Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
Глава 29. Законодательный процесс в Федеральном Собрании Литература Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999; Он же. Десять конституционно-правовых "заповедей" законотворчества // Вестник Московского ун-та. Сер. 11: Право. 2010. N 1; Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб., 2003; Горобец В.Д. Парламент Российской Федерации. М., 1998; Гранкин И.В. Парламент России. М., 2001; Гузнов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные понятия и институты. Смоленск, 1995; Законодательный процесс в России: граждане и власть. Практические советы. М., 1996; Ковачев Д.А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. М., 1966; Кокотов А.Н. Законодательная инициатива в федеральном парламентском законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 11; Краснов Ю.К. Законодательный процесс в Государственной Думе: пути совершенствования. М., 2004; Крашенинников П.В. Закон и законотворческий процесс. М., 2017; Лебедев В.А., Ройзман Н.В. Законодательная инициатива - стадия законодательного процесса в Российской Федерации. Челябинск, 2010; Минх Г.В. Законодательная инициатива Президента Российской Федерации как конституционно-правовой институт // Журнал российского права. 2016. N 1; Парламентское право России: учеб. пособие / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2003. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 352/543 § 1. Виды законов Российской Федерации. Понятие законодательного процесса 1. Виды законов Российской Федерации Согласно ст. 105, 108 Конституции РФ на федеральном уровне существуют два вида законов - федеральные законы и федеральные конституционные законы. Как отмечалось в разд. II настоящего учебного курса, согласно ст. 135 Конституции, когда речь пойдет о положениях гл. 1, 2, 9 и палаты примут большинством в три пятых голосов каждой палаты решение о необходимости их пересмотра, придется созвать Конституционное Собрание, которое либо подтвердит неизменность действующей Конституции, либо разработает проект новой Конституции. Этот проект принимается двумя третями общего числа членов Конституционного Собрания либо выносится на референдум РФ (по обращению Конституционного Собрания его назначает Президент РФ). Таким образом, по данной процедуре возникает не просто закон РФ, а новая Конституция. В ст. 136 Конституции РФ сказано, что поправки к гл. 3-8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. По запросу Государственной Думы постановлением от 31 октября 1995 г. Конституционный Суд РФ дал толкование указанной статьи: поправки в смысле ст. 136 Конституции РФ принимаются в форме особого правового акта - закона РФ о поправке к Конституции РФ. Со времени принятия Федерального закона "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" 1998 г. приняты три закона РФ о поправках к Конституции РФ - два в 2008 г. и один в 2014 г. Таким образом, можно говорить о трех видах законов РФ: - законы РФ о поправках к Конституции РФ; - федеральные конституционные законы; - федеральные законы. Различие между этими актами может быть проведено по двум линиям. Во-первых, по предмету: - законы о поправках имеют целевое назначение - вносят изменения в Конституцию; - федеральные конституционные законы принимаются по строго определенному перечню вопросов, перечисленных в Конституции РФ; - федеральные законы принимаются по широкому, строго не определенному кругу вопросов, исключая, однако, те, по которым принимаются законы о поправках к Конституции или федеральные конституционные законы. Во-вторых, по требуемому большинству и процедурам при принятии: - федеральные законы нуждаются в простом большинстве голосов в каждой из палат; допускают сначала отклонение верхней палатой (своеобразное вето Совета Федерации), преодолеваемое нижней палатой для принятия закона в прежней редакции двумя третями голосов; затем возможно вето Президента, преодолеваемое в обеих палатах двумя третями голосов; - федеральные конституционные законы принимаются последовательно двумя третями голосов в Государственной Думе и тремя четвертями голосов в Совете Федерации (если не будет три четверти голосов в этой палате, закон считается непринятым и Дума ничего не может сделать, ее возможность преодолеть решение Совета Федерации относительно федерального конституционного закона не предусмотрена), после чего подлежат подписанию и обнародованию Президентом (его вето по этому виду актов не предусмотрено); - законы РФ о поправках к Конституции РФ принимаются по приведенной процедуре федерального конституционного закона, но после этого подлежат одобрению органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. На рассмотрение закона о поправке субъектам дается срок до одного года. Далее Совет Федерации на своем первом Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 353/543 заседании, следующем за днем истечения данного срока, устанавливает результаты рассмотрения закона в субъектах и принимает соответствующее постановление. В течение семи дней со дня установления результатов Советом Федерации его Председатель направляет закон Президенту. Не позднее 14 дней со дня получения закона о поправке Президент подписывает закон и осуществляет его официальное опубликование. Со дня официального опубликования закон вступает в силу, если в законе не установлена иная дата вступления его в силу. Как известно, и мы об этом уже упоминали, в 2020 г. после принятия поправок в палатах Федерального Собрания и их одобрения в субъектах РФ по инициативе Президента РФ проводилось общероссийское голосование по одобрению поправок. Оно проходило несколько дней в конце июня, завершающим было голосование 1 июля 2020 г. С учетом его результатов на основании Указа Президента РФ от 3 июля 2020 г. поправки к Конституции РФ вступили в силу с 4 июля 2020 г. Станет ли впредь общероссийское голосование по поправкам частью процесса их принятия - пока сказать трудно. По всей вероятности, вряд ли оно понадобится, если поправки будут не столь масштабными. 2. Понятие законодательного процесса и его стадий в Федеральном Собрании Законодательный процесс можно определить как совокупность процедур и действий, результатом которых является принятие и вступление в силу закона государства. Но по поводу понятия "законодательный процесс" в целом и конкретно в Российской Федерации существуют различные подходы к его пониманию. Говоря обобщенно, законодательный процесс - это совокупность: - стадий осуществления права законодательной инициативы, т.е. внесение законопроекта на рассмотрение парламента, далее рассмотрение и принятие закона в парламенте, подписание и обнародование закона компетентным органом*(33); - действий непосредственно парламента: от принятия законопроекта к рассмотрению до принятия закона*(34). При втором подходе возвышается роль самого парламента. Одновременно от законодательного процесса "отсекаются" действия тех, кто подготовил и внес законопроект в парламент, а затем подписал и обнародовал закон (для того чтобы объединить все действия, предлагается понятие "законотворческий процесс", охватывающее шаги с начала подготовки законопроекта и до опубликования закона в официальном бюллетене). Если считать законодательный процесс совокупностью взаимосвязанных и взаимообусловленных действий, то категорию "законотворческий процесс" из-за слишком широкого толкования процесса рождения закона нельзя поддержать - законопроекты создаются иногда очень долго, иногда быстро, но пока их не внесли официально в парламент, законодательный процесс еще не начался. Но и в слишком узком понимании законодательного процесса исключаются из законодательной процедуры те шаги (официальное внесение законопроекта в парламент, подписание и опубликование закона), без которых появление закона и его вступление в действие попросту немыслимо. Поэтому надо отдать предпочтение первому подходу. Законодательный процесс можно представить как совокупность следующих стадий: 1) осуществление права законодательной инициативы; 2) подготовка законопроекта к рассмотрению Государственной Думой; 3) рассмотрение законопроекта в Думе, принятие ею закона; 4) рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации, направление его Президенту. Вместо этой стадии возможна другая, хотя и не всегда обязательная: рассмотрение и отклонение закона Советом Федерации. Тогда следует еще одна стадия - создание согласительной комиссии обеих палат, повторное рассмотрение закона в Думе и его принятие либо простым большинством (если Дума согласилась с предложениями Совета Федерации), либо двумя третями голосов (если Дума не согласна с предложениями) - в последнем случае закон направляется Президенту уже Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 354/543 самой Думой. Четвертой стадии при определенных обстоятельствах может вообще не быть: если принятый Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации (ст. 106 Конституции) или если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, тогда на 15-й день со дня поступления из Государственной Думы федеральный закон направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и обнародования, о чем поступает уведомление в Государственную Думу. Правда, по мнению Конституционного Суда РФ, в этом случае имеет место молчаливое одобрение закона Советом Федерации и возникает вопрос, не считать ли его стадией законодательного процесса (см. об этом далее); 5) подписание закона Президентом РФ и его обнародование*(35). При отклонении Президентом закона (право вето) появляется дополнительная стадия законодательного процесса - рассмотрение закона в обеих палатах, принятие предложений Президента или преодоление вето двумя третями голосов, после чего следует подписание закона Президентом и его обнародование. Поправки, включенные в Конституцию в 2020 г., отражают такое новшество: получив для подписания закон, Президент в рамках срока его подписания вправе обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности такого акта. По федеральному закону Президент может это сделать после того, как его вето было преодолено квалифицированным большинством в каждой из палат и он вновь получил текст для подписания; по федеральному конституционному закону - после получения принятого обеими палатами текста; по закону РФ о поправке к Конституции - после поступления из Совета Федерации текста, прошедшего все предшествующие стадии процесса рассмотрения этого закона. Причем в новой ч. 5.1 ст. 125 Конституции (п. "а") о всех названных актах говорится как о "проектах законов"). Поскольку все сказанное делается до подписания Президентом РФ соответствующего закона, это можно считать частью данной стадии законодательного процесса. Таким образом, законодательный процесс на федеральном уровне может состоять из пяти или семи стадий (причем некоторые из них могут быть разбиты на подстадии), а то и всего из четырех стадий. Строго говоря, его нельзя ограничивать лишь рамками Федерального Собрания; хотя главная часть стадий законодательного процесса приходится именно на данный орган, активным участником является также Президент; в определенной мере на появление и прохождение законопроектов влияют иные субъекты законодательного процесса. 3. Субъекты права законодательной инициативы Свое начало законодательный процесс получает с осуществлением права законодательной инициативы. Законопроекты вносятся в Государственную Думу (ч. 2 ст. 104 Конституции РФ), а правом законодательной инициативы обладают (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ): 1) по неограниченному кругу вопросов ведения федерального парламента: - Президент РФ; - Совет Федерации; - сенаторы Российской Федерации; - депутаты Государственной Думы; - Правительство РФ; - законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ (перечисленным выше органам и лицам право законодательной инициативы принадлежит); 2) Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ по вопросам их ведения. В литературе высказано сомнение в обоснованности наделения Президента РФ правом законодательной инициативы*(36). Доводы таковы. Во-первых, Президент по Конституции обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти (ч. 2 ст. 80). И если он вносит законопроект от своего имени, то тем самым невольно оказывает давление на другие органы, вынуждая их согласиться с его вариантом Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 355/543 понимания проблемы, ставшей предметом законодательной инициативы. Во-вторых, Президент должен подписывать и обнародовать законы. На данном этапе они получают его оценку. Внося законопроект, он как бы освобождает себя от последующего выполнения данной функции. Наложение им вето на такой закон, поступивший из палат, будет вообще несуразицей. В-третьих, Президент при желании может поручить Правительству осуществление права законодательной инициативы, поскольку по Конституции оно полностью зависимо от Президента. Кстати, это позволит избежать гипотетически возможной конфронтации между Президентом и Правительством, например, в ситуациях, когда оно не согласно с президентским законопроектом или же отказывается дать положительное заключение по финансово-экономическим аспектам законопроекта. Применительно к Совету Федерации тоже можно говорить об определенных проблемах в осуществлении права законодательной инициативы. Так, если Совет Федерации внес законопроект, то после поддержки его Государственной Думой на следующем этапе - при прохождении закона в Совете Федерации - данная палата как бы лишена объективности в пользу своей инициативы. И наоборот, если законопроект Совета Федерации отклонен Думой, а другой законопроект по тому же вопросу ею поддержан, Совет Федерации может субъективно и предвзято оценить новый закон*(37). Другое соображение состоит в том, что, осуществляя право законодательной инициативы, Совет Федерации может оказаться непонятым субъектами РФ, поэтому не лучше ли и по данному основанию оставить Совет Федерации органом, беспристрастно ожидающим поступления в палату законов из Государственной Думы, принятие которых было результатом законодательной инициативы других субъектов права? Наконец, зарубежный опыт да и собственная история свидетельствуют об иных вариантах участия второй палаты в законодательном процессе: либо предварительное рассмотрение ею законопроектов по определенному кругу вопросов - только после этого они обсуждаются в другой палате (например, Бундесрат и Бундестаг ФРГ), либо равное право каждой палаты принять законопроект, рассмотреть его и после положительного решения передать в другой орган (палату) для обсуждения (Государственная дума и Государственный совет в царской России, Палата представителей и Сенат Конгресса США). Все указанные проблемы требуют внимания. По отношению к членам Совета Федерации - теперь сенаторам Российской Федерации как субъектам права законодательной инициативы возникает вопрос: выступают они при реализации данного права лишь в своем собственном качестве или делают это от имени субъектов РФ? А может, от имени Президента РФ, если это сенаторы, назначенные главой государства как представители Российской Федерации? Конечно, сенаторы, делегированные от субъекта РФ, не могут забывать о том, что они представители и субъекта, и органов субъекта, которые их соответственно избрали или назначили. Но все-таки при внесении законопроекта в Думу они выступают в своем личном качестве. Вместе с тем не исключен вопрос: органы субъекта, делегировавшие представителя в Совет Федерации, не имея права давать ему поручения и вообще предопределять его действия, узнав об осуществлении сенатором РФ права законодательной инициативы в качестве "федерального лица", не захотят ли незамедлительно напомнить ему, что он есть и "региональное лицо"? К тому же есть и еще одно соображение: два сенатора РФ от одного субъекта представляют все-таки разные органы, и если они расходятся во мнениях, это может привести к появлению в Думе двух законопроектов, отражающих противоположные концепции. Соответственно применительно к сенаторам от Российской Федерации можно спросить: не будут ли они думать о реакции Президента РФ в случае самостоятельного осуществления права законодательной инициативы? По поводу следующего вида субъектов - депутатов Государственной Думы очевидно, что право законодательной инициативы принадлежит каждому из них. Если депутат хотя бы раз за срок полномочий палаты реализует это свое право, получаются 450 законопроектов, если же один раз ежегодно, то за пять лет полномочий будет более 2 тыс. законопроектов. Это очень много. К тому же есть депутаты, склонные генерировать законопроекты гораздо чаще (порой с ехидством говорят о законодательной "графомании" депутатов). Поэтому в практике Думы наблюдались периоды, когда она была постоянно завалена законопроектами, поступившими от депутатов. Многие из них Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 356/543 готовили конкурирующие законопроекты, не совпадающие друг с другом ни по содержанию, ни по концепции. Качество законопроектов нередко было весьма невысоким. Нельзя исключать появления в Конституции РФ нормы, отдающей приоритет законопроектам, представленным либо определенным числом депутатов, либо фракцией или комитетом Думы. Конечно, конкуренция законопроектов и при этом останется, но все-таки количество их уменьшится до разумных пределов, соответствующих пропускной способности палаты*(38). Отметим, что, пожалуй, сдерживающим фактором может стать и дополнение, внесенное 19 мая 2017 г. в ст. 107 Регламента: депутат Государственной Думы, "входящий во фракцию, в установленном соответствующей фракцией порядке уведомляет фракцию о законопроекте, подготовленном им (в том числе совместно с депутатами Государственной Думы, входящими в другие фракции) к внесению в Государственную Думу". Для Правительства РФ как субъекта права законодательной инициативы возникает проблема согласования ее реализации с Президентом. Ведь оно фактически, а по новеллам 2020 г. и официально работает под руководством Президента. Как отмечалось выше, Президента в литературе предлагают лишить права законодательной инициативы под тем предлогом, что он может поручить Правительству внести законопроект. В свою очередь, можно ведь и наоборот поставить вопрос: если уж надо вносить проект закона, пусть Правительство обращается со своим предложением к Президенту. Тем более что Правительство свою инициативу должно оформить принятием постановления об утверждении этого законопроекта. А согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 115) Президент вправе отменять постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента. Поскольку законопроект всегда что-то предлагает урегулировать по-новому, Президент может найти основания для дезавуирования постановления Правительства, а если оно будет настаивать на своем, отправить его в отставку (ч. 2 ст. 117 Конституции). Право законодательной инициативы в Государственной Думе предоставлено законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ. Важно, чтобы они не использовали данное право в узкорегиональных интересах, не подкрепляли его межрегиональным "групповым" интересом (по принципу "поддержи меня, а потом я поддержу тебя")*(39). Конституция предоставила Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ (ранее - также Высшему Арбитражному Суду РФ) право законодательной инициативы лишь "по вопросам их ведения", что само по себе является непонятным. В конце концов, любой вопрос жизни страны в той или иной форме может стать вопросом ведения соответствующего суда. Например, казалось бы, компетенция Президента не есть вопрос ведения Верховного Суда. Однако согласно ГПК РФ, а затем Кодексу административного судопроизводства РФ ненормативные акты Президента могут быть оспорены в этом Суде. Получается, что компетенция Президента в какой-то степени находится в ведении Верховного Суда РФ. Поэтому в указании на вопросы ведения судов нет необходимости. Как отмечалось ранее, к ведению Конституционного Суда РФ относится оценка любых федеральных конституционных законов и федеральных законов. Но как быть, если Конституционный Суд внес свой законопроект, далее принят закон, и вот кто-то из обладающих правом обращения в Конституционный Суд ставит перед ним вопрос об оценке конституционности этого акта? Получается, что Конституционный Суд невольно станет "судьей в собственном деле". Вероятно, "своим ведением" для Конституционного Суда может быть то, что касается компетенции и порядка работы данного органа, но не ограничивает возможности других субъектов права законодательной инициативы внести законопроект по этим вопросам. Помимо проблем, касающихся названных в Конституции субъектов права законодательной инициативы, есть еще и аспект, связанный с тем, что некоторые субъекты, которые могли бы иметь такое право, в Конституции не указаны: Генеральный прокурор РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, граждане (внесение законопроектов путем народной инициативы). |