, главе государства, но вместе с тем самостоятельно осуществляют свои функции, имеют свои средства воздействия на иные государственные органы. В Российской Федерации применяются следующие понятия исполнительной власти: - исполнительная власть в Российской Федерации; - исполнительная власть Российской Федерации; - исполнительная власть субъектов РФ. Исполнительная власть в Российской Федерации охватывает все уровни исполнительной власти в стране. Это органы исполнительной власти федерального уровня и органы исполнительной власти субъектов Федерации. Исполнительная власть Российской Федерации - это федеральный уровень исполнительной власти. Эти органы действуют на всей территории государства, могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст. 78 Конституции РФ). Исполнительная власть субъектов РФ представляет собой систему органов самих субъектов. Ниже этого исполнительные органы государственной власти не предусмотрены Конституцией РФ. Однако возможно создание территориальных органов или подразделений органов исполнительной власти субъектов РФ в существующих территориальных единицах либо специально создаваемых в субъектах РФ административно-территориальных единицах (например, префектуры в административных округах г. Москвы, новые территориальные округа как административно-территориальные единицы с особым статусом, созданные вместо прежних автономных округов, - об этом мы говорили в других разделах книги). Оценивая возможности субъектов РФ в данном плане, Конституционный Суд РФ в постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" записал, что система органов государственной власти Удмуртской Республики как субъекта РФ "может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц" (п. 4 мотивировочной части постановления). Естественно, что этот вывод Конституционного Суда распространяется на все субъекты РФ. Особенностью органов исполнительной власти является и то, что они образуют специализированную систему, основанную на таком критерии, как управление государственными делами, т.е. государственным строительством, народным хозяйством, государственной собственностью, социально-культурным строительством. Этот же критерий означает и еще одну особенность: допустимость вертикали в организации исполнительной власти. Такая вертикаль необходима для обеспечения реализации прежде всего общегосударственных задач. Именно для этого в ч. 2 ст. 77 Конституции РФ было предусмотрено, что в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в стране. В Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" 2020 г. можно видеть еще более широкое толкование исполнительной власти Российской Федерации. В прежней редакции ст. 1 данного Федерального конституционного закона именовалась "Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган государственной власти Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 392/543 Российской Федерации". Теперь наименование этой статьи "Исполнительная власть Российской Федерации. Правительство Российской Федерации как орган публичной власти". А ч. 1 ст. 1 гласит: "Исполнительную власть Российской Федерации осуществляют Правительство Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти под общим руководством Президента Российской Федерации, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации". Таким образом, в отличие от ч. 2 ст. 77 здесь не стали оговаривать и без того очевидных два блока предметов ведения Российской Федерации, к которым причастны органы исполнительной власти субъектов РФ (ведение Российской Федерации и совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ). И еще один вопрос, имеющий прямое отношение к понятийному аспекту. Порой в нормативных актах и в литературе можно встретить словосочетание "Правительство Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти". Получается, что Правительство как бы выведено за рамки федеральных исполнительных органов государственной власти. На самом деле Правительство входит в систему федеральных органов исполнительной власти и занимает в ней первое, головное место. В общем виде это отражено в Конституции РФ, более конкретно, как мы могли видеть, - в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации". Поэтому правильно говорить: "Правительство Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти". § 2. Система федеральных органов исполнительной власти В Конституции РФ в начальной редакции не обозначена система федеральных органов исполнительной власти. Ее гл. 6 называлась и продолжает называться "Правительство Российской Федерации". Но то, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет не только Правительство РФ, теперь отражено в редакции 2020 г., здесь сказано (ч. 3 ст. 110), что Правительство РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти (за исключением тех, которыми руководит Президент РФ). Еще полнее тезис о том, что федеральная исполнительная власть не сводится только к Правительству РФ, что в нее включаются и иные федеральные органы исполнительной власти, отражен в приведенных положениях Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" (2020 г.). В Конституции оставлено без изменения положение ч. 1 ст. 112 Конституции РФ: Председатель Правительства не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (в 2020 г. добавлено "за исключением случая, когда предшествующий Председатель Правительства Российской Федерации освобожден от должности Президентом Российской Федерации"). Таким образом, решение вопроса о структуре федеральной исполнительной власти - как бы часть конституционной "материи"; наличие соответствующих органов является условием функционирования всей исполнительной власти на федеральном уровне. Конкретно регламентации и деятельности этих органов посвящаются акты Президента РФ. Часто в них идет речь не о структуре, как говорит Конституция, а о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Практически каждый раз, когда прежнее Правительство РФ уходит в отставку и формируется новое, система (структура) федеральных органов исполнительной власти претерпевает изменения. Однако возможны и специальные реформы исполнительной власти. При анализе нормативных актов не удалось найти различий в понятиях "система" и "структура" органов исполнительной власти, нередко они толкуются как идентичные. Так, в принятом 9 марта 2004 г. Указе Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (последняя редакция - от 12 апреля 2019 г.) было определено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, т.е. по существу это структура исполнительной Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 393/543 власти. А Указ Президента от 21 января 2020 г. называется "О структуре федеральных органов исполнительной власти" и в приложении к нему дан перечень конкретных органов. Указ от 9 марта 2004 г. важен в том плане, что с его с принятием было объявлено о проведении административной реформы в Российской Федерации. Президент отказался от прежней системы органов, куда наряду с министерствами входили также государственные комитеты, комиссии и иные органы, включив в новую структуру только три названных выше вида (п. 1): - федеральные министерства; - федеральные службы; - федеральные агентства. Существовавшие прежде федеральные органы исполнительной власти были самостоятельными и друг от друга формально независимыми. Теперь же объявили об ином принципе организации функций исполнительной власти. Число федеральных министерств сократили, и большинство из них стали комплексными органами по руководству несколькими отраслями народного хозяйства, объединенными в блок под эгидой одного министерства. Внутри сферы соответствующего министерства органами контроля и надзора стали федеральные службы, а органами непосредственного управления подотраслями и материальными объектами - агентства. Вышеназванным Указом установлено, что федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. В этой сфере деятельности министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента или постановлениями Правительства. Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Во исполнение поручений Президента, Председателя Правительства министерство дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение. В начальной редакции Указа было записано, что министерство имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом; однако в соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. это положение утратило силу. Министерство назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент; назначает на должность и освобождает от должности соответственно руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства. Министерство осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов. В Указе от 9 марта 2004 г. определено, что федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. В пределах своей компетенции служба издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, актов Президента и Правительства, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту или находиться в ведении Правительства. Служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента или постановлениями Правительства, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг. Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 394/543 осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа. В пределах своей компетенции оно издает индивидуальные правовые акты. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ. Оно не вправе осуществлять нормативное правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента или постановлениями Правительства. Федеральное министерство возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом. Федеральную службу (службу), федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) службы, агентства. Его назначает на должность и освобождает от должности Правительство, а если служба, агентство работает под руководством Президента РФ - Президент РФ. Надо сказать, что система федеральных органов исполнительной власти, введенная при начале проведения административной реформы, а также ряд аспектов организации их деятельности с самого начала вызвали критику и себя не оправдали. Можно назвать такие главные недостатки: объединение ряда министерств в крупные блоки оказалось нецелесообразным, и достаточно скоро ведомства пришлось разъединять; разделение единых управленческих функций между тремя видами органов (министерство, служба, агентство) привело к неувязкам - получалось, что министерство, формально стоящее во главе отраслевого блока, не могло эффективно им управлять и для этого должно было обращаться к службам или агентствам, а некоторые из них позволяли себе "игнорировать" министерство; функций общего руководства для министерства оказалось недостаточно, а нормоустановочной деятельности в большом объеме не потребовалось; в свою очередь, и службам, агентствам дали возможность определенного регулирования общественных отношений в своей сфере без обращения к министерствам. По мере развития управления принимались отдельные меры по корректировке системы органов, уточнению функций министерств, были даже попытки возродить государственные комитеты и т.д. Для изменения системы органов управления использована и естественная смена власти, связанная с избранием нового Президента РФ. Полного отказа от административной реформы нет, три вида органов сохранены. Однако ряд агентств ликвидирован с передачей их функций непосредственно министерствам. Созданы новые органы исполнительной власти. Но в общем вряд ли можно считать, что административное реформирование - завершенный процесс. В рассматриваемом Указе при определении структуры федеральных органов исполнительной власти они поделены на три группы: первая группа - работающие под руководством Президента РФ; вторая группа - министерства, работающие под руководством Правительства РФ, и подведомственные им службы и агентства; третья группа - службы и агентства, работающие под непосредственным руководством Правительства РФ. Ниже приводится структура федеральных органов исполнительной власти, утвержденная Указом от 21 января 2020 г. (после названий министерств приводятся подведомственные им службы и агентства), с учетом некоторых последующих изменений. I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам - Министерство внутренних дел РФ - Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - Министерство иностранных дел РФ Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству - Министерство обороны РФ Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству Федеральная служба по техническому и экспортному контролю Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 395/543 - Министерство юстиции РФ Федеральная служба исполнения наказаний Федеральная служба судебных приставов - Государственная фельдъегерская служба РФ (федеральная служба) - Служба внешней разведки РФ (федеральная служба) - Федеральная служба безопасности РФ (федеральная служба) - Федеральная служба войск национальной гвардии РФ (федеральная служба) - Федеральная служба охраны РФ (федеральная служба) - Федеральная служба по финансовому мониторингу (федеральная служба) - Федеральное архивное агентство (федеральное агентство) - Главное управление специальных программ Президента РФ (федеральное агентство) - Управление делами Президента РФ (федеральное агентство) II. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам - Министерство здравоохранения РФ Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения - Министерство культуры РФ - Министерство науки и высшего образования РФ - Министерство природных ресурсов и экологии РФ Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды Федеральная служба по надзору в сфере природопользования Федеральное агентство водных ресурсов Федеральное агентство лесного хозяйства Федеральное агентство по недропользованию - Министерство промышленности и торговли РФ Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии - Министерство просвещения РФ - Министерство РФ по развитию Дальнего Востока и Арктики - Министерство сельского хозяйства РФ Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору Федеральное агентство по рыболовству - Министерство спорта РФ - Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ - Министерство транспорта РФ Федеральная служба по надзору в сфере транспорта Федеральное агентство воздушного транспорта Федеральное дорожное агентство Федеральное агентство железнодорожного транспорта Федеральное агентство морского и речного транспорта - Министерство труда и социальной защиты РФ Федеральная служба по труду и занятости - Министерство финансов РФ Федеральная налоговая служба Федеральная пробирная палата (федеральная служба) Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка Федеральная таможенная служба Федеральное казначейство (федеральная служба) Федеральное агентство по управлению государственным имуществом - Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 396/543 Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям Федеральное агентство связи - Министерство экономического развития РФ Федеральная служба по аккредитации Федеральная служба государственной статистики Федеральная служба по интеллектуальной собственности - Министерство энергетики РФ III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ - Федеральная антимонопольная служба - Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии - Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки - Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору - Федеральное агентство по государственным резервам - Федеральное медико-биологическое агентство - Федеральное агентство по делам молодежи - Федеральное агентство по делам национальностей - Федеральное агентство по туризму. |