учебник по еонституционному праву. 621_1- Конституционное право России. В 2т. Т.1.-Авакьян С.А_2014. Учебный курсе издание, переработанное и дополненное Рекомендовано
 Скачать 2.47 Mb.
|
|
Глава 10. Российское государство — организация всего народа, основа конституционного строя Литература Авакьян С. А. Практика российской государственности // Вестник Московского унта. Сер. 18 Социология и политология. 1997. № 1; Он же. Проблемы единства и самостоятельности институтов власти в России // Журнал российского права. 1997. № 7; Атаманчук Г. В. Новое государство поиски, иллюзии, возможности. М, 1996; Байтин М. И. Государство и политическая власть. Саратов, 1972; Белкин А. А. Официальное наименование государства (фрагмент лекции) // Правоведение. 1995. № 3; Бутусова Н. В. Государство как субъект конститу* ционно*правовых отношений. Воронеж, 2005; Она же. Конституцион* но*правовой статус Российского государства. М Воронеж, 2006; Воеводин Л. Д. Статус современного государства как предмет общего конституционного права // Российский юридический журнал. 1997. № 4; Войтенко О. В. Государство, государственное образование, государственность (теоретико*методологический анализ их соотношения): Глава 10. Российское государство — организация всего народа автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М, 2007; Гомеров И. Н. Государство и государственная власть предпосылки, особенности, структура. М Иванов В. Теория государства. е изд. М, 2010; Краснов М. А. Ответственность власти (государство в открытом обществе. М, 1997; Крылов Б. С. Государственный суверенитет современные проблемы Конституционное и муниципальное право. 2008. № 6; Морозова Л. А. Проблемы современной российской государственности учеб. пособие. М, 1998; Ромашов Р. Конституционное государство (история, современность, перспективы развития. Красноярск, 1997; Четвер нин В. А. Демократическое конституционное государство введение в теорию. М, 1993; Чиркин В. Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995. № 8; Шустров Д. Г. Государство как объект конституционно*правового регулирования дис. канд. юрид. наук. М, Государственной основой конституционного строя и его выражением в масштабах всей страны является Российское государство. Его официальные наименования — Российская Федерация и Россия. Согласно ст. 1 Конституции наименования Российская Федерация и Россия равнозначны». В соответствии с Конституцией Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1). Конституция содержит еще ряд основополагающих характеристик Российского государства. Это государство 1) демократическое 2) федеративное и суверенное) правовое 4) имеющее республиканскую форму правления 5) основывающееся на принципе разделения властей 6) социальное 7) светское 1. Демократическое государство О значении демократии как одной из характеристик конституционного строя мы уже говорили выше. И все это в определенной мере можно связать с государством. Называя государство демократическим, Конституция (ст. 1) не раскрывает, что означает данное понятие. В обобщенном виде можно сказать следующее в основе государства как демократического — предопределенность задачи деятельности государства интересами народа, гласное осуществление государственных функций, политические и личные свободы граждан, гуманистическая направленность политического режима и недопустимость произвола. Демократическим называют государство, которое служит своему народу, воплощает его интересы, обеспечивает осуществление госу* 366 Раздел III. Основы конституционного строя России дарственной власти народом непосредственно, а также через органы государства. Гласность как черта демократического государства означает, что его жизнь, деятельность государственных органов, образно говоря, прозрачны, те. осуществляются в обстановке полной открытости. Граждане и общественные объединения получают исчерпывающую информацию о государственных делах, о проектах и принятых нормативных актах, о должностных лицах государства. Демократическим называют такое государство, которое обеспечивает права и свободы своих граждан. В нем нет каст, государственные функции доступны любому гражданину, власть подконтрольна гражданами общественному мнению. Наконец, в демократическом государстве есть единство государственных установлений и институтов, с одной стороны, и практики го* сударственно*политической жизни, отношения к правами свободам индивида — с другой. Нельзя считать демократическим государство, которое провозглашает приверженность названным ценностям, а наделе их игнорирует 2. Федеративное и суверенное государство Россия как федеративное государство состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов РФ (ст. 5 Конституции РФ. Как уже отмечалось выше, Россия обладает государственным суверенитетом, те. ее власть распространяется на территорию всей страны и никем не может быть ограничена ни извне, ни внутри. Конституция РФ и федеральные законы подлежат неукоснительному соблюдению и применению во всех регионах. Российская Федерация имеет территориальное верховенство, те. обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. Федеративная природа России означает, что ее субъекты обладают равным конституционно*правовым статусом независимо от своего наименования, территориальных размеров, численности населения, экономического состояния и других факторов. Это положение отражено в ст. 5 Конституции в двух аспектах с одной стороны, в ч. 1 говорится, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов, те. их статус в принципе одинаков с другой стороны, согласно ч. 4 ст. 5 субъекты равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Вместе стем федеративное государство — сложное государство, в котором существуют особые отношения между федерацией в целом и Глава 10. Российское государство — организация всего народа ее составными частями. Это, с одной стороны, определенные права самой Российской Федерации и ее субъектов, ас другой — возможности взаимного влияния на положение дел, те. как на федеральном уровне, таки в субъектах РФ. Однако сложность отношений в федеративном государстве не подрывает его характеристики как суверенного государства. Суверенность — имманентное, те. внутренне присущее, неотъемлемое качество России. Этот вопрос был до недавнего времени не совсем ясным в практике внутригосударственного строительства. Ряд республик как субъектов РФ претендовал на обладание государственным суверенитетом наряду и наравне с Российской Федерацией. Б. Н. Ельцин, стремясь укрепить Федерацию и обеспечить единство государства, водном из своих выступлений, находясь в Республике Татарстан, на вопрос о том, как быть с суверенитетом республик, высказался так Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить. Конечно, он имел ввиду то, что самостоятельность субъектов в руководстве своими делами можно повысить и дать им в этом отношении как можно больше прав. Однако некоторые субъекты поняли его слишком буквально и стали ссылаться на наличие у них государственного суверенитета, претендовать на свою самостоятельную международную правосубъектность. А в двухсторонних договорах с центром о разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти ряд субъектов старался оговорить свои особые права, в том числе за счет полномочий Российской Федерации, обозначенных в ее Консти* туции. Подобное положение не могло продолжаться до бесконечности, поскольку делало субъекты РФ неуправляемыми, поощряло региональный сепаратизм и подрывало суверенную природу Российского государства. Упорядочению внутриполитических и внешнеполитических аспектов деятельности субъектов РФ способствовали федеральные законы 1999 г. О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Более радикально относительно суверенитета субъектов РФ высказался Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня 368 Раздел III. Основы конституционного строя России г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Закона об общих принципах организации органов власти субъектов РФ, а также в определении от июня 2000 г. по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия — Алания и Республики Татарстан. Конституционный Суд четко записал в своих постановлениях, что государственным суверенитетом обладает исключительно Российская Федерация, а субъекты РФ не обладают государственным суверенитетом, хотя и сохраняют самостоятельность в разрешении вопросов, отнесенных к их ведению 3. Правовое государство Литература Батурин Ю. М, Лившиц Р. З. Социалистическое правовое государство: от идеи к осуществлению. М, 1989; Боер В. М, Городинец Ф. М, Григо нис Э. П. Правовое государство реальность, мечты, будущее / под ред. В. П. Сальникова. СПб., 1999; Гессен В. М. Правовое государство. СПб., 1912; Козлихин И. Ю. Идея правового государства история и современность. СПб., 1993; Котляревский С. А. Власть и право проблемы правового государства. М, 1915; Малько А. В. Правовое государство // Правоведение. 1997. № 3; Нерсесянц В. С. Правовое государство история и современность // Вопросы философии. 1989. № 2; Соколов АН. Правовое государство. Идея, теория, практика. Курск, 1994; Хлопушин С. Н. Конституционное регулирование демократического правового государства в России (современные проблемы дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Черниловский З. М. Правовое государство исторический опыт // Сов. государство и право. 1989. № Конституционная характеристика Российского государства как правового государства означает следующее. Вся жизнь в нашей стране должна основываться на Конституции, законах и иных юридических нормативных актах, те. на господстве права и закона в широком смысле слова. Действия различных органов и должностных лиц, общественных объединений, поведение граждан должны соответствовать нормативным правовым установле* ниям. Никто не может вопреки правовым предписаниям устанавливать свои правила, регулирующие жизнь граждан, их сообществ, тер* риторий. Глава 10. Российское государство — организация всего народа В государстве, претендующем на то, чтобы называться правовым, предполагается исчерпывающе полное правовое урегулирование тех общественных отношений, которые нуждаются в подобной регламентации. А если необходимые нормы права изданы и своевременно обновляются, это означает, что они действительно станут основой развития общества и государства. Право, вся совокупность нормативных правовых актов должна создаваться с соблюдением принципов справедливости и гуманности в отношении тех, кому они адресованы. Мировая история и опыт собственной страны свидетельствуют о том, что можно иметь достаточное количество правовых предписаний, но при этом необоснованно ограничивать права граждан, допускать произвол, игнорировать идеи не только правового государства, но и рациональной организации общественных и государственных дел. Дело не только в наличии нужных, притом справедливых и гуманных норм не менее важно организовать исполнение правовых предписаний. Это означает, что основные действия граждан, общественных объединений, органов государственной власти и местного самоуправления будут правовыми действиями, на базе норм права возникают правовые отношения. Более того, в государстве складывается определенный правопорядок. В его основу, по нашему мнению, следует положить принцип разрешено все, что позволено законом. Некоторые авторы считают, что в правовом государстве действует принцип «разрешено все, что не запрещено законом. С этим принципом тоже можно согласиться, но при условии абсолютной полноты правового урегулирования общественных отношений и их стабильности. Однако недостаточность и пробелы в нормативном правовом регулировании общественных отношений, а также иные недостатки, действие принципа разрешено все, что не запрещено законом может привести к использованию минусов правового регулирования в ущерб интересам государства, общества, других граждан. В правовом государстве существует ответственность за неисполнение или нарушение закона, иона должна наступать тоже по закону. При этом гарантируются объективное разбирательство, представительство и отстаивание интересов личности, общества и государства, назначение справедливого наказания уполномоченным органом недопустимы произвол, превышение закона и власти обеспечивается обжалование решений и действий соответствующих органов и должностных лиц. В правовом государстве должна быть создана система защиты субъектов права и норм права. Эта система состоит из следующих эле* 370 Раздел III. Основы конституционного строя России ментов наличие органов защиты (суда, иных государственных органов, а также органов местного самоуправления введение гарантий самозащиты для граждан, те. предоставление им права защищать свои интересы всеми законными способами и средствами установление процессуальных механизмов защиты. Порой можно прочитать, что главный ценностный признак правового государства — наличие судебной формы защиты. Вне сомнения, обеспечение защиты прав и законных интересов граждан в суде является первейшим условием правового государства. Однако в той или иной форме такую защиту призваны обеспечивать все органы публичной власти. Их умелые действия могут сыграть конструктивную роль, помочь избежать суда, в котором защита построена на состязательности (тяжбе) и нередко является трудным делом, особенно для простого гражданина. Правовое государство обеспечивает действие принципа законности. Он проявляется в совокупности таких начал наличие норм права, те. нормативной базы общественных отношений установление юридической ответственности за неправомерное поведение, те. несоблюдение, нарушение права защита от необоснованных ограничений прав и законных интересов любого субъекта права, а также от необоснованного привлечения его к ответственности. В правовом государстве должен наличествовать и определенный склад общественного сознания. Он основывается на том, что надо жить на основе права и закона, уважать права и законные интересы других, соблюдать и не нарушать нормативные правила. У граждан должно быть твердое убеждение в том, что закон защищает их интересы, он справедлив и передним все равны 4. Республиканская форма правления Характеристика России как государства с республиканской формой правления означает, что) главные должностные лица государства, система местного самоуправления, депутаты представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления являются выборными, т. е. избираются гражданами страны посредством всеобщих выборов) исключено получение власти в порядке наследования) невозможны дарение власти, поручение ее осуществления сверху (кроме чрезвычайных обстоятельств, военного положения, доведения дел на какой*то территории до развала или финансового банкрот* Глава 10. Российское государство — организация всего народа ства), тем более по мандату другого государства либо международной организации) признаются неконституционными захват власти или ее присвоение ч. 4 ст. 3 Конституции РФ). Глава Российского государства — Президент РФ избирается народом путем прямых всеобщих выборов. Выборной является Государственная Дума — нижняя палата парламента РФ — Федерального Собрания. Население избирает законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ. Представительные органы местного самоуправления также подлежат избранию населением, а главы муниципальных образований избираются либо населением, либо представительными органами местного самоуправления. Республиканская форма правления основывается на том, что властные функции вправе осуществлять и народ непосредственно. Сами органы появляются именно в результате оформления воли народа посредством выборов 5. Принцип разделения властей Литература Автономов АС. Избирательная власть. М, 2002; Баглай МВ, Ильин ский И. П, Энтин Л. М. Разделение властей опыт современных государств. М, 1993; Баренбойм П. Д. 300 лет доктрины разделения властей. Суд Сьютера. М, 1996; Барнашов А. М. Некоторые особенности российской модели разделения властей по Конституции Российской Федерации 1993 г. // Актуальные проблемы правоведения в современный период / под ред. В. Ф. Воловича. Томск, 1996; Он же. Теория разделения властей становление, развитие и применение. Томск, 1988; Болдырева Р. С. Разделение властей теоретико*правовые аспекты: дис. ... канд. юрид. наук. М, 1998; Бородин СВ, Кудрявцев В. НО разделении и взаимодействии властей в России // Государство и право. № 5; Бушуев И. И. Разделение властей в федеративном государстве дис. ... канд. юрид. наук. М, 1998; Ведяхина КВ. Разделение властей как принцип российского права // Право и политика. 2002. № 5; Ворошилов Н. Критический обзор учения о разделении властей. Ярославль, 1871; Гайдук В. В. Разделение государственной власти в Российской Федерации конституционно*правовое исследование дис. канд. юрид. наук. М, 2002; Ишеков КА. Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации под ред. П. П. Сергуна. Саратов, 2010; Краюшкина СВ. Принцип разделения властей и его реализация в современной России дис. ... канд. полит. наук. М, 1998; Крылов Б. С. Разделение власти система сдержек 372 Раздел III. Основы конституционного строя России и противовесов // Журнал российского права. 1998. № 6; Лузин В. Принцип разделения властей как основа конституционализма Срав* нительно*правовое исследование на примере США, Великобритании и Франции. Н. Новгород, 1998; Марченко МН. Теория разделения властей и различные ее модификации на Западе // Журнал российского права. 1997. № 4; Мишин А. А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М, 1984; Монтескьё Ш. О духе законов // Избр. произв. М, 1955; Некрасов СИ. Единство и разделение государственной власти в Российской Федерации (Федерация и субъекты дис. ... канд. юрид. наук. М, 1999; Павличенко НМ. Принцип разделения государственной власти в конституционном регулировании Российской Федерации дис. ... канд. юрид. наук. М, 1999; Разделение властей история и современность спецкурс / под ред. М. Н. Марченко. М, 1996; Современная российская модель разделения власти между Федерацией и ее субъектами (актуальные правовые проблемы. М, 1996; Соколов В. М. Принцип разделения властей особенности и проблемы российской государственно*правовой модели: дис. ... канд. юрид. наук. М, 2011; Тиунова Л. Б. Разделение властей: конституционная модель // Правоведение. 1996. № 4; Тихомиров Ю. А. Власть в обществе единство и разделение // Сов. государство и право. № 2; Умнова И. А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и ее субъектами (Актуальные правовые проблемы. М, 1996; Чеботарев Г. Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации. Тюмень, 1997; Шевцов В. С. Разделение властей в Российской Федерации. М, 2004; Энтин Л. М. Разделение властей. Опыт современных государств. М. Содержание принципа Разделение властей — конституционный принцип организации управления государственной жизнью, который может проявляться в двух аспектах) разделение единой государственной власти, источником которой является народна три ветви, представляемые самостоятельными видами органов государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной, и разграничение полномочий между ними) разделение властных функций по уровням системы государственных органов, например в условиях Российской Федерации — федеральный уровень, уровень субъектов РФ и уровень местного самоуправления, которое хотя и является негосударственной категорией, но участвует в управлении общественными, а частично, по поручению государства, и государственными делами. Глава 10. Российское государство — организация всего народа Привнесении апреля 1992 г. изменений и дополнений в Конституцию 1978 г. был отражен принцип разделения властей в обоих названных аспектах. Статья 3 в новой редакции гласила, что система государственной власти в Российской Федерации основывается на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной власти, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее субъектами и местным самоуправлением. Конституция РФ 1993 г. отражает только первый аспект. Согласно ее ст. 10 государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Правда, в конституциях некоторых республик в составе Российской Федерации второй аспект также отражен. Так, в ст. 5 Конституции Республики Удмуртия 1994 г. сказано, что государственная власть в Республике осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Удмуртии. Тоже самое записано в ст. 7 Конституции Республики Хакасия 1995 г. А в ст. 6 Конституции Республики Ингушетия 1994 г. говорится, что здесь государственная власть осуществляется на основе разделения и взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной власти, а также разграничения полномочий между республиканскими и местными органами власти. Как можно видеть из ст. 10 Конституции РФ, принцип разделения властей распространяется лишь на органы государственной власти. В системе местного самоуправления принцип разделения властей официально не применяется, но реально все равно различаются представительные (думы, собрания) и исполнительные органы (в лице главы муниципального образования и местной администрации) местного самоуправления. Если Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации г. подразумевал такое различие, то пришедший ему на смену одноименный Федеральный закон 2003 г. не только использует понятие представительного органа, но и прямо называет местную администрацию исполнительно*распорядительным органом. Главная суть принципа разделения властей проявляется в следующем) каждая ветвь (каждый уровень) власти занимается своими, юридически порученными ей (ему) делами; 374 Раздел III. Основы конституционного строя России) ветви (уровни) власти самостоятельны, не имеют права вмешиваться взаимно в деятельность и подменять друг друга) каждая ветвь (каждый уровень) власти обладает средствами воздействия на другие ветви (уровни) власти, чтобы они принимали решения, в которых у данной ветви (данного уровня) власти есть интерес, и чтобы обеспечивался баланс властей, а также соблюдалась законность в их деятельности. Организация государственной власти в стране может основываться на двух различных принципах. Один известен нашему государству и может быть назван принципом верховенства представительных органов (верховенства Советов, когда на всех уровнях, а тем более на общегосударственном, представительные органы занимают главенствующее положение. Это значит, что, во*первых, они имеют право принять к своему рассмотрению любой вопрос, отнесенный к ведению государства, соответствующей территории, в том числе и независимо оттого, какому органу этот вопрос отдан для постоянного разрешения, во*вторых, все другие государственные органы формируются представительными органами и подотчетны им. Так, высший представительный орган формирует правительство страны, может в любое время изменить его составили переформировать полностью. Он вправе заслушать отчет правительства, предложить ему отменить свое решение либо при необходимости сам может отменить решение правительства. Хотя провозглашается независимость судей и их подчинение только закону, соответствующий представительный орган может заслушать отчет суда о том, как он осуществляет политику государства в части борьбы за укрепление законности (те. официально не вмешиваясь в функции правосудия, а также переформировать состав суда. После Октябрьской революции 1917 г. и дох гг. концепция верховенства представительных органов — Советов была конституционной основой нашей представительной ив целом государственной системы. Фактически деятельность представительных органов, в том числе высших (те. Союза ССР, республик, направлялась компартией и к тому же еще Советами руководили исполнительные органы, формально образуемые ими. И тем не менее по конституционным нормам именно Советы обладали верховенством в государстве. Другая модель государственной власти основана на принципе разделения властей. Согласно ей представительные органы рассматривают и решают лишь те вопросы, которые отданы в их ведение, те. на основе разделения полномочий между государственными органами. Глава 10. Российское государство — организация всего народа Разумеется, и при этой модели у представительных учреждений есть средства воздействия на другие органы, и прежде всего на исполнительные. Они вправе контролировать порядок исполнения ими законов. Для этого у представительных органов могут быть средства воздействия заслушивание отчетов и сообщений исполнительных органов, выражение им доверия либо недоверия, приводящего к отставке этих органов. Однако и другие органы, те. и исполнительные, и судебные, имеют свои средства воздействия на представительные органы, предотвращающие принятие ими необоснованных решений или влекущие их отмену. Итак, есть взаимовлияние этих органов, получившее название система сдержек и противовесов, при которой они уравновешивают друг друга. Конечно, в каждой стране данная модель проявляется по*своему. Поэтому на вопрос, равны эти органы или какой*либо имеет преимущества перед другими, является главнее их, трудно дать однозначный ответ. Нов принципе следует исходить из того, что и представительные, и исполнительные, и тем более судебные органы занимают в системе свои ниши, а возможности воздействия друг на друга никак не могут использоваться для того, чтобы поставить себя выше других. Итак, в Российской Федерации введение разделения властей должно было проявиться следующим образом) представительные органы утрачивают верховенствующие позиции, возможность рассматривать вопросы, входящие в компетенцию исполнительных органов, подменять их, соединять в себе черты представительных и исполнительных органов) не допускается возвышение исполнительных органов за счет принижения роли представительных. Исполнительная власть, а также Президент РФ, стоящий вне разделения властей и над всеми ветвями, не подменяют законодательную власть. В принципе исполнительная власть действует во исполнение актов, принимаемых законодательной властью, — законов. Разумеется, исполнительная власть может оказывать влияние на деятельность законодательной власти, на содержание законов. Однако исполнительная власть не может взять на себя функции представительной власти. В ряде отношений (выполнение законов, исполнение бюджета, некоторые аспекты управления государственными делами) исполнительная власть действует под контролем законодательной власти) судебная власть в системе разделения властей не только выполняет функции прямого правосудия по обращениям физических или юридических лиц, нов ряде отношений может оценивать акты зако* 376 Раздел III. Основы конституционного строя России нодательной и исполнительной власти, разрешать их споры. Своими решениями судебная власть способствует укреплению законности в деятельности других ветвей власти, вправе признавать утратившими силу (недействующими, недействительными) их незаконные (неконституционные) акты. Некоторые проблемы разделения властей Вопрос о разделении властей в Российской Федерации является непростым. Это сложная проблема со многими аспектами. Попробуем обозначить некоторые из них. В частности, в нашей стране почти не поднимается такой вопрос, как разделение функций по управлению государством и обществом, между тем это тоже часть проблемы разделения властей. Такое деление необходимо для того, чтобы не допустить как чрезмерного увлечения государства в воздействии на общество, таки подмены общественными структурами государственной власти. В разделении властей важное значение имеет не только распределение полномочий между властвующими субъектами, но и определение способов и средств их взаимного влияния. Это означает, что каждый, с одной стороны, самостоятелен в осуществлении того, что ему поручено, нос другой стороны, находится под своеобразным контролем окружающих, и они могут (а то и должны) высказывать свои оценки. Как видно из ст. 10 Конституции РФ, единая государственная власть делится натри ветви — законодательную, исполнительную и судебную. В ч. 1 ст. 11 Конституции говорится Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». При этом подходе упущено, что сам народ тоже осуществляет государственную власть. Как сказано в ст. 3 Конституции РФ, принятие всенародным голосованием Конституции РФ либо закона есть осуществление государственной власти народом. Кроме того, в России есть или могут существовать государственные органы, которые строго не вписываются в указанную триаду органов государственной власти. Так, для принятия новой Конституции должно быть созвано Конституционное Собрание. Оно может разработать новую Конституцию и даже принять ее либо утвердить текст и вынести его на референдум. Является ли Конституционное Собрание государственным органом Относится ли оно к числу орга* Глава 10. Российское государство — организация всего народа нов государственной власти Мы уже ответили на эти вопросы однозначно да. Если Конституция принимается народом на референдуме или Конституционным Собранием, можно ли это назвать осуществлением законодательной власти Можно сказать итак. Но, учитывая особую роль Конституции в истории страны, когда на ее основе начинается новый этап жизни и развития общественных отношений, не лучше ли сказать, что они осуществляют учредительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти Причем это не только самостоятельная по виду, но также и первая по исторической роли ветвь государственной власти. Далее. К какой ветви власти отнести Президента РФ Казалось бы, он ближе всего к исполнительной ветви власти, к тому же в прежней Конституции он был официально отнесен к этой ветви, а многими положениями Конституции 1993 г. тоже связан с исполнительной властью. Но все*таки поданной Конституции Президент объявляется главой государства и от исполнительной власти официально отделен. Вряд ли его можно отнести к законодательной власти, хотя они участвует в законодательном процессе, может вносить законопроекты, подписывает и обнародует законы, а в определенных ситуациях, когда нормативное регулирование необходимо, но законы запаздывают, — может регулировать общественные отношения своими указами (такие акты носят временный характер и с появлением закона должны быть отменены либо приведены в соответствие с ним. К судебной власти Президента тоже нельзя отнести. Исследователи статуса Президента РФ и авторы комментариев Конституции РФ предлагают выделить власть Президента РФ из традиционной триады и назвать ее особой формой государственной власти — президентской. Однако это не все. О Прокуратуре говорится в гл. 7 Конституция РФ. Она до последнего времени называлась Судебная власть». Выше мы отмечали прокуратура не является частью судебной власти, а помещение норм о ней в указанной главе можно считать просчетом создателей конституционного текста. Теперь в соответствии с Законом о поправке к Конституции РФ 2014 г. гл. 7 называется Судебная власть и прокуратура. Соответственно, мы можем сделать вывод если выделяется еще и прокурорская власть, учитывая ее особые функции и задачи, значит, ветвей государственной власти в Российской Федерации всего шесть. Логика отделения от общих групп органов со специфическими функциями привела ряд авторов к выделению еще некоторых ветвей власти. 378 Раздел III. Основы конституционного строя России Так, давно и активно обсуждается вопрос о том, считать ли Банк России государственным органом Российской Федерации, государственным учреждением или хозяйствующим субъектом. Те, кто считает Банк России государственным органом, исходя из его независимости от других государственных органов, особенно от Правительства, склонны говорить о наличии еще одной ветви государственной власти — банковской. В России создан специальный государственный орган финансового контроля — Счетная палата РФ аналогичные органы появились ив субъектах РФ. Могут существовать иные государственные специальные органы с контрольными задачами. С учетом наличия таких органов говорят о контрольной государственной власти. В стране стала активно действовать система избирательных комиссий, организующих различные виды выборов. Верхние звенья этой системы — ЦИК РФ и избирательные комиссии субъектов РФ закон называет государственными органами. Если так, к какой же ветви государственной власти их отнести Появилось предложение говорить об избирательной власти. Мы привели самые упрощенные вариации. А ведь есть и более усложненные модели. Например, порой предлагают объединить финансовые органы исполнительной власти, государственные банки и счетные палаты в финансовую власть. А прокуратуру, надзорные органы системы исполнительной власти — в надзорную (надзорноконтроль ную) власть. Поэтому неслучайно предлагается выделить такие разновидности государственной власти) учредительная (принятие Конституции РФ народом или Конституционным Собранием) народная (принятие народом на референдуме законов или решение других вопросов государственного значения — если речь не идет о новой Конституции) президентская) законодательная) исполнительная) судебная) прокурорская) избирательная) финансово*банковская; 10) контрольная (контрольно*надзорная, если подразумевать при этом такие надзорные органы, как горный надзор, атомный надзор и др, связывая прокурорский надзор с отдельной ветвью власти). Глава 10. Российское государство — организация всего народа Кстати, даже при всех таких вариациях неясно, куда отнести некоторые органы, например Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и аналогичных уполномоченных в субъектах РФ. Сложность отнесения органов к ветвям власти привела к тому, что в нормативных актах некоторые из них названы просто государственными органами. В связи с этим в отдельных учебниках административного права предлагают выделять органы государственной власти и государственные органы, не входящие в обозначенные в Конституции РФ системы власти. Но это не может быть решением проблемы, наоборот, вызывает дополнительные трудности. Ведь у государственного органа, неназванного органом государственной власти, все равно есть властные функции, он действует от имени государства и т. д. При наличии категории государственный орган потенциально существует такая опасность можно создать органы, формально поставленные вне отношений, вытекающих из системы разделения властей, не относящиеся к органам исполнительной власти, а действующие параллельно сними и вместе стем не находящиеся в сфере парламентского контроля. К тому же еще можно понять законодателя, когда он называет органом государства самостоятельную структуру, например ЦИК РФ, избирательную комиссию субъекта РФ. Однако иногда понятие государственного органа используется для подразделений, общая задача которых — обеспечить деятельность соответствующего, предусмотренного Конституцией, органа государства. К примеру, в Положении об Администрации Президента РФ она называется государственным органом. Цель таких норм — возвысить роль подразделения. Между тему него все*таки сугубо служебное ив этом плане вспомогательное назначение. Специфика осуществления принципа разделения властей на уровне субъектов РФ состоит в том, что действующие на территории субъекта суды общей юрисдикции и арбитражные суды, как отмечалось ранее, не являются судами субъектов и не входят в их систему разделения властей. Если же в субъекте создан конституционный (уставный) суд, он, как суд субъекта, включается в систему разделения властей. И последнее если Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации г. допускает выделение представительных и исполнительнорас порядительных органов местного самоуправления, на этом уровне фактически действует принцип разделения властей, хотя и со своими 380 Раздел III. Основы конституционного строя России особенностями. Сточки зрения рациональной организации отношений между представительными органами, главами муниципальных образований и местными администрациями можно было и официально ввести на местном уровне принцип разделения властей. Обобщая все сказанное, рекомендуем читателю при обращении к проблеме разделения властей рассматривать ее масштабно и иметь ввиду следующее) хотя разделение властей в первую очередь является категорией государства и государственной власти, в принципе надо видеть разделение властных возможностей в управлении государством и обществом, должны быть пределы участия государства в управлении обществом и пределы вмешательства общественных структур в управление государством) разделение властей в государстве предполагает не существование многих видов государственной власти, а наличие единой государственной власти, исходящей от народа, и ее ветвей это означает, что в строгом смысле слова надо говорить о разделении власти, а не о разделении властей) единая государственная власть не только исходит от народа, но и предполагает его участие в осуществлении власти таким образом, разделение властей в государстве включает непосредственное народовластие и осуществление государственной власти специальными органами государства) к традиционным законодательным, исполнительными судебным органам в системе разделения властей могут быть добавлены другие органы и механизмы государственной власти государственные органы) — учредительная власть, глава государства, органы прокуратуры, избирательные комиссии, банковско*финансовые органы и др) в государстве существует не только горизонтальная, но и вертикальная система разделения властей, она включает в себя разделение властных функций между органами центра, регионов и местного самоуправления) разделение властных функций существует не только в системе государственной власти, но ив местном самоуправлении — на этом уровне решение вопросов распределяется между населением и различными органами местного самоуправления) разделение властей предполагает не только распределение функций и полномочий между субъектами властной деятельности, но и систему их взаимного влияния, те. сдержек и противовесов. Глава 10. Российское государство — организация всего народа |