Конституционное право 2021. Конституционное право России Учебный курс Авакьян С А учебное по. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах
 Скачать 3.32 Mb.
|
|
Глава 32. Правительство Российской Федерации Литература Ашаев Д.С. Роль Президента и Правительства Российской Федерации в осуществлении исполнительной власти: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Гаджимагомедов Г.А., Ивлиев Г.П. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности. М., 2008; Гогаева А.Л. Формирование Правительства Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Владикавказ, 2012; Дзидзоев Р.М., Приймак Д.Ю. Конституционно-правовой статус Председателя Правительства Российской Федерации. Краснодар, 2009; Мозолев В.В. Участие Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе: конституционно-правовые и организационные аспекты: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Правительство Российской Федерации / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2005; Президент - Правительство - исполнительная власть: российская модель / под ред. И. Шаблинского. М., 1997; Приймак Д.Ю. Конституционно-правовой статус Председателя Правительства Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2008; Топоркова М.К. Конституционно-правовой статус членов Правительства Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации". Комментарий. М., 1999. § 1. Конституционно-правовые основы статуса Правительства Российской Федерации и его место в системе органов государственной власти Статус Правительства в главных чертах определяется Конституцией РФ, ее гл. 6 "Правительство Российской Федерации" (ст. 110-117) и рядом норм других глав. Специальным актом является Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации". Изначально он был принят в 1997 г., его новая редакция принята в 2020 г. Причем в тексте Конституции (ч. 2 ст. 114) говорится, что федеральным конституционным законом определяется "порядок деятельности Правительства", но Закон о Правительстве по предмету регулирования гораздо шире - его нормы отражают статус, положение в государственном механизме, полномочия Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 397/543 и порядок деятельности Правительства. Как уже указывалось, в начальной редакции ч. 1 ст. 110 Конституции РФ говорилось, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. В редакции 2020 г. добавлено "под общим руководством Президента Российской Федерации". Закон 1997 г. в наименовании ст. 1 указал, что Правительство - "высший исполнительный орган государственной власти" Российской Федерации. Следовательно, в иерархии органов исполнительной власти Российской Федерации Правительству отведено первое место. Более того, в ст. 1 Закона было определено, что "Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации". Регулирование в конституционных поправках 2020 г. и в тексте Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" отличается несколько иной терминологией. Если обобщенно: в нем тоже подразумеваются ведущие позиции Правительства РФ, оставлены слова о том, что именно оно, Правительство, осуществляет исполнительную власть Российской Федерации, но все же "сделан крен", что оно - часть системы федеральной исполнительной власти, а вся эта система действует под руководством Президента РФ. Соответственно в новой ч. 3 ст. 110 Конституции мы читаем, что Правительство руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, за исключением тех, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ. Но вот ст. 1 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" получила новое название - "Исполнительная власть Российской Федерации. Правительство Российской Федерации как орган публичной власти" и далее в ч. 1 ст. 1 записано: "Исполнительную власть Российской Федерации осуществляют Правительство Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти под общим руководством Президента Российской Федерации, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (выделено мной. - С.А.)". Конечно, в характеристике роли и предназначения Правительства РФ ключевыми являются положения о том, что оно - под руководством Президента РФ - но тем не менее на основе своих полномочий участвует в руководстве государством и осуществлении государственной политики. Как будет показано ниже, в процессе реализации норм Конституции и Федерального конституционного закона о Правительстве оно занимается всеми проблемами внутренней и внешней политики, обороноспособности и безопасности государства. Однако в большей мере соответствующие вопросы находятся в центре внимания Президента, а усилия Правительства концентрируются Президентом в экономической, социальной, культурно-просветительной сферах. Выполняя свои функции, Правительство заинтересовано в наличии хорошей нормативной правовой базы. В этом плане задачей Правительства можно считать подготовку и обеспечение прохождения в парламенте необходимых законов РФ, подготовку нормативных актов Президента, утверждаемых им программ, а также принятие в целях регулирования общественных отношений собственных нормативных актов в развитие Конституции РФ, федеральных законов и актов Президента. С учетом сказанного можно выделить следующие главные задачи, которые реализует Правительство: - участие в руководстве государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством в стране; - организация и контроль исполнения в рамках своих полномочий Конституции РФ, законов РФ, международных договоров РФ и указов Президента органами исполнительной власти; - руководство и организация деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации; - участие в правотворческом процессе посредством подготовки проектов нормативных актов, передаваемых парламенту и Президенту РФ или принимаемых самим Правительством РФ. Определяя место Правительства в системе органов государственной власти, следует иметь в виду такие моменты. Прежде всего, как мы отмечали во всех изданиях данного курса, Правительство является и Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 398/543 по Конституции, и в реальности Правительством Президента РФ. Кстати, при введении поста Президента в 1991 г. в Конституции РФ было прямо сказано, что Президент руководит Правительством РФ. В Конституции 1993 г. в начальной редакции слов о руководстве нет. Но и юридически, и фактически у Президента были и есть все возможности для руководства Правительством. Теперь, на основе поправок 2020 г., как мы уже видели, функция руководства Правительством вновь отражена для Президента РФ. Многие аспекты взаимоотношений Президента и Правительства были рассмотрены в настоящем учебном курсе в разделе о Президенте РФ. Напомним, что Президент осуществляет руководство Правительством во всех направлениях, он вправе председательствовать на заседаниях Правительства и Президиума Правительства, регулярно проводит совещания со всем составом и с отдельными членами Правительства. Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики страны, а Правительство участвует в ее реализации. Перед каждым новым Президентом прежнее Правительство слагает полномочия, а Президент фактически начинает свою деятельность с подбора кандидатуры Председателя и формирования состава Правительства. Он может в любое время отправить Правительство в отставку. В начальной редакции уход в отставку Председателя Правительства предполагал и отставку всего Правительства. В редакции 2020 г. смена Председателя не обязательно сопровождается отставкой всего Правительства. Акты Правительства - постановления и распоряжения - издаются на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, а также указов, распоряжений и поручений Президента РФ. При обнаружении противоречия этих актов Конституции, законам, указам и распоряжениям Президента такие акты могут быть отменены Президентом. В Законе 1997 г. была ст. 30 "Обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия Правительства Российской Федерации и других органов государственной власти". В редакции 2020 г. аналогичная норма включена в ст. 1 Закона (ч. 3), но она шире, поскольку речь идет о всех органах публичной власти: "Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства Российской Федерации и иных органов, входящих в единую систему публичной власти". Названный Закон уже в начальной редакции 1997 г. определял (ст. 32) ведущую роль Президента РФ в создании нормативной основы статуса и в руководстве определенными федеральными органами исполнительной власти - так называемого "силового блока". Как было частично показано ранее, теперь, в редакции 2020 г., уже на конституционном уровне отражены возможности Президента в создании, формировании и деятельности таких органов (обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, деятельности войск национальной гвардии РФ). И как сказано в ч. 5 и 6 ст. 1 Федерального конституционного закона о Правительстве (в редакции 2020 г.), утверждая по предложению Председателя Правительства РФ структуру федеральных органов исполнительной власти, Президент в этой структуре обозначает "органы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, и органы, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации". В Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" (2020 г.) функции Президента и Правительства по руководству федеральными органами исполнительной власти в определенной степени переплетены. Так, в ст. 12 Закона "Общие вопросы руководства деятельностью федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти" в отношении органов силового блока, которыми, как сказано, руководит Президент РФ, он тем не менее по представлению Председателя Правительства РФ осуществляет следующие полномочия: 1) утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти данного блока; 2) устанавливает предельную численность работников аппаратов соответствующих федеральных органов, а также размер бюджетных ассигнований на содержание таких аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете; 3) устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных министерств и иных федеральных органов Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 399/543 исполнительной власти; 4) устанавливает размер бюджетных ассигнований на содержание аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете. Что касается Правительства РФ, оно в соответствии с указами, распоряжениями и поручениями Президента РФ координирует деятельность федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти силового блока (ч. 5 ст. 12). Относительно других органов ч. 4 ст. 12 Закона о Правительстве определяет, что "Президент Российской Федерации осуществляет руководство деятельностью федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти непосредственно и через федеральных министров в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти". Таким образом, возможности президентского руководства касаются всех федеральных органов исполнительной власти. Соответственно в ч. 6 ст. 12 определено, что Правительство РФ осуществляет руководство деятельностью федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, за исключением федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ. В соответствии с ч. 7 ст. 12 Закона Правительство РФ осуществляет следующие полномочия в отношении тех федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно выполняет: 1) утверждает положения о федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти; 2) назначает на должность и освобождает от должности заместителей руководителей федеральных министерств, руководителей и заместителей руководителей иных федеральных органов исполнительной власти; 3) устанавливает предельную численность работников аппаратов федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, а также размер бюджетных ассигнований на содержание таких аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете; 4) устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти; 5) устанавливает размер бюджетных ассигнований на содержание аппаратов территориальных органов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете. Конституция РФ (ч. 3 ст. 92) гласит, что во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства. Срок такого исполнения может быть определен самим Президентом или реальными обстоятельствами, если предполагается последующее возвращение Президента к исполнению своих функций. Если же исполнение полномочий Президента прекращается окончательно, то не позднее трех месяцев должны состояться выборы нового Президента, и это предопределяет срок осуществления полномочий Президента Председателем Правительства. Взаимоотношения Правительства с иными системами федеральных органов строятся в соответствии с принципом разделения властей, т.е. каждая ветвь власти действует самостоятельно и имеет предусмотренные законодательством средства воздействия на иные органы. Например, Государственная Дума вправе утверждать кандидатуру Председателя Правительства, представленную Президентом РФ. Однако, как было сказано ранее, если она трижды откажет Президенту и отклонит кандидатуру, он вправе сам назначить Председателя Правительства, а Думу распустить и назначить новые выборы. По составу Правительства его Председатель представляет кандидатуры Государственной Думе, которые она утверждает. Далее следуют назначения, осуществляемые Президентом РФ. Отклонение кандидатур тоже может закончиться самостоятельным назначением членов Правительства Президентом РФ и даже роспуском Государственной Думы. Конечно, и Государственная Дума, и Совет Федерации могут сообщить Президенту свое мнение о кандидатах в состав Правительства и желательных фигурах. Но это мнение не является обязывающим для Президента. В литературе и среди депутатов Государственной Думы давно предлагалось усилить влияние палат парламента на формирование Правительства. Как видим, в определенной мере это учтено в конституционной реформе 2020 г. Парламентский контроль со стороны Государственной Думы в отношении Правительства РФ осуществляется во всем ходе бюджетного процесса. Согласно Конституции Правительство РФ Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 400/543 разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, а также представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета (п. "а" ч. 1 ст. 114) - одновременно с проектом бюджета на следующий финансовый год. Поскольку утверждение бюджета, а также возможные далее его корректировки оформляются посредством принятия федерального закона, тем самым и Совет Федерации включается в подобный парламентский контроль. Законом РФ о поправке к Конституции от 30 декабря 2008 г. определено, что Правительство "представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой". У палат парламента есть такое средство контроля за деятельностью Правительства и его членов, как парламентские запросы, о которых мы упоминали в связи с отражением в Конституции РФ (в новеллах 2020 г.) функции парламентского контроля, анализом деятельности палат Федерального Собрания, - запросы палаты, обращенные к Правительству в целом или отдельному его члену и требующие его пояснений по проблеме, волнующей парламентариев. Это также и запросы отдельных депутатов Думы и сенаторов. Кроме того, у палат есть право на "правительственный час", когда кто-то из членов Правительства или руководителей иных федеральных органов исполнительной власти приглашается на заседание палаты и должен сделать сообщение по вопросу, интересующему членов соответствующей палаты. К средству контроля в отношении Правительства относится также уже упоминавшееся право Государственной Думы на выражение недоверия (доверия) Правительству РФ. Эта процедура, как показано ранее, может кончиться отставкой Правительства, однако может иметь и другой финал - роспуск Государственной Думы Президентом, пожелавшим сохранить "свое" Правительство и "пожертвовавшим" Думой. Своеобразной реакцией Президента РФ на позицию Государственной Думы может стать принятие отставки отдельного члена Правительства, о чем теперь сказано в ч. 4.1 ст. 117 Конституции РФ. В целях конструктивного сотрудничества с палатами Федерального Собрания обычной практикой стало включение их представителей в состав правительственных комиссий по расследованию причин возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий. В свою очередь, палаты также отразили в своих регламентах возможности сотрудничества с Правительством. Конструктивные взаимоотношения Правительства с палатами парламента Российской Федерации должны иметь место, конечно, в законодательном процессе. Правительство входит в число субъектов права законодательной инициативы, т.е. вправе вносить проекты законов в Государственную Думу. Оно дает письменные заключения на, образно говоря, финансовоемкие законопроекты. Правительство может направлять в Думу поправки к любым законопроектам, а также официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах. В 2013 г. в Закон "О Правительстве Российской Федерации" внесено дополнение: Правительство РФ направляет в палаты Федерального Собрания РФ информацию о ходе разработки и предполагаемых сроках принятия нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами. Это положение оставлено и в редакции Закона, принятой в 2020 г. (ч. 9 ст. 13). Члены Правительства вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат. У Правительства есть полномочный представитель в каждой палате парламента. Кроме того, для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством РФ законопроекта может быть назначен официальный представитель (официальные представители) Правительства. Для защиты позиций Правительства по заключениям, поправкам и официальным отзывам поручением Председателя Правительства или его заместителя может быть направлен специальный представитель, полномочия которого определяются в поручении. Представители Правительства присутствуют на заседаниях палат Федерального Собрания при рассмотрении федеральных законов и законопроектов, где им предоставляется слово в соответствии с регламентами палат. Что касается взаимоотношений Правительства и органов судебной власти, обе системы Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 401/543 самостоятельны. Законодательство позволяет оспаривать нормативные акты Правительства на предмет их соответствия Конституции РФ в Конституционном Суде РФ. В отношении оспаривания законности нормативных, а также ненормативных актов Правительства возможно обращение в Верховный Суд РФ. В свою очередь, Правительство тоже может обращаться в судебные органы для защиты интересов государства, своих позиций, оспаривать акты иных государственных органов. Правительство в пределах своих полномочий производит финансирование судов только из федерального бюджета и обеспечивает возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом, обеспечивает исполнение судебных решений. Характеризуя основы взаимоотношений Правительства и органов государственной власти субъектов РФ, еще раз напомним, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Правительство в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Правительство в срок не более одного месяца рассматривает внесенные в установленном порядке в Правительство предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений. Оно направляет в законодательные и исполнительные органы субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Предложения указанных органов субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве. Правительство в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Оно обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует их взаимодействию. В пределах своих полномочий Правительство разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон. При необходимости Правительство вносит предложения Президенту о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий. Президент РФ и Правительство РФ стали уделять больше внимания взаимной координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, их подразделений на территории субъектов РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ. В этих целях Президент РФ издал Указ от 2 июля 2005 г. "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти". А Правительство РФ в развитие Указа приняло постановление от 5 декабря 2005 г. "О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти", утвердив им соответствующее Положение. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй; 27.04.2023 Система ГАРАНТ 402/543 Анализируя деятельность Президента РФ в разд. VII настоящего учебного курса, мы отметили, что им введены определенные правила оценки эффективности деятельности глав исполнительной власти субъектов РФ, издавалось несколько актов, последним был Указ от 25 апреля 2019 г. Поскольку в этом процессе должно активно участвовать Правительство РФ и ему Указом Президента поручается утвердить методику оценки эффективности, перечень индивидуальных показателей для ее оценки, порядок предоставления субъектам РФ грантов и т.д., Правительство РФ принимает свои акты в этом направлении. Последними были его постановление от 17 июля 2019 г., а также другие акты в редакции от этого числа, касающиеся конкретизации соответствующих правил оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и их руководителей. |