Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
§ 2. Основные этапы законодательного процесса 1. Содержание и реализация права законодательной инициативы Право законодательной инициативы - это внесение законопроекта в Государственную Думу. Однако сначала в первом (1994 г.) Регламенте Государственной Думы содержалось расширительное понимание права законодательной инициативы. Статья 95 Регламента 1994 г. гласила, что право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Думу: законопроектов и поправок к законопроектам, законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ либо признании этих законов утратившими силу, предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Следовательно, на основе данной нормы можно было считать проявлением законодательной инициативы любое выступление депутата на заседании Государственной Думы, если он высказал мысль о необходимости нового закона или изменения действующего. Однако если подойти реалистично, то такие предложения сами по себе не могут означать, что возникает законодательный процесс. Ведь на их основе надо еще разработать законопроект как письменный текст, официально его представить в Думу, и лишь после этого начнутся процедуры, о которых пойдет речь. Причем реализация права законодательной инициативы будет связываться не с тем депутатом, который с трибуны Думы или в письменной форме внес предложение (по существу, пока еще лишь идею) о разработке законопроекта, а с тем субъектом права законодательной инициативы, который воплотил это предложение в текст и представил его в Думу. Поэтому юридически значимым для начала законодательного процесса все-таки надо было считать, даже при существовании той статьи Регламента, внесение законопроекта, т.е. письменного текста, в Думу. Кстати, и сам Регламент Государственной Думы 1994 г. в большей мере ориентировался именно на законопроект как исходный пункт законодательного процесса. Регламент Государственной Думы 1998 г. был скорректирован именно с учетом изложенных соображений, т.е. необходимости представления текста законопроекта. Это могут быть текст нового акта, законопроект об изменении и дополнении существующего закона, текст поправок к рассматриваемым законопроектам. Регламент (ст. 104) гласит, что право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу: а) проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов; б) законопроектов о внесении изменений в действующие законы РФ и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории РФ актов законодательства Союза ССР; в) поправок к законопроектам. Таким образом, какая бы цель в связи с принятием законов ни ставилась, средством ее реализации является законопроект. Причем это относится и к третьей форме осуществления права законодательной инициативы - внесению поправок к законопроектам, поскольку эти поправки также выражаются в соответствующем законопроекте. Согласно ст. 105 Регламента при внесении законопроекта в Государственную Думу субъект права законодательной инициативы должен представить определенный набор документов. Изначально этот перечень был следующим: а) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта; б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта (субъектов) права законодательной инициативы, внесшего (внесших) законопроект; в) перечень законов РФ и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона; Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 358/543 г) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат); д) заключение Правительства (в случаях, определенных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ; речь идет о законопроектах, требующих финансово-экономического обоснования). Позднее перечень стал дополняться, и теперь также представляются: - документы и материалы, предусмотренные рядом статей БК РФ, - по проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период; - документы, предусмотренные Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации", - по законопроекту о ратификации, прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ; - официальные отзывы Правительства РФ и Верховного Суда РФ - по законопроекту о внесении изменений в УК РФ; - документы, предусмотренные Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. "О техническом регулировании", - по законопроекту о техническом регламенте; - заключение Правительства РФ и решение законодательного органа субъекта РФ, на территории которого расположены соответствующие участки недр, - по законопроекту о соглашении о разделе продукции и по законопроекту о внесении изменений в соответствующий федеральный закон о соглашении о разделе продукции; - документ, подтверждающий согласование законопроекта о передаче перемещенной культурной ценности с органом государственной власти субъекта РФ, на территории которого находится региональное учреждение культуры, осуществляющее оперативное управление объектом культуры, представляющим собой культурную ценность, - по законопроекту о передаче культурной ценности, перемещенной в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящейся на территории РФ; - документ, подтверждающий согласование законопроекта по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта РФ соответственно с Верховным Судом РФ и субъектом РФ, - по законопроекту по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта РФ. В соответствии с Федеральным конституционным законом о Правительстве РФ (ст. 26) оно дает письменные заключения на финансово-экономические законопроекты, направляемые субъекту права законодательной инициативы и в Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство. По согласованию с субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен. Правительство вправе направлять в Государственную Думу поправки к находящимся на рассмотрении палаты законопроектам, в палаты Федерального Собрания - официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах. Официальные отзывы Правительства подлежат обязательному оглашению или распространению при рассмотрении федеральных законов и законопроектов на заседаниях палат. При внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы - коллегиальным органом должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту. Непосредственно в текст подготовленного к внесению в Государственную Думу законопроекта могут быть включены следующие положения: о сроке и о порядке вступления в силу закона РФ о поправке к Конституции РФ, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных их положений; о признании утратившими силу и приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона. Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему направляются субъектом (субъектами) права законодательной инициативы на имя Председателя Государственной Думы. Поступивший законопроект регистрируется в Управлении организационного обеспечения законодательного процесса Аппарата Государственной Думы в Системе автоматизированного делопроизводства и документооборота Государственной Думы. Ему Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 359/543 присваивается регистрационный номер, который указывается вместе с наименованием законопроекта в течение всего периода прохождения законопроекта в Государственной Думе. Одновременно в автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности на законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются дата и время поступления законопроекта в Государственную Думу, состав субъектов права законодательной инициативы, внесших законопроект в Государственную Думу, сведения о прохождении законопроекта в Государственной Думе, одобрении Государственной Думой федерального конституционного закона или о принятии федерального закона и рассмотрении соответствующего закона Советом Федерации и Президентом РФ. Исходя из того, что круг субъектов права законодательной инициативы, вносящих конкретный законопроект, может изменяться, Дума 10 марта 2017 г. отразила это в Регламенте: состав указанных субъектов может быть дополнен другими субъектами права законодательной инициативы. Однако 16 января 2020 г. это положение утратило силу. 2. Подготовка законопроекта к рассмотрению в Государственной Думе Председатель Государственной Думы направляет зарегистрированный законопроект и материалы к нему в комитет Государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения (профильный комитет), который определяет (в случае необходимости совместно с Правовым управлением Аппарата Государственной Думы) соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции РФ и приведенной выше ст. 105 Регламента Государственной Думы и в течение 14 дней вносит предложения по законопроекту на рассмотрение Совета Государственной Думы. Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект соответствует требованиям названных статей Конституции и Регламента, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает следующее решение: назначить один из комитетов Государственной Думы ответственным по законопроекту (ответственный комитет), а если законопроект затрагивает несколько сфер - назначить также комитет-соисполнитель (комитеты-соисполнители); включить законопроект в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую либо на очередную сессию; направить законопроект в комитеты, комиссии и депутатские объединения, заместителю Председателя Думы, курирующему профильный комитет палаты, Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ, в Общественную палату РФ, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний. По предложению профильного комитета Совет Государственной Думы устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний, а также срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении. Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект не соответствует требованиям указанных статей Конституции и Регламента, Совет Государственной Думы по предложению этого комитета принимает решение о возвращении законопроекта субъекту права законодательной инициативы для выполнения указанных требований. Такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу; после выполнения указанных требований субъект права законодательной инициативы вправе вновь направить законопроект на имя Председателя Государственной Думы. Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов на указанные законопроекты. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления отзывов в ответственный комитет. В Думе нередко бывают случаи внесения так называемых альтернативных законопроектов - Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 360/543 таких, которые посвящены одному и тому же предмету регулирования. Конечно, палата должна была отреагировать на подобную практику. Применяются следующие правила. В случае если в Государственную Думу после принятия законопроекта в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, такой законопроект палатой не рассматривается и возвращается субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении. Если же в Государственную Думу внесены альтернативные законопроекты до рассмотрения в первом чтении законопроекта по тому же вопросу, Совет Государственной Думы принимает решение отложить рассмотрение в первом чтении законопроекта, внесенного ранее, устанавливает срок рассмотрения альтернативных законопроектов и поручает ответственному комитету подготовить альтернативные законопроекты к рассмотрению Думой в первом чтении одновременно с законопроектом, внесенным в Государственную Думу ранее. В случае если Совет Государственной Думы принял решение о включении поступивших ранее законопроектов в проект порядка работы Государственной Думы, принятие к рассмотрению новых альтернативных законопроектов по тому же вопросу прекращается. Подготовка законопроекта к первому чтению осуществляется ответственным комитетом Государственной Думы (т.е. комитетом, который определен Советом Думы как ведущий по данному законопроекту). Для работы над законопроектом комитет может создать рабочую группу из числа депутатов Государственной Думы - членов данного комитета. В состав рабочей группы также могут входить депутаты Государственной Думы, не являющиеся членами ответственного комитета, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, других организаций, эксперты и специалисты. По решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы. По решению комитета законопроект может быть направлен также в Общественную палату РФ для проведения экспертизы. Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта, а также проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Ответственный комитет может поручить Правовому управлению провести лингвистическую экспертизу законопроекта. Правовое управление на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение. Отзывы, предложения и замечания депутатов Государственной Думы и других субъектов права законодательной инициативы, заключение Общественной палаты РФ по законопроекту рассматриваются на заседании ответственного комитета. Для участия в заседании могут быть приглашены работники Правового управления, осуществлявшие правовую экспертизу. До принятия законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, имеет право: а) по предложению ответственного комитета изменить текст законопроекта; б) отозвать внесенный им законопроект на основании письменного заявления. Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думы. Дополнительно к материалам, внесенным объектом права законодательной инициативы, ответственный комитет представляет: проект постановления Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении; заключение ответственного комитета с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения данного законопроекта; заключение комитета-соисполнителя с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения данного законопроекта; заключение Общественной палаты (если оно имеется); заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы; проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы, докладчика по законопроекту и содокладчика от ответственного комитета. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 361/543 3. Первое чтение законопроекта в Государственной Думе Внесенный Советом Государственной Думы в Думу законопроект подлежит рассмотрению ею. Из Регламента Государственной Думы не вытекает, что Дума должна вынести специальное решение - о принятии законопроекта к рассмотрению. Но поскольку Дума утверждает свою повестку дня, она, следовательно, с самого начала в состоянии определить, хочет заниматься данным законопроектом или нет. Рассмотрение законопроектов Думой осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено законодательством или Регламентом палаты (ст. 116). Как мы упоминали ранее, в частности, в БК РФ сначала было предусмотрено (ст. 196), что рассмотрение проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год должно происходить в четырех чтениях. Однако Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. редакцию указанной статьи изменили и записали, что Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях. Таким образом, в данное время существует единый порядок по всем законопроектам. Чтение - специальный термин, обозначающий одну из стадий рассмотрения законопроекта в парламенте, его палате, охватывающий совокупность действий соответствующих участников законодательной процедуры на данной стадии. Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему по представлению ответственного комитета направляются Аппаратом Государственной Думы Президенту РФ, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство РФ и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы. Законопроекты, за исключением законопроектов, перечисленных в ч. 3 ст. 104 Конституции РФ (т.е. финансовоемких), могут быть рассмотрены Государственной Думой без отзывов на них Правительства РФ, отзывов, предложений, замечаний других субъектов права законодательной инициативы, в том числе и в ситуации, когда отзывы, предложения, замечания были запрошены Советом Думы, но не представлены в установленный им срок. В чем заключаются задачи первого чтения? В соответствии со ст. 118 Регламента при рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ, его актуальности и практической значимости. Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета. Представитель комитета сообщает о позиции по законопроекту ответственного комитета, комитетов-соисполнителей. В редакции Регламента Государственной Думы от 24 апреля 2009 г. отражено повышение роли Общественной палаты РФ на этой стадии законодательного процесса - о ее позиции должно быть сообщено представителем ответственного комитета, а если Общественная палата проводила свою экспертизу законопроекта либо законопроект затрагивает вопросы собственности граждан, на заседании может выступить член Общественной палаты, уполномоченный на это палатой. При рассмотрении законопроекта в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ представитель ответственного комитета должен проинформировать депутатов о позициях органов государственной власти субъектов РФ, представивших отзывы на законопроект. Обсуждение законопроекта, внесенного Президентом РФ, Советом Федерации, Правительством РФ, законодательными (представительными) органами субъектов РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, начинается с обоснования представителями указанных субъектов права законодательной инициативы необходимости принятия закона и заканчивается их заключительным словом, в котором содержится анализ высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 362/543 В случае если законопроект не может быть рассмотрен Государственной Думой по причине отсутствия на заседании Государственной Думы субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя, рассмотрение законопроекта переносится на другое заседание Государственной Думы. Если при рассмотрении законопроекта на заседании палаты вновь отсутствует субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, или его представитель, по предложению представителя ответственного комитета законопроект рассматривается Государственной Думой без участия указанного субъекта права законодательной инициативы или его представителя. Обсуждение законопроекта в таком случае начинается с доклада представителя ответственного комитета. При рассмотрении законопроекта по решению палаты, принятому большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании, может быть отведено время для ответов на вопросы депутатов Государственной Думы по существу законопроекта, а затем вправе выступить представители фракций (до семи минут) и другие депутаты (до трех минут), полномочные представители Президента и Правительства в Государственной Думе, Председатель Счетной палаты и его заместитель, представители законодательных (представительных) органов субъектов РФ, другие лица, приглашенные для участия в обсуждении (ч. 5 ст. 118 Регламента). При рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства РФ. По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, или принять закон, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, или отклонить законопроект. После окончания обсуждения законопроекта на голосование ставится предложение о принятии законопроекта в первом чтении. Если по итогам голосования предложение о принятии законопроекта в первом чтении не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования. Это решение оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы. При внесении альтернативных законопроектов Государственная Дума рассматривает их одновременно посредством рейтингового голосования. Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроектов набрали достаточное для их принятия число голосов, то принятым в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. Если по итогам рейтингового голосования ни один из законопроектов не набрал достаточного для принятия числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Законопроект считается принятым в первом чтении, если при окончательном голосовании за него проголосовало более половины от общего числа депутатов. Результат голосования оформляется постановлением Государственной Думы. Не принятые Государственной Думой альтернативные законопроекты считаются отклоненными. Решение оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования. Копии постановлений Государственной Думы вместе с отклоненными законопроектами направляются субъектам права законодательной инициативы. В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума в постановлении о принятии законопроекта в первом чтении устанавливает срок представления поправок к законопроекту. Срок представления поправок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ - менее 30 дней. В случае если у депутатов имеются предложения об установлении иного, чем в проекте постановления Государственной Думы, срока подачи поправок к законопроекту, срок подачи поправок устанавливается решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении (п. 6 ст. 119 Регламента Государственной Думы). Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 363/543 В случае принятия законопроекта в первом чтении, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также законопроектов, получивших одобрение палаты и, следовательно, предполагающих дальнейшую работу над ними, председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений, при наличии заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы, отражающего результаты правовой и лингвистической экспертиз. Если имеются возражающие против этого предложения, председательствующий предоставляет каждому из них до трех минут для обоснования своей позиции. Представитель ответственного комитета вправе высказать мнение ответственного комитета по каждому возражению либо снять предложение о принятии закона. По окончании обсуждения, если ответственным комитетом не снято предложение о принятии закона, председательствующий ставит на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений. Федеральный закон считается принятым, если за его принятие проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Если решение не принято, то работа над законопроектом продолжается в установленном Регламентом порядке. Как следует из Регламента палаты, законопроекты по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ не могут быть приняты сразу в трех чтениях. Такое правило введено в целях обеспечения учета интересов субъектов РФ, поскольку принятый в первом чтении законопроект обязательно направляется им, и субъекты РФ могут представить в ответственный комитет свои поправки. На практике может возникнуть ситуация, когда Государственная Дума отклоняет в первом чтении бюджетный законопроект. Она была недостаточно урегулирована в Регламенте. Для исправления положения 20 апреля 2007 г. в ст. 119 Регламента внесен ряд новелл. Установлено, что в случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственной Думой создается согласительная комиссия по разработке согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период либо указанный проект федерального закона возвращается в Правительство РФ на доработку. Работа согласительной комиссии осуществляется на паритетных началах и в порядке, установленном БК РФ. Если по итогам работы согласительной комиссии Государственная Дума не примет решение по основным характеристикам федерального бюджета, проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период считается повторно отклоненным в первом чтении. Но дальше в Регламент включено (20 апреля 2007 г.) примечательное положение: повторное отклонение проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении возможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о недоверии Правительству РФ (ч. 12 ст. 119). |