Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
6. Рассмотрение закона Советом Федерации Прежде чем говорить о соответствующих процедурах в Совете Федерации, обратим внимание на три нормы Конституции РФ. "Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой" (ч. 4 ст. 105). Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 369/543 "В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы" (ч. 5 ст. 105). "Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; е) войны и мира" (ст. 106 Конституции РФ). Как уже отмечалось, принятые Думой законы направляются в Совет Федерации. Вместе с законом в Совет Федерации направляются стенограмма заседания Государственной Думы и материалы, представленные при внесении законопроекта в Думу. В Регламенте Совета Федерации (ч. 4 ст. 103) записано следующее: "Отсутствие в документах и материалах, сопровождающих поступившие из Государственной Думы федеральные законы по вопросам введения или отмены налогов, освобождения от уплаты налогов, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, другие федеральные законы, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, заключения Правительства Российской Федерации может служить основанием для отклонения Советом Федерации указанных федеральных законов". Таким образом, прямо не предусмотрено, что при отсутствии заключения Правительства палата запрашивает такое заключение. В Регламенте Совета Федерации есть и такое правило: вместе с принятым Государственной Думой федеральным законом по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в Совет Федерации направляется информация о позиции органов государственной власти субъектов РФ по этому федеральному закону. Это означает повышенное внимание палаты к мнениям, высказанным субъектами РФ. Поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Совете Федерации в течение одного часа и в срок, не превышающий 24 часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем сенаторам. Дополнительно поступившие из Государственной Думы документы и материалы, сопровождающие федеральный закон, регистрируются в Совете Федерации и рассматриваются на заседании палаты вместе с этим федеральным законом. Установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ 14-дневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого федерального закона в Совете Федерации. Если федеральный закон, подлежащий в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, поступил в Совет Федерации менее чем за пять рабочих дней до очередного заседания Совета Федерации, то он принимается к рассмотрению и не рассматривается на этом заседании палаты. Федеральный закон может быть рассмотрен по решению Председателя Совета Федерации или Совета палаты на очередном заседании Совета Федерации. Началом рассмотрения в Совете Федерации федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, считается включение в повестку дня заседания палаты соответствующего вопроса или издание Председателем Совета Федерации соответствующего распоряжения. После поступления и регистрации в Совете Федерации принятого Государственной Думой федерального закона Председатель Совета Федерации или по его поручению первый заместитель либо заместитель Председателя по согласованию с председателями комитетов Совета Федерации определяет комитет палаты, ответственный за рассмотрение федерального закона, и в срок, не превышающий 24 часов, направляет федеральный закон в этот комитет, а также в Правовое управление Аппарата Совета Федерации для подготовки заключений. Федеральный закон может Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 370/543 быть передан для подготовки заключения нескольким комитетам Совета Федерации, при этом определяется комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, и комитеты Совета Федерации - соисполнители. Для подготовки заключений комитету Совета Федерации, ответственному за рассмотрение федерального закона, Правовому управлению Аппарата Совета Федерации устанавливается срок, как правило, не менее 72 часов с момента поступления в Совет Федерации принятого Государственной Думой федерального закона. Сенаторы вправе организовать обсуждение федерального закона в субъектах РФ и при наличии замечаний направить их в комитет Совета Федерации, ответственный за его рассмотрение. Комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, предварительно рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение путем открытого голосования большинством голосов от общего числа членов комитета. Если федеральный закон передан нескольким комитетам для подготовки заключения, то каждый из них представляет свое заключение в комитет Совета Федерации, ответственный за его рассмотрение. Кроме того, в этот комитет не позднее чем за 24 часа до начала заседания представляется заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации. При рассмотрении федерального закона, являвшегося объектом общественной экспертизы, членам Общественной палаты РФ, уполномоченным советом Общественной палаты, предоставляется слово для выступления. В своем заключении ответственный комитет должен указать, подлежит ли федеральный закон в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации. При рассмотрении федеральных законов, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в заключении формируется обобщенная позиция органов государственной власти субъектов РФ, принявших соответствующие решения и направивших их в Совет Федерации. В 2007 г. в Регламенте палаты было также записано, что в заключении комитета Совета Федерации должна содержаться информация о принятых (отклоненных) Государственной Думой поправках Совета Федерации к проекту рассматриваемого федерального закона. Естественно, дается оценка федерального закона и рекомендуется Совету Федерации: а) одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой; б) отклонить федеральный закон - с изложением мотивов, по которым комитет палаты считает необходимым его отклонить. Кроме того, ответственный комитет может представить проект необходимых, по его мнению, изменений и дополнений к тексту федерального закона. Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения докладчиком заключения ответственного комитета Совета Федерации и проекта постановления Совета Федерации, внесенного комитетом. С содокладом по федеральному закону может выступить председатель или заместитель председателя либо по поручению комитета член комитета Совета Федерации. Затем слово предоставляется представителю Правительства РФ для оглашения его официального отзыва о рассматриваемом Советом Федерации федеральном законе. Указанный официальный отзыв может не оглашаться на заседании Совета Федерации, если его текст был представлен сенаторам в письменной форме. Заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации по рассматриваемому федеральному закону также представляется сенаторам в письменной форме. На заседании Совета Федерации подлежит обязательному рассмотрению в случае поступления в Совет Федерации заключение Общественной палаты РФ. Членам Общественной палаты, уполномоченным советом Общественной палаты, предоставляется слово для выступления. Далее Совет Федерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты. При рассмотрении федерального закона после оглашения заключения комитета слово для ответов на вопросы может быть предоставлено официальному представителю Президента РФ или официальному представителю Правительства РФ при рассмотрении палатами Федерального Собрания этого федерального закона. По результатам обсуждения федерального закона Совет Федерации принимает одно из следующих решений: а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон; б) Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 371/543 отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон. Федеральный закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовало более половины от общего числа сенаторов РФ. Решение об одобрении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации. Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ определил, что одобрение закона Советом Федерации может быть выражено как в активной форме - путем голосования, так и в пассивной форме: федеральный закон считается одобренным, если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Участие (активное или пассивное) Совета Федерации - обязательный этап законотворческой процедуры. В постановлении от 23 марта 1995 г. о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ Конституционный Суд определил, что рассмотрение федерального закона в Совете Федерации должно начаться не позднее 14 дней после его передачи в палату из Государственной Думы. Если Совет Федерации не завершил в 14-дневный срок рассмотрение, закон не считается одобренным и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении или отклонении. Итак, перенос рассмотрения на следующее заседание возможен, но уже с принятием решения по существу. В Регламенте палаты записано: по результатам рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении указанного федерального закона, в частности отсутствия стенограммы заседания Государственной Думы, документов и материалов, которые были представлены при внесении законопроекта в Государственную Думу, заключения Правительства РФ, заключений комитета Совета Федерации, Правового управления Аппарата Совета Федерации, проекта постановления Совета Федерации, палата вправе принять решение о переносе вопроса о рассмотрении федерального закона на следующее заседание Совета Федерации. Указанное решение принимается большинством голосов от числа сенаторов, принявших участие в голосовании, но не менее чем одной четвертью голосов от общего числа сенаторов Российской Федерации. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае принятия решения о переносе на следующее заседание его рассмотрение должно быть завершено на следующем заседании Совета Федерации принятием решения об одобрении или отклонении этого федерального закона. По результатам рассмотрения председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона. Решение об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона, переданного на рассмотрение Совета Федерации и не подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, должно быть принято до истечения 14-дневного срока. Правда, Совет Федерации по-разному регулировал вопрос о том, как принимать такое решение. В ст. 108 (в редакции 2002 г.) Регламента было записано, что при переходе к вопросу повестки дня о рассмотрении принятого Государственной Думой федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий вправе внести предложение не рассматривать указанный закон. Если ни один из сенаторов не настаивает на его рассмотрении на заседании палаты, то по истечении 14-дневного срока закон считается одобренным Советом Федерации без рассмотрения. Иначе говоря, все равно предполагается реакция Совета Федерации на закон. В 2006 г. палата скорректировала правила: в случае если 14-дневный срок рассмотрения федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, истекает до очередного заседания Совета Федерации, то Совет палаты вправе принять одно из следующих решений: а) поручить Председателю Совета Федерации направить Президенту РФ для подписания и обнародования федеральный закон, считающийся одобренным Советом Федерации в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ; б) поручить Председателю Совета Федерации созвать внеочередное заседание Совета Федерации для Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 372/543 рассмотрения федерального закона, по которому у комитетов Совета Федерации имеются замечания. Как видим, если первоначально предполагалось все-таки выносить вопрос на заседание палаты, то по действующей редакции Регламента можно обойтись решением Совета палаты. Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число сенаторов. Решение об отклонении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации. Согласно ст. 109 Регламента в постановлении об отклонении могут содержаться: а) предложение о создании согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой; б) поручение комитету (комиссии) Совета Федерации, ответственному за рассмотрение, и сопредседателю согласительной комиссии от Совета Федерации подготовить и направить в Государственную Думу поправки к закону, отклоненному Советом Федерации. Обоснование решения об отклонении может быть оформлено в виде пояснительной записки к постановлению Совета Федерации с указанием тех положений федерального закона, по которым необходимо преодолеть возникшие разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой. Постановление Совета Федерации об отклонении закона вместе с этим законом в пятидневный срок со дня принятия постановления Председателем Совета Федерации направляется в Государственную Думу. Председатель Совета Федерации может проинформировать о мотивах отклонения федерального закона палатой Президента РФ. В соответствии со ст. 110 Регламента Совета Федерации принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон и постановление Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления Председателем Совета Федерации направляются Президенту для подписания и официального опубликования. Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона направляется также в Государственную Думу. Федеральный закон, одобренный Советом Федерации без рассмотрения, по истечении 14-дневного срока Председателем Совета Федерации направляется Президенту для подписания и официального опубликования, о чем уведомляется Государственная Дума. 7. Преодоление разногласий, возникших при отклонении федеральных законов Советом Федерации При отклонении федерального закона Советом Федерации у Государственной Думы есть несколько возможностей: - принять закон в прежней редакции без каких-либо изменений; для этого требуется не менее двух третей голосов (ч. 5 ст. 105 Конституции РФ); - принять закон простым большинством голосов от общего числа депутатов в редакции, отличающейся от ранее рассматривавшейся Советом Федерации и, следовательно, не согласованной с ним; в этом случае Совет Федерации будет рассматривать федеральный закон как вновь принятый по описанной выше процедуре; - принять закон с теми изменениями и дополнениями, которые предлагает Совет Федерации (вплоть до запятых), простым большинством голосов. Затем закон направляется в Совет Федерации для одобрения с последующим направлением его текста Президенту РФ Председателем Совета Федерации. В случае неодобрения Советом Федерации закона, поступившего из нижней палаты, Совет Думы передает такой закон для заключения в ответственный комитет. По итогам рассмотрения закона ответственный комитет вносит на рассмотрение Думы проект постановления, в котором может предложить Думе одно из следующих решений: а) снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения в связи с отклонением его Советом Федерации; б) создать по предложению либо с предварительного согласия Совета Федерации согласительную комиссию на паритетных началах для преодоления возникших между палатами разногласий; в) принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции (ст. 127 Регламента). При буквальном прочтении нормы Регламента получается, что первым делом Дума решает Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 373/543 вопрос о снятии закона с дальнейшего рассмотрения, постановление на этот счет принимается большинством голосов от общего числа депутатов Думы; если же палата не соглашается с предложением ответственного комитета о снятии закона с дальнейшего рассмотрения, тогда председательствующий ставит на голосование палаты вопрос о принятии закона в ранее принятой Думой редакции - для этого требуется не менее двух третей голосов депутатов. На деле, конечно, палата пытается найти взаимопонимание с Советом Федерации. Поэтому Регламент Думы определяет: если Совет Федерации отклонил федеральный закон и не предложил Государственной Думе создать согласительную комиссию, то ответственный комитет может запросить у Совета Федерации предварительное согласие на создание такой комиссии. Если Совет Федерации предложил Думе создать согласительную комиссию либо дал предварительное согласие на ее создание, ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления Думы о создании согласительной комиссии. В проекте постановления указывается срок работы в составе согласительной комиссии избранных в нее депутатов Думы. И лишь если Совет Федерации не предложил Государственной Думе создать согласительную комиссию и не дал предварительного согласия на ее создание, ответственный комитет предлагает Думе одно из названных решений, т.е. согласиться с верхней палатой и снять закон с рассмотрения или преодолеть ее вето двумя третями голосов. Большинством голосов от общего числа депутатов Дума принимает постановление о создании согласительной комиссии, об избрании в ее состав депутатов Думы и сопредседателя комиссии от Думы. Постановление направляется в Совет Федерации, а также Президенту, в Правительство, если постановление палаты предусматривает приглашение их представителей. Сопредседатель согласительной комиссии и другие ее члены образуют депутацию Государственной Думы в этой комиссии. Она рассматривает каждое возражение Совета Федерации в отдельности, стремясь выработать единый текст федерального закона. Согласительная комиссия вправе принимать решение об изменении редакции отдельных статей федерального закона, в отношении которых не имелось возражений Совета Федерации, если такое изменение обусловлено новой редакцией статей федерального закона, выработанной на основе предложений Совета Федерации, поддержанных комиссией. Решения комиссии принимаются раздельным голосованием депутации Думы и депутации Совета Федерации. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство членов каждой депутации. Решение принимается открытым голосованием, если иной порядок не установлен комиссией. По итогам каждого заседания и по результатам своей работы согласительная комиссия составляет протокол и сопоставительную таблицу статей закона, в которые были внесены изменения. В указанной таблице содержатся предложения о преодолении разногласий. Мнения полномочных представителей Президента, Правительства в Государственной Думе и в Совете Федерации, участвующих в заседании комиссии с правом совещательного голоса, фиксируются в протоколе отдельно по каждому принятому комиссией решению. До подписания заключительных протокола и сопоставительной таблицы федеральный закон в редакции согласительной комиссии направляется сопредседателем комиссии от Думы в Правовое управление Аппарата Государственной Думы для проведения правовой и лингвистической экспертиз. Заключительные протокол и сопоставительная таблица подписываются сопредседателями комиссии от Совета Федерации и от Думы. Федеральный закон в редакции согласительной комиссии, завизированный сопредседателями комиссии от Государственной Думы и от Совета Федерации, а также заключительные протокол, сопоставительная таблица и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы вносятся на повторное рассмотрение Думы сопредседателем согласительной комиссии от Думы. Если депутациями не преодолено разногласие хотя бы по одному возражению Совета Федерации, согласительная комиссия принимает решение о прекращении дальнейшей работы, которое подписывается сопредседателями согласительной комиссии от Государственной Думы и от Совета Федерации и направляется в ответственный комитет со стороны Государственной Думы. Последний информирует Думу об итогах работы согласительной комиссии и вносит на Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 374/543 рассмотрение палаты проект постановления Думы, в котором предлагает Думе одно из названных решений, т.е. либо снять закон с рассмотрения, либо принять его не менее чем двумя третями голосов. Если установленный срок деятельности согласительной комиссии истек, а работа депутаций по преодолению разногласий не завершена, то либо работа согласительной комиссии продлевается, либо палата принимает одно из названных выше решений. При рассмотрении федерального закона в редакции согласительной комиссии с докладом выступает сопредседатель комиссии от Государственной Думы. Федеральный закон в редакции согласительной комиссии считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Думы. В этом случае Совет Федерации своим постановлением (также большинством голосов от общего числа членов палаты) одобряет новую редакцию закона. Если же федеральный закон в редакции согласительной комиссии не набрал необходимого для принятия числа голосов, председательствующий на заседании Государственной Думы ставит на голосование палаты вопрос о принятии его в ранее принятой Думой редакции (т.е. двумя третями голосов от общего числа депутатов). То же самое придется делать Государственной Думе и в случае неодобрения Советом Федерации новой редакции закона, поступившей из Думы. Если предложение о принятии федерального закона, отклоненного Советом Федерации, в ранее принятой Государственной Думой редакции при голосовании не набрало необходимого числа голосов, закон считается отклоненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит. Результат голосования оформляется постановлением Думы. Как говорилось ранее, одобренный Советом Федерации закон направляется Председателем палаты Президенту для подписания и официального опубликования. И в том случае, когда Совет Федерации не стал рассматривать закон в 14-дневный срок, по его окончании Председатель Совета Федерации направляет федеральный закон Президенту для подписания и обнародования. Если федеральный закон принят Государственной Думой не менее чем двумя третями голосов в прежней редакции в порядке преодоления позиции Совета Федерации, принятый в таком порядке федеральный закон направляется Президенту РФ Председателем Государственной Думы. 8. Подписание и обнародование закона Президентом Российской Федерации В соответствии с Конституцией РФ (ст. 107) Президент РФ в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Федеральный закон от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" позволяет сделать вывод о том, что есть несколько понятий, характерных для данной стадии законодательного процесса: - подписание акта: Президент РФ должен поставить свою подпись (роспись) под текстом - напротив своих инициалов и фамилии (но никак не над текстом). Ничего более здесь не может быть, дата подписания проставляется в документе, хотя было бы лучше, если бы Президент РФ ставил ее рядом со своей подписью или ниже ее; - официальное опубликование. Согласно ст. 4 Закона в изначальной редакции официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считалась первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации". Но новеллами от 21 октября 2011 г. и 25 декабря 2012 г. в ст. 4 добавлены слова "или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru)"; - обнародование. Это понятие можно толковать на основании ч. 2 ст. 5 названного Закона, где записано: "Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 375/543 органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме" (выделения в цитатах мои. - С.А.). Других понятий в Конституции и указанном Законе нет. В литературе зачастую используется понятие "промульгация". Одни дают ему самое узкое толкование: это всего лишь подписание закона главой государства; другие чуть расширяют его: это подписание закона и его опубликование (обнародование); третьи идут дальше и объединяют понятием "промульгация" все действия: поступление закона Президенту, подписание закона, опубликование закона в официальном издании, обнародование иными средствами. Но все-таки наше законодательство это понятие не применяет. Нельзя сказать, что у нас полная ясность с используемой терминологией. Так, в интерпретациях термина "обнародование" нельзя оставить без внимания положение Закона о том, что это доведение сведений об акте иными средствами по сравнению с официальным опубликованием. Следовательно, положение Конституции о том, что Президент обнародует законы, в Законе понимается расширительно: глава государства обеспечивает прежде всего их официальную публикацию и, помимо этого, может обнародовать их иными способами. Не у всех именно такое толкование конституционного термина "обнародование"; например, Совет Федерации функцию Президента по обнародованию закона прямо связывает как раз с официальным опубликованием акта - в Регламенте Совета Федерации (ст. 110) говорится о направлении палатой закона Президенту для подписания и официального опубликования. При прежних технических возможностях "опубликование" нельзя было толковать иначе как публикацию текста акта в печатном издании, какими были и остаются названные в Законе "Российская газета", "Парламентская газета" и "Собрание законодательства Российской Федерации". А имевшиеся технические средства (радио, телевидение и т.п.) публикацию заменить не могли, лишь дополняли ее. Кстати, в ситуации, которая ранее упоминалась в нашем курсе, - когда Президент РФ Указом от 20 марта 1993 г. объявил о введении особого порядка управления страной, а содержание Указа довел до сведения россиян вечером того же дня в своем телевизионном выступлении (т.е. обнародовал Указ!), и его действия отрицательно были оценены руководством Верховного Совета РФ и Конституционным Судом РФ - именно текст в письменной публикации 23 марта 1993 г., сильно поправленный, был преподнесен Президентом и его сторонниками как официальный текст Указа. Технические возможности наших дней отразились в дополнении Закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" положениями от 21 октября 2011 г., согласно которым "Официальный интернет-портал правовой информации" (www.pravo.gov.ru) является сетевым изданием и входит в государственную систему правовой информации, функционирование которой обеспечивает федеральный орган исполнительной власти в области государственной охраны (в редакции от 1 июля 2017 г.). На "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) размещаются (опубликовываются) федеральные конституционные законы, федеральные законы, международные договоры, вступившие в силу для Российской Федерации, и международные договоры, которые временно применяются Российской Федерацией (за исключением договоров межведомственного характера), акты палат Федерального Собрания, принятые по вопросам, отнесенным к ведению палат, указы и распоряжения Президента РФ, постановления Конституционного Суда РФ, определения Конституционного Суда РФ о разъяснении постановлений Конституционного Суда РФ, а также иные решения Конституционного Суда РФ, которыми предусмотрен такой порядок размещения (опубликования). Конечно, сразу возникает вопрос: насколько оправданно считать размещение акта на интернет-сайте его официальным опубликованием? Это ведь имеет прямое значение для начала отсчета сроков по вступлению акта в действие. Названный Закон различает несколько дат и сроков. Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции (ч. 1 ст. 2 названного Закона). Эта формулировка исходит из того, что по Конституции законы "принимает" Государственная Дума, а Совет Федерации их только "одобряет". Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 376/543 Однако до окончательного принятия мы все-таки имеем дело еще не с законом, а с его проектом. Конечно, при преодолении Думой вето верхней палаты в законе действительно указан этот день как дата его принятия. Но если процесс идет "мирно", в законе указаны две даты - принятия Государственной Думой и одобрения Советом Федерации. Датой принятия федерального конституционного закона считается день его одобрения палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией РФ (ч. 2 ст. 2). Эта формула не ясна. Ведь федеральный конституционный закон принимается каждой палатой не в один день, а в разное время*(40). И выходит, что у закона есть не день, как говорит Закон, а "дни" принятия. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после подписания Президентом. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее 10 дней после дня принятия. Международные договоры РФ, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации. Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления в силу. Итак, применительно к закону РФ приходится различать пять дат: принятие Думой, одобрение Советом Федерации, подписание Президентом, официальное опубликование, вступление в силу. Для простого гражданина важнейшей является последняя дата - день вступления закона в силу. На практике датой акта чаще всего считают день его подписания Президентом. 9. Отклонение федерального закона Президентом Российской Федерации (вето Президента). Повторное рассмотрение палатами отклоненного закона Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, Государственная Дума и Совет Федерации в установленном порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа сенаторов РФ и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию. Отклонение федерального закона Президентом в литературе называют "президентское вето". В федеральном законодательстве термин "вето" не используется, но на практике весьма распространен. Как известно, различаются абсолютное и относительное (отлагательное) вето. При абсолютном вето отклонение главой государства закона означает, что акт не будет принят. При относительном (отлагательном) вето закон повторно рассматривается парламентом (палатами парламента) и принимается либо с учетом предложенных главой государства поправок, либо в прежней редакции, но в последнем случае не простым, а квалифицированным большинством голосов парламента, его палат, т.е. глава государства вправе задержать (отложить) на какое-то время принятие закона, но парламент может настоять на его принятии. Вето Президента - средство прежде всего стратегическое, перспектива (угроза) его применения является сдерживающим фактором для палат Федерального Собрания, заставляющим их не допускать недостатков в принимаемых законах*(41). Президент должен прежде всего исходить из общегосударственных интересов, способствовать сбалансированности системы разделения властей, эффективному взаимодействию всех государственных органов*(42). Причин президентского вето много: одни являются сугубо политическими и социально-экономическими, связанными с разным пониманием Президентом и парламентом направлений развития государства, общества, власти и экономики, другие носят в формальном плане более правовой характер - противоречие акта или отдельных его положений Конституции, несогласованность принимаемого закона и действующих законов, противоречие (несоответствие) Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 377/543 закона общепринятым нормам международного права и т.д. Причины могут быть сугубо экономическими, например материальная необеспеченность закона. Президент вправе исходить также из недостаточного отражения в законе заслуживающих внимания возражений Совета Федерации, субъектов РФ и других субъектов права законодательной инициативы. Наконец, причины могут быть и формально-правовыми - отсутствие заключения Правительства, плохое качество текста. Во всех случаях отклонение закона Президент должен четко обосновать. Как указал Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. о толковании ст. 107 Конституции РФ, Президент обязан указать мотивы отклонения закона и не может вернуть его без рассмотрения. С учетом ч. 3 ст. 107 Конституции РФ возможны разные варианты последствий президентского вето: - обе палаты настаивают на ранее принятом тексте закона без изменений, и тогда при повторном голосовании необходимо не менее двух третей голосов в каждой палате; если хотя бы в одной из палат требуемый результат не достигнут, закон считается непринятым; - палаты принимают предложения Президента по изменению текста закона, тогда им достаточно простого большинства голосов в каждой; - палаты готовы к частичному учету предложений Президента (согласовывая с ним свои замечания), в результате каждая палата вновь соответственно принимает, одобряет федеральный закон простым большинством, а Президент решает - согласиться с исправленным вариантом либо вновь отклонить его; - Государственная Дума преодолевает вето Президента двумя третями голосов (т.е. настаивает на ранее принятой редакции закона), а Совет Федерации приемлет предложения Президента по изменению текста закона и не настаивает на прежней редакции, тогда закон не будет принят; - Государственная Дума принимает предложения Президента простым большинством голосов, а Совет Федерации с предложениями не согласен и готов по прежней редакции закона преодолеть вето двумя третями голосов; - Президент считает нецелесообразным принятие закона, и одна из палат с ним согласилась - закон считается непринятым; - одна из палат пришла к решению разрабатывать и принимать закон в новой редакции, тогда законодательный процесс начинается заново с Думы. Вето Президента не останавливает законодательный процесс, а лишь добавляет в него стадию поиска такого варианта текста закона, который бы устраивал всех трех участников: Государственную Думу, Совет Федерации и Президента. Регламент Государственной Думы (ст. 134) гласит, что федеральный закон, отклоненный Президентом, передается Советом палаты в ответственный комитет, который в течение 10 дней рассматривает мотивы решения Президента об отклонении федерального закона. По итогам рассмотрения комитет вносит на рассмотрение Думы проект постановления, в котором может предложить палате одно из следующих решений: а) согласиться с решением Президента об отклонении федерального закона и снять его с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой; б) принять федеральный закон в редакции Президента; в) создать по предложению либо с предварительного согласия Президента специальную комиссию для выработки согласованного текста закона с учетом предложений Президента; г) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции. Повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом, начинается с выступления полномочного представителя Президента РФ в Государственной Думе либо иного официального представителя Президента. Затем выступает представитель ответственного комитета и по предложению ответственного комитета принимается одно из перечисленных выше решений. При этом постановления Государственной Думы о согласии с решением Президента об отклонении федерального закона и снятии его с дальнейшего рассмотрения принимается большинством голосов от общего числа депутатов Думы. Решение о принятии федерального закона в редакции Президента принимается также большинством голосов от общего числа депутатов Думы; принятый Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 378/543 федеральный закон в редакции Президента в течение пяти дней направляется в Совет Федерации. Если Государственная Дума по предложению ответственного комитета не согласилась с решением Президента об отклонении федерального закона и не сняла его с дальнейшего рассмотрения Думой, то председательствующий на заседании Думы на голосование палаты ставит вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой Думой редакции. В случае когда Президент отклонил федеральный закон и не предложил Государственной Думе создать специальную комиссию, ответственный комитет может запросить у Президента предварительное согласие на создание такой комиссии. Если Президент предложил Думе создать специальную комиссию либо дал предварительное согласие на ее создание, ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления Думы о создании специальной комиссии. Дума принимает большинством голосов от общего числа депутатов постановление о создании специальной комиссии, об избрании в ее состав депутатов Думы и сопредседателя специальной комиссии от Думы. Указанное постановление направляется Президенту и в Совет Федерации. Сопредседатель специальной комиссии и другие ее члены образуют депутацию Думы в специальной комиссии. При принятии решения специальная комиссия действует по принципу "одна сторона - один голос", при этом члены специальной комиссии от Думы принимают решение большинством голосов от их общего числа. Решение специальной комиссии считается принятым, если по каждому предложению Президента стороны пришли к единому мнению. По окончании работы специальной комиссии сопредседатель комиссии от Думы на повторное рассмотрение Думы вносит федеральный закон в редакции специальной комиссии. При рассмотрении этого закона с докладом выступает сопредседатель специальной комиссии от Думы. Затем может выступить полномочный представитель Президента в Думе либо иной его официальный представитель. Федеральный закон в редакции специальной комиссии считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Думы. Таким образом, Государственная Дума использует несколько вариантов нахождения взаимопонимания с Президентом. Юридически она может их не использовать, а сразу проголосовать за принятие закона в первоначальной редакции (не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Думы) и направить закон в Совет Федерации. Причем если предложение об одобрении федерального закона в ранее принятой Думой редакции не набрало необходимого для его принятия числа голосов, то федеральный закон считается отклоненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит. Результат голосования оформляется постановлением Думы. На практике не раз имело место прекращение Государственной Думой законодательного процесса по конкретному закону, причем двумя путями: принятием решения о снятии закона с рассмотрения или отложением повторного рассмотрения в долгий ящик (хотя в принципе палата все же обязана отреагировать на вето и принять какое-либо официальное решение). Практикуется создание специальной трехсторонней (Дума, Совет Федерации, Президент) или даже четырехсторонней (с добавлением представителя Правительства) комиссии для выработки согласованного текста законопроекта. 10. Принятие федеральных конституционных законов Круг вопросов, по которым принимаются федеральные конституционные законы, обозначен в Конституции РФ. Согласно ст. 108 Конституции федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа сенаторов РФ и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый Закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом и обнародованию. В Регламенте Государственной Думы нет отдельной главы о порядке принятия федеральных конституционных законов, что можно трактовать лишь так: они принимаются в общем порядке - по процедуре обсуждения, включая три чтения (Конституция называет это не принятием, а "одобрением", причем по обеим палатам). В действующем Регламенте Совета Федерации 2002 г. имеется гл. 15 "Порядок Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 379/543 рассмотрения Советом Федерации федерального конституционного закона". Данный порядок практически мало чем отличается от порядка рассмотрения обычных федеральных законов. Кроме того, в Регламенте Совета Федерации разными словами обозначены результаты рассмотрения палатой федерального конституционного закона: Совет Федерации одобряет закон, который был одобрен Думой, но Совет Федерации принимает решение об отклонении (т.е. не используются слова "не одобряет") федерального конституционного закона, одобренного Думой. Важно и то, что при отклонении федерального конституционного закона тоже допустимы процедуры согласования позиций палат. Принятый палатами федеральный конституционный закон направляется Председателем Совета Федерации Президенту. Согласно ч. 2 ст. 108 Конституции РФ такой закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом и обнародованию. У Президента нет права вето по федеральным конституционным законам. 11. Рассмотрение предложений о пересмотре положений Конституции Российской Федерации и внесении в нее поправок Предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ рассматриваются палатами Федерального Собрания. Каждая из них предусмотрела соответствующий порядок в своем Регламенте. В Регламенте Государственной Думы это гл. 16 "Рассмотрение предложений о поправках и пересмотре Конституции Российской Федерации", в Регламенте Совета Федерации - гл. 16 "Порядок рассмотрения Советом Федерации вопросов, связанных с принятием и вступлением в силу закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации". Материальные нормы, касающиеся пересмотра Конституции РФ и внесения в нее поправок, рассмотрены подробно в разд. II настоящего учебного курса. Что касается процедурных правил, в главных чертах они мало отличаются от тех, которые применяются при прохождении обычных федеральных законов, и состоят в следующем. Как известно, в соответствии с Конституцией РФ (ст. 134) предложения о поправках и пересмотре ее положений могут вносить Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой сенаторов РФ или депутатов Государственной Думы. По Регламенту Думы (ст. 137) предложения по пересмотру гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ должны содержать новую редакцию этих статей (такие предложения надо рассматривать как вариант осуществления права законодательной инициативы), с соответствующими обоснованиями они вносятся в Думу. Совет Государственной Думы направляет предложения в профильные комитеты палаты для подготовки заключения. Далее предложения включаются Советом Думы в календарь рассмотрения вопросов. На заседании Думы рассматриваются предложения и заключения по ним комитетов. Дума принимает решение об одобрении или отклонении предложений. Для одобрения по Конституции (ч. 2 ст. 135) требуется три пятых голосов от общего числа депутатов Думы. В случае одобрения далее в течение пяти дней постановление Государственной Думы направляется в Совет Федерации. Здесь по вопросу также готовится заключение профильных комитетов Совета Федерации. Предложения о пересмотре положений гл. 1, 2, 9 и заключение комитетов рассматриваются на заседании Совета Федерации, где выносится итоговое решение - об одобрении или об отклонении предложения. Для одобрения согласно ч. 2 ст. 135 Конституции требуется три пятых голосов членов палаты. После одобрения предложений об изменении Конституции последовательно в обеих палатах в соответствии с федеральным конституционным законом (он еще не принят) созывается Конституционное Собрание (ч. 2 ст. 135 Конституции). Оно либо само принимает новую Конституцию РФ, либо инициирует проведение всенародного голосования по Конституции РФ. Если же предложения касаются гл. 3-8 Конституции РФ, т.е. речь идет о поправках к Конституции РФ, они рассматриваются в порядке, предусмотренном для принятия федеральных конституционных законов (ст. 136 Конституции РФ). После принятия поправок палатами Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 380/543 Федерального Собрания они вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. В окончательном виде соответствующий акт должен называться не федеральным конституционным законом, а законом РФ о поправке к Конституции РФ. Как указывалось в разд. II настоящего учебного курса, это постановил Конституционный Суд РФ 31 октября 1995 г. по делу о толковании ст. 136 Конституции РФ. Принят Федеральный закон "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации". Рассмотрение закона о поправке к Конституции осуществляется в Государственной Думе по процедуре трех чтений. В ходе рассмотрения законопроекта Дума заслушивает доклад инициатора каждой поправки, содоклад представителя профильных комитетов, выступления полномочного представителя Президента РФ в Государственной Думе или уполномоченных им лиц, полномочного представителя Правительства РФ в Думе, представителей фракций и депутатских групп, а также экспертов и иных лиц, приглашенных по решению палаты для участия в обсуждении. Поправки обсуждаются и голосуются каждая в отдельности. Для их принятия (одобрения) требуется не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Думы. После постатейного обсуждения и голосования поправок Дума принимает закон РФ о поправках к гл. 3-8 в целом, для чего опять же требуется две трети голосов от общего числа депутатов Думы. Далее закон передается в Совет Федерации. Для принятия (одобрения) закона о поправке в верхней палате требуется не менее трех четвертей голосов от общего числа членов палаты. При меньшем числе голосов закон считается отклоненным. Решение Совета Федерации оформляется постановлением. Рассмотрение проекта закона о поправке осуществляется в палате в целом по той же процедуре, как по федеральным законам. При отклонении проекта закона палаты могут использовать согласительные процедуры для преодоления разногласий (о них мы уже говорили). После принятия Советом Федерации закона о поправке к Конституции РФ Председатель палаты не позднее пяти дней со дня принятия закона опубликовывает для всеобщего сведения уведомление. Оно должно содержать: а) сообщение о принятии в соответствии со ст. 136 Конституции закона РФ о поправке в Конституции РФ; б) текст самого закона с указанием дат его одобрения Думой и Советом Федерации; в) информацию об условиях вступления в силу принятого закона и о порядке рассмотрения его законодательными (представительными) органами субъектов РФ с указанием предельного срока направления в Совет Федерации постановления этих органов о результатах рассмотрения. Эти положения весьма важны, поскольку согласно Закону "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" субъектам РФ дается год со дня принятия закона о поправке (срок исчисляется со дня решения Совета Федерации) для рассмотрения принятого закона и сообщения своего решения в Совет Федерации. Как сказано в ст. 9 Закона, законодательный (представительный) орган субъекта РФ в порядке, устанавливаемом данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон РФ о поправках к Конституции в срок не позднее одного года со дня его принятия. Ранее уже говорилось, что при принятии всех законов о поправках к Конституции в 2008 г. и 2014 г. все без исключения законодательные органы субъектов по недвусмысленной "рекомендации" центра уложились в срок три-четыре недели с принятием решений об одобрении поправок. Совет Федерации ведет учет данных рассмотрения закона о поправке в субъектах РФ. В течение семи дней со дня установления результатов Совет Федерации направляет закон Президенту РФ для подписания и официального опубликования. В завершение рассмотрения законодательного процесса остановимся на одной новой процедуре, включенной в Конституцию новеллами 2020 г. Суть ее в том, что Президент РФ, получив от Совета Федерации проект закона о поправке к Конституции, проект федерального конституционного закона или проект федерального закона, в течение срока, отведенного для подписания акта, вправе обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности такого акта. При этом срок для подписания приостанавливается на время Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 381/543 рассмотрения запроса Конституционным Судом РФ. Если Конституционный Суд подтвердит конституционность акта, Президент РФ подписывает его в трехдневный срок, если не подтвердит - возвращает акт в Государственную Думу без подписания (ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, п. "а" ч. 5.1 ст. 125 Конституции РФ). На этой процедуре, именуемой также предварительным конституционным нормоконтролем, мы еще остановимся при освещении статуса Конституционного Суда РФ. Таковы основные черты законодательного процесса в Федеральном Собрании. Следует сказать, что законодательный процесс постоянно совершенствуется. Он должен служить эффективному выполнению палатами своего предназначения как законодательной власти РФ и конструктивному их взаимодействию с Правительством и Президентом в ходе создания и принятия новых законов. |