учебник по еонституционному праву. 621_1- Конституционное право России. В 2т. Т.1.-Авакьян С.А_2014. Учебный курсе издание, переработанное и дополненное Рекомендовано
 Скачать 2.47 Mb.
|
|
и внесения в нее поправок Литература Авакьян С. А. Изменение статуса субъекта Российской Федерации: проблемы и пути их решения // Вестник Московского унта. Сер. Право. 2003. № 2; Он же. Конституционное Собрание концепция и проект федерального конституционного закона // Вестник Московского унта. Сер. 11 Право. 2005. № 2; Он же. Конституцию надо не поправлять, а менять // Российская Федерация сегодня. 1999. № 5; Он же. Конституция как символ эпохи // Конституция как символ эпохи / под ред. С. А. Авакьяна. М, 2004; Он же. Конституция России: природа, эволюция, современность. е изд. М, 2000; Он же. Нужна ли конституционная реформа в России // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 9; Авдеенкова М. Каким быть Конституционному Собранию России // Право и жизнь. 2001. № 33; Балытни ков В. В, Иванов В. В. К вопросу о конституционной модернизации Конституционное и муниципальное право. 2000. № 2; Белкин А. А. Пересмотр конституции (теоретические аспекты) // Правоведение. 1995. № 1; Глазкова Л. Ремонт конституций. Фирма та же // Российская Федерация сегодня. 2000. № 7; Ескина Л. Б. Конституционная реформа в России: кризис или очередной этап // Правоведение. 2001. № 2; Зен кин С. Дума и Президент споротом, как вносить поправки в Конституцию // Российская Федерация. 1997. № 8; Он же. Как изменить Конституцию: о конституционном пересмотре и конституционных поправках // Представительная власть мониторинг, анализ, информация. 1996. № 8 (15); Он же. Как поправить Конституцию // Российская Федерация. 1996. № 21; Керимов АД. Проблемы конституцион* 322 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации ной реформы и государственного строительства. М, 2000; Киреев В. В. Конституционная реформа в Российской Федерации. М, 2006; Он же. Теоретические проблемы реформирования Конституции Российской Федерации. Челябинск, 2008; Лапаева В. В. Пути и способы совершенствования Конституции Российской Федерации // Конституционно* правовая реформа в Российской Федерации сб. статей / отв. ред. Ю. С. Пивоваров. М, 2000; Лукьянов АИ. Нам нужна новая Конституция // Государство и право. 1999. № 12; Он же. Раздумья о Конституции // Конституция как символ эпохи / под ред. С. А. Авакьяна. М Медушевский А. Российская модель конституционных преобразований в сравнительной перспективе // Конституционное право Восточноевропейское обозрение. 2003. № 2 (43); Митюков МА. Преобразование — оптимальный вариант развития Конституции Российской Федерации // Конституция как символ эпохи / под ред. С. А. Авакьяна. М., 2004; Мухачев И. Является ли повышенная жесткость Конституции залогом ее стабильности // Право и жизнь. 1998. № 13; Никити на ЕЕ. Как принимать поправки к Конституции // Журнал российского права. 1997. № 9; Першин Е. В. История и современное состояние дискуссии о принятии Федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании // Проблемы государственного строительства. Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2002. № 12 (168); Стари лов ЮН. Корректировка Конституции Административная логистика внесения поправок в Основной Закон // Юрид. зап сб. науч. трудов. Вып. 22: Демократия и правовая система России преимущества, достижения и противоречия / под ред. ЮН. Старилова. Воронеж Троицкая А. А. Пределы пересмотра конституции формальный и содержательный аспекты // Вестник Моск. унта. Сер. 11 Право. № 1; Шейнис В. Конституция и жизнь. Когда, как и что надо изменять в Основном законе страны // Независимая газета. 1999. 27 янв.; Он же. Что надои что не надо менять в нашей Конституции Независимая газета. 1998. 13 окт.; Шишкина О. Е. Конституционное Собрание Российской Федерации как орган учредительной власти: дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2004; Юдин Ю. Законодательная процедура внесения изменений в Конституцию РФ // Конституционное право Восточноевропейское обозрение. 1996. № 3 (16); № 4 (В гл. 1 настоящего учебного курса мы касались официального порядка изменения Конституции. Не будем повторяться. Напомним лишь, что и наименование гл. 9 Конституции РФ — Конституционные поправки и пересмотр Конституции, и ее содержание позволяют видеть разные пути реформирования Конституции) внесение изменений и дополнений в гл. 1, 2 и 9 выглядит как пересмотр действующей Конституции, что возможно лишь приняти* Глава 7. Основные особенности содержания Конституции 1993 гем новой Конституции. Отсюда любое предложение, касающееся изменения гл. 1, 2 и 9, фактически не влекущее изменения конституционного строя России, все равно рассматривается как попытка изменить строй. А поэтому вступает в действие сложный механизм пересмотра Конституции, который должен максимально затруднить такого рода реформу) изменения, касающиеся гл. 3—8, не влекут принятия новой Конституции, они считаются поправками к действующему тексту Конституции, хотя могут быть достаточно масштабными. Однако и далее она продолжает оставаться Конституцией 1993 г. Поправки оформляются принятием закона Российской Федерации о поправках к Конституции) изменения, касающиеся состава субъектов РФ, вносятся федеральным конституционным законом) изменение наименования субъекта РФ производится самим субъектом и вносится в Конституцию РФ указом Президента РФ. Обратим внимание на круг субъектов, которые имеют право инициативы в реформировании Конституции. Согласно ст. 134 Конституции «предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации могут вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы». По сравнению с кругом субъектов, которые имеют право вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов (ч. 1 ст. Конституции, этот перечень гораздо уже. Так, ч. 1 ст. 104 дает право законодательной инициативы отдельным членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы, при изменении же Конституции РФ и те и другие вправе это делать лишь коллективно. В число инициаторов изменений Конституции не включены Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд (в 2014 г. этот Суд упразднен, хотя в обычном законодательном процессе они могут вносить в Думу законопроекты по вопросам их ведения. Права внесения проектов федеральных законов нету Государственной Думы, поскольку законопроекты вносятся в саму Думу. Но право внесения предложений о поправках и пересмотре Конституции дано и Государственной Думе, что тоже связано как с важностью инициативы, таки со сложностью процесса с участием многих субъектов. 324 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации. Пересмотр Конституции Российской Федерации Порядок пересмотра Конституции РФ регулируется ее ст. 135. Детально он должен быть отражен в федеральном конституционном законе о Конституционном Собрании, который пока не принят. Есть предложения о разных путях формирования Конституционного Собрания. Один вариант закона в Государственной Думе отклонили, другой вариант подготовлен, но его перспективы еще не обозначены. Основные вопросы, связанные с созывом и работой Конституционного Собрания, будут рассмотрены далее. Процесс пересмотра Конституции РФ и, следовательно, принятия новой Конституции пост можно разбить (для удобства изложения) наследующие этапы. Первый этап внесение и рассмотрение предложений о пересмотре Конституции. Обычный законодательный процесс начинается с того, что законопроекты поступают в Государственную Думу. Скорее всего, предложения о пересмотре Конституции также должны поступать в Государственную Думу, во всяком случае проекты законов о Конституционном Собрании говорят об этом. Предложения о пересмотре вносятся как единый документ. Предложения рассматриваются Государственной Думой и при одобрении тремя пятыми голосов от общего числа депутатов передаются в Совет Федерации. Там они должны получить поддержку также трех пятых от установленного числа членов Совета Федерации. Неодобрение предложений хотя бы одной палатой прекращает все дальнейшие процедуры. Второй этап созыв Конституционного Собрания. Статья 135 Конституции гласит если предложения о пересмотре Конституции РФ получили поддержку обеих палат федерального парламента, созывается Конституционное Собрание. Конституционное Собрание можно охарактеризовать как учредительный орган государственной власти Российской Федерации, создание и деятельность которого нацелены на подтверждение неизменности действующей либо разработку новой Конституции, ее принятие или вынесение на референдум. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование (ч. 3 ст. Глава 7. Основные особенности содержания Конституции 1993 г В ст. 135 нет четкого ответа на важный вопрос. Предложения о пересмотре Конституции могут быть конкретными и касаться определенных норм гл. 1, 2, 9. Если Конституционное Собрание решит разрабатывать новую Конституцию, оно тем самым одобряет данные предложения. Но как быть с другими идеями, предложениями, которые созрели к данному моменту Разработчики должны ограничить себя лишь воплощением в тексте исходных инициатив, оставляя все остальное за рамками Основного закона, или они готовят новый текст Конституции? Думается, раз уж это новая Конституция, в ней надо воплотить все, что имеется в соответствующий момент истории. Но тогда концепцию новой Конституции следует обсудить на Конституционном Собрании и одобрить. О порядке формирования Конституционного Собрания высказаны разные предложения. Предлагается преобразовать в Конституционное Собрание две палаты Федерального Собрания — Совет Федерации и Государственную Думу. Естественно, тут же возникает возражение, ведь они уже одобрили предложения о пересмотре Конституции и будут ими связаны. Но сторонники идеи отвечают одно дело — рассмотрение предложений в палатах, другое — при общей работе. Одобренные палатами предложения можно скорректировать, и, кроме того, как сказано выше, с началом работы Конституционное Собрание разрабатывает проект новой Конституции, значит, у членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы будет большой фронт работы. Этот вариант формирования не получил поддержки. С созывом Конституционного Собрания не должна замереть основная работа палат Федерального Собрания, да и весьма многочисленным получается Конституционное Собрание поэтому варианту. В первом официальном проекте федерального конституционного закона о Конституционном Собрании, появившемся в Государственной Думе, предлагался еще более сложный путь формирования этого органа половину членов Собрания составляют депутаты Думы и члены Совета Федерации другую половину — представители от субъектов РФ, избранные в равном количестве их органами законодательной власти, причем общая численность представителей должна быть равна (или примерно равна) общему числу федеральных парламентариев. Конституционное Собрание поэтому варианту получалось громоздким (порядка 1,3 тыс. человек. Поскольку предлагалось, чтобы оно работало один года иногородние члены Конституционного Собрания все это время жили в Москве в гостиницах повышенной комфортности и получали заработную плату федеральных министров, 326 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации то это еще предполагало и ощутимые расходы. Проект был отклонен Государственной Думой. Есть предложение избрать членов Конституционного Собрания в субъектах РФ — по два от каждого. Причем одни выступают за их прямые выборы населением, другие считают, что это могут сделать законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов на своих заседаниях тайным голосованием. Однако предложение не имеет перспективы. Во*первых, оно не предусматривает участия в работе Конституционного Собрания Президента РФ и иных федеральных высших должностных лиц во*вторых, нет уверенности, что при выборах в Собрание придут люди, подготовленные для работы над Конституцией в*третьих, в процессе работы представители от субъектов могут поставить локальные интересы выше общегосударственных, что скажется на конституционном регулировании. Еще одно предложение — составить Конституционное Собрание по принципу его формирования органами государственной власти — в его состав направляют своих представителей (в ограниченном числе) Президент, палаты Федерального Собрания, Правительство, высшие федеральные суды, субъекты РФ (от их имени — законодательные органы власти субъектов. С учетом всех идей и предложений в Государственную Думу внесен второй вариант проекта федерального конституционного закона о Конституционном Собрании. Поданному проекту инициатор пересмотра Конституции РФ представляет не только свои предложения по гл. 1, 2 и 9, но и проект новой Конституции РФ. Иначе говоря, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации видят не только конкретные предложения поданным главам, но и всю новую Конституцию в замысле инициатора. По этому законопроекту Конституционное Собрание созывается на й день после принятия Советом Федерации решения об одобрении предложений о пересмотре положений гл. 1, 2, 9 Конституции. В постановлении об одобрении этих предложений Совет Федерации определяет дату, время и место первого заседания Конституционного Собрания. Срок работы Собрания шесть месяцев. Полномочия прекращаются по их истечении, в случае принятия решений о подтверждении неизменности действующей Конституции, о принятии новой Конституции или вынесении проекта Конституции на всенародное голосование, а также в каждом случае, когда любое принципиальное решение Собрания, связанное с проектом Конституции, не получает необходимого большинства. Глава 7. Основные особенности содержания Конституции 1993 г В проекте предлагается такой способ формирования Конституционного Собрания первая группа — члены Конституционного Собрания по должности Президент, члены Совета Федерации (тогда — 178), судьи Конституционного Суда (19), Председатель Верховного Суда, Председатель Высшего Арбитражного Суда (получается всего человек вторая группа — 100 депутатов Государственной Думы, назначенные ею с учетом (на тот момент) состава депутатских объединений, избрания депутатов по партийным списками по одномандатным избирательным округам (в это число входит Председатель Государственной Думы третья группа — 100 членов Конституционного Собрания, назначаемых Президентом из числа граждан России, имеющих высшее юридическое образование и обладающих признанной квалификацией в области права. Плюсами этого проекта можно считать ориентацию на квалифицированный состав Конституционного Собрания, его конструктивную (сразу представляется проект будущей Конституции) и относительно быструю работу (краткий сроки создание различных рабочих органов Конституционного Собрания. Но проект не имел движения в Государственной Думе, в итоге одни вопросы былина момент его внесения, и они не нашли решения, а другие вопросы возникли позже. В частности, проект ничего не говорил об участии представителей от федеральной исполнительной власти в Собрании. Включение в состав Конституционного Собрания членов Совета Федерации связывалось стем, что в период подготовки проекта в эту палату Федерального Собрания входили по должности главы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, и это была бы мощная часть Конституционного Собрания как по представительству субъектов РФ, таки по действенности соответствующих лиц. Но затем Совет Федерации стали формировать из представителей от законодательной и исполнительной власти субъектов, и влияние этих членов Совета Федерации стало гораздо слабее, чему предшественников. Сейчас предлагается возвратить руководителей законодательной и исполнительной власти субъектов РФ в состав Совета Федерации, но с учетом того, что глав исполнительной власти субъектов РФ теперь предлагает Президент РФ, в Конституционном Собрании будет очень мощная президентская команда, иона предопределит любые решения. Изменился порядок выборов депутатов Государственной Думы — теперь нет депутатов от избирательных округов, все идут по партийным спискам, а в Думе создаются только фракции и нет депутатских групп. Хорошо, что в составе Конституционного Собрания 328 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации будут профессиональные юристы, но зачем их 100 человек И как удачно подобрать эту группу членов Конституционного Собрания? Автор этих строк предложил 1 сделать Конституционное Собрание компактным — в пределах 300 человек, сформировать его из трех групп членов. Первая группа — от федеральных государственных органов (Президент РФ, представители Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, высших федеральных судов и других федеральных органов. Вторая группа — от субъектов РФ (по два от каждого, избираются законодательными собраниями, причем в числе делегатов не должны быть члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы. В совокупности обе группы дают примерно 250— 260 членов Конституционного Собрания. Третья группа представлена известными российскими учеными*юристами в количестве, доводящем общую численность членов Конституционного Собрания доте. примерно 40—50, их назначает Президент РФ. Работает Конституционное Собрание не более шести месяцев. В общем вопрос о формировании Конституционного Собрания еще не решен и требует дальнейшего обсуждения. Третий этап работа Конституционного Собрания. В ней можно выделить следующую последовательность. На первом заседании оно утверждает свой Регламент, избирает Председателя и заместителей Председателя (правда, закон может определить, что определенное лицо в силу занимаемой должности является Председателем). Далее Конституционное Собрание заслушивает и обсуждает доклад представителя инициатора пересмотра гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ, который обосновывает свои предложения по пересмотру, а также положения собственного проекта новой Конституции. Сразу же после этого Конституционное Собрание рассматривает вопрос о подтверждении неизменности Конституции РФ. Это решение принимается большинством голосов от общего числа членов Конституционного Собрания. Если такое решение принимается, задача Собрания считается решенной и оно прекращает свои полномочия. Разработчики второго варианта проекта закона о Конституционном Собрании предлагают, чтобы в этом случае Собрание также провело голосование о принципиальном одобрении (неодобрении) предложений о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции. Однако в ч. ст. 135 Конституции говорится о том, что Конституционное Собра* Глава 7. Основные особенности содержания Конституции 1993 г См Авакьян С. А. Конституционное Собрание концепция и проект федерального конституционного закона // Вестник Московского унта. Сер. 11 Право. 2005. № 2. ние либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции. Иначе говоря, в случае подтверждения неизменности действующей Конституции отдельного голосования об одобрении или неодобрении внесенных предложений о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 уже просто не требуется. Ведь Собрание определилось по главному пункту оно считает, что действующую Конституцию изменять не надо. Если решение о подтверждении неизменности действующей Конституции не принято, Конституционному Собранию как раз надо выполнить вторую часть задачи — разработать проект новой Конституции. Тогда оно в продолжение обсуждения предложений инициатора о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 рассмотрит и внесенный им проект Конституции. После этого на голосование выносится вопрос о принятии данного проекта за основу. Если проект принимается за основу большинством голосов, Собрание образует рабочий орган (например, рабочую палату, группу) и поручает ему доработку проекта в определенный срок (заметим, что в ст. 135 Конституции не предусмотрены как внесение инициатором своего проекта новой Конституции, таки его обсуждение Конституционным Собранием, но логика появления такого проекта понятна). Если проект инициатора не принимается за основу, тогда Конституционное Собрание также голосованием должно принять решение о разработке проекта новой Конституции. В случае когда это решение Собрание не примет, его деятельность будет считаться прекращенной (законченной). Если Конституционное Собрание решит разрабатывать проект новой Конституции, тогда, очевидно, оно также должно поручить эту задачу своему рабочему органу. Разработанный (либо доработанный) рабочим органом Конституционного Собрания проект новой Конституции обсуждается на заседании Собрания и принимается за основу большинством голосов от общего числа его членов. Вполне вероятно образование Конституционным Собранием редакционной комиссии или иного рабочего органа для рассмотрения поправок к проекту. Текст проекта новой Конституции, принятый за основу, подлежит опубликованию. Федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании может предусмотреть процедуру обсуждения проекта Конституции, круг органов и лиц, правомочных направить свои предложения к проекту. Желательно проведение всенародного обсуждения проекта Конституции, принятого за основу. Затем на рассмотрение Конституционного Собрания вносятся текст проекта новой Конституции, таблицы поправок. Последние 330 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации рассматриваются на заседании Собрания. Поправки считаются принятыми, если за них проголосовало не менее половины общего числа членов Собрания. С учетом принятых поправок рабочий орган Собрания составляет окончательный вариант текста проекта Конститу* ции. По окончании этой работы проект вносится на рассмотрение Конституционного Собрания. Часть 3 ст. 135 Конституции РФ гласит, что проект новой Конституции принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование». Есть два варианта решения Конституционного Собрания на основе этой нормы) о принятии новой Конституции) об одобрении новой Конституции и вынесении ее на всенародное голосование. Любой вариант решения требует не менее двух третей общего числа членов Конституционного Собрания. Скорее всего, это будет тайное голосование с использованием бюллетеней. Если при каждом варианте голосования решение не получило двух третей голосов общего числа членов Конституционного Собрания, считается подтвержденной действующая Конституция, а Конституционное Собрание — прекратившим свои полномочия. Четвертый этап назначение и проведение всенародного голосования (референдума) по новой Конституции. Этого этапа может и не быть, если Конституционное Собрание само примет новую Конституцию. Однако, если оно решит, что Конституцию надо принимать всенародным голосованием, оно должно обратиться к Президенту с инициативой проведения референдума по Конституции. Далее уже вступают в действие нормы Федерального конституционного закона от 28 июня г. О референдуме Российской Федерации. Президент направляет обращение и все прилагаемые к нему документы в Конституционный Суд РФ. Получив решение Суда о конституционности соответствующего обращения и соблюдении требуемых процедур, Президент назначает всенародное голосование по проекту Конституции. К проведению референдума Конституционное Собрание не будет иметь отношения. По закону этими вопросами занимается ЦИК РФ, становящаяся Центральной комиссией референдума РФ. Пятый этап заключительное заседание Конституционного Собрания для подведения итогов всенародного голосования и объявления о принятии (провозглашении) новой Конституции РФ. На указанном заседании Центральная комиссия референдума докладывает Конститу* Глава 7. Основные особенности содержания Конституции 1993 г ционному Собранию о результатах всенародного голосования. Собрание принимает решение принять к сведению это сообщение считать Конституцию принятой всенародным голосованием и ввести ее в действие с определенного дня (день вступления в силу может быть обозначен в федеральном конституционном законе о Конституционном Собрании как день референдума либо как день заключительного заседания Конституционного Собрания. Таким образом, Конституционное Собрание в данном случае не принимает Конституцию, а лишь провозглашает ее. Собрание созывается на заключительное заседание и провозглашает Конституцию лишь при достоверности результатов референдума. Если они оспорены в Верховном Суде РФ, созыв заключительного заседания откладывается до того момента, когда будет установлена полная ясность и достоверность результатов всенародного голосования по проекту Конституции. Поправки к гл. 3—8 Конституции РФ В соответствии сост Конституции поправки к гл. 3—8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона (напомним, что пост Конституции для принятия такого закона требуется непростое, а квалифицированное большинство голосов не менее трех четвертей Совета Федерации и двух третей Государственной Думы. Однако этого недостаточно: принятые поправки вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. В постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. по делу о толковании ст. 136 говорится, что поправки к гл. 3—8 принимаются в форме особого правового акта — закона РФ о поправке к Конституции. Общие правила, касающиеся принятия законов о поправках, как уже говорилось, закрепляет Федеральный закон О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Под поправкой к Конституции в данном Федеральном законе понимается любое изменение текста гл. 3—8 Конституции РФ исключение, дополнение, новая редакция какого*либо из положений указанных глав Конституции. Важны следующие положения Федерального закона одним законом о поправке к Конституции охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста (п. 2 ст. 2); закон РФ о поправке к Конституции получает наименование, отражающее суть данной поправки (п. 3 ст. Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации Что такое взаимосвязанные изменения Надо полагать, что речь идет о положениях Конституции, которые могут содержаться как водной из гл. 3—8, таки в нескольких изданных глав, если эти положения посвящены одному и тому же вопросу. Например, если из ст. 109 (гл. 5) исключить положение о возможности роспуска Государственной Думы Президентом, придется внести изменения в ст. глист игл, которые тоже посвящены праву Президента на роспуск Государственной Думы. Получается, что одна поправка — это, как правило, коррекция не одной статьи или тем более части статьи Конституции. Такое тоже может иметь место. Но все*таки смысл нормы названного выше Федерального закона в более широком подходе поправка — это исправление всего текста гл. 3—8, посвященное определенному новшеству. Из указанного Федерального закона вытекает, что одним актом нельзя охватить несколько поправок, если они касаются разных статей гл. 3—8 и их нельзя охарактеризовать как взаимосвязанные изменения. Более того, единый закон о поправках к гл. 3—8 вообще невозможен. И это не совсем оправдано. Каждый закон о поправках будет проходить достаточно сложно, а значит, потребуется гораздо больше времени, когда надо принять разные по предмету поправки. Не совсем понятно положение рассматриваемого Федерального закона о том, что закон о поправке получает наименование, отражающее суть данной поправки. Идет ли речь о сути в предметном плане, или достаточно ограничиться формальным признаком Если обратиться к упоминавшемуся выше праву Президента на роспуск Думы, писать в названии закон о поправке к Конституции, связанной с правом Президента на роспуск Государственной Думы или же сказать иначе — закон о поправке к статьям Конституции (и далее привести перечень этих статей)? Первый вариант может вызвать трудности с формулированием наименования закона о поправке второй вариант грозит переполнением наименования закона о поправке номерами статей, в которые вносятся исправления. Гораздо проще было бы использовать прием законодательной техники, распространенный в некоторых странах: первый закон о поправке к Конституции, второй закон и т. д. Конечно, в этом случаев наименовании не будет отражена суть поправки», как того требует рассматриваемый Федеральный закон (хотя это не затрудняет выполнение требования данного Закона о единстве предмета поправки. Но зато исключаются постоянные трудности с формулированием наименования закона о поправке. Глава 7. Основные особенности содержания Конституции 1993 г Федеральный закон О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации гласит, что предложение о поправке к Конституции вносится в Государственную Думу субъектом права инициативы такого предложения, установленным ст. 134 Конституции, в виде проекта закона о поправке к Конституции, предполагающего исключение, дополнение, новую редакцию какого*либо из положений гл. 3—8 Конституции. Предложение о поправке к Конституции должно содержать либо текст новой статьи (части или пункта статьи, либо текст новой редакции статьи (части или пункта статьи, либо положение об исключении статьи (части или пункта статьи) из Конституции. Если поправка требует внесения изменений в другие статьи гл. 3—8 Конституции, то предложение о поправке должно содержать также текст новой редакции или предложение об изменении текста статей (частей, пунктов статей, необходимость изменения либо дополнения которых вытекает из их внутренней взаимосвязи. Если поправкой к Конституции из ее текста исключаются глава, статья, часть или пункт статьи, исключаемый текст заменяется словами Исключен (исключена) поправкой к Конституции Российской Федерации» с указанием наименования закона РФ о поправке к Конституции. При этом номера и наименования исключаемых глав, номера исключаемых статей или их частей или буквы, обозначающие исключаемые пункты, сохраняются. Вместе с проектом закона о поправке к Конституции представляется обоснование необходимости принятия данной поправки, а также перечень законов РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данной поправки. Рассмотрение проекта закона о поправке происходит по общим правилам законодательного процесса, те. начинается в Государственной Думе. Рассмотрение проекта закона о поправке осуществляется в Государственной Думе в трех чтениях. Проект закона о поправке к Конституции считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Одобренный Государственной Думой проект закона РФ о поправке к Конституции подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации. Закон считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения Советом Федерации закона о поправке 334 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации к Конституции Совет Федерации вправе внести в Государственную Думу предложение о создании согласительной комиссии. Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона о поправке к Конституции опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона о поправке с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Фе* дерации. Как уже говорилось, поправки к гл. 3—8, согласно ст. 136 Конституции, должны быть одобрены органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ. Федеральный закон О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» предусматривает, что закон о поправке к Конституции не позднее пяти дней со дня его принятия направляется Председателем Совета Федерации в законодательные (представительные) органы субъектов РФ для рассмотрения. Согласно ст. 9 названого Федерального закона законодательный (представительный) орган субъекта РФ в порядке, устанавливаемом данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон РФ о поправке к Конституции в срок не позднее одного года со дня его при* нятия. Если, допустим, законодательный (представительный) орган не смог принять решение низа, ни против — по равенству голосов или из*за отсутствия кворума на момент принятия решения, то соответствующий субъект не попадает в число тех, кто проголосовал за одобрение проекта закона о поправке к Конституции РФ. Поскольку согласно ст. 136 Конституции поправки вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ, юридически не столь важно, проголосовали остальные субъекты против поправок или жене смогли принять никакого решения (конечно, последний вариант менее желателен, уж лучше против или «за»). Федеральный закон О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации четко решил вопрос о форме акта, принимаемого законодательным (представительным) органом субъекта РФ по обсуждению проекта закона о поправке. Это его постановление о законе РФ о поправке к Конституции. В течение дней со дня принятия законодательный (представительный) орган субъекта РФ направляет постановление в Совет Федерации. Последний ведет учет данных о рассмотрении закона РФ о поправке к Конституции законодательными (представительными) органами субъектов РФ со дня его направления в субъекты. Глава 7. Основные особенности содержания Конституции 1993 г На своем очередном заседании, следующем заднем истечения срока рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ закона РФ о поправке к Конституции РФ, Совет Федерации устанавливает результаты этого рассмотрения, которые оформляются в соответствии с Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Президент РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона РФ о поправке к Конституции вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско*процессуальным законодательством РФ. Заявитель, подавший жалобу в Верховный Суд, немедленно извещает об этом Совет Федерации и Президента. В случае подачи жалобы закон РФ о поправке к Конституции РФ не направляется Председателем Совета Федерации Президенту для подписания и официального опубликования до вступления в законную силу решения Верховного Суда. В случае вступления в законную силу решения Верховного Суда, требующего пересмотра постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ закона о поправке к Конституции, Совет Федерации на своем очередном заседании повторно рассматривает данный вопрос. В течение семи дней со дня установления Советом Федерации результатов его рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ закон направляется Председателем Совета Федерации Президенту для подписания и официального опубликования. Президент в срок не позднее 14 дней со дня получения закона о поправке к Конституции подписывает его и осуществляет официальное опубликование. При официальном опубликовании закона указываются его наименование, даты одобрения Государственной Думой, Советом Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов РФ, дата подписания Президентом и регистрационный номер. Согласно ст. 13 рассматриваемого акта закон РФ о поправке к Конституции вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу. А в соответствии сост принятая поправка к Конституции подлежит внесению Президентом в текст Конституции. Президент в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке осуществляет 336 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации официальное опубликование Конституции с внесенными в нее поправками, а также с указанием даты вступления соответствующих поправок в силу. Обратим внимание и на важное заключительное положение рассматриваемого Федерального закона в случае, если закон о поправке не получит одобрения законодательных (представительных) органов не менее чем двух третей субъектов РФ, повторное внесение в Государственную Думу предложения о данной поправке допускается не ранее чем через один год со дня установления результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ закона о поправке к Конституции РФ. Как мы уже отмечали выше, 30 декабря 2008 г. появились два закона РФ о поправках к Конституции РФ один — Закон о поправке к Конституции РФ Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы — увеличил срок полномочий Президента РФ с четырех до шести лета Государственной Думы с четырех до пяти лет второй — Закон о поправке к Конституции РФ О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации — ввел правило о том, что к ведению Государственной Думы относится заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Ду* мой. Ознакомление с текстами обоих законов позволяет увидеть воплощение в них требований Федерального закона О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Обратим внимание на то, что каждый акт называется о поправке и посвящен регулированию одного итого же вопроса в разных главах Конституции. Так, в части изменения срока полномочий Президента корректируется норма гл. 4, а Государственной Думы — гл. 5 Конституции. В связи с закреплением полномочия Государственной Думы в части заслушивания отчетов Правительства потребовалось также исправить положения двух глав, при этом в ст. 103 Конституции это отражено как полномочие Думы, а в ст. 114 зафиксирована обязанность Правительства представлять такие отчеты. Мы уже упоминали в разд. I настоящего учебного курса, что обсуждение рассматриваемых поправок в законодательных собраниях субъектов РФ заняло очень мало времени — примерно три недели, таково было пожелание федерального руководства, и субъекты ему последовали. Но при этом и после появления названных законов Глава 7. Основные особенности содержания Конституции 1993 го поправках остался неясным вопрос, как быть с годичным сроком. Еще раз напомним согласно ст. 9 Федерального закона О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» законодательный орган субъекта РФ обязан рассмотреть закон о поправке в срок не позднее одного года со дня его принятия. Наверно, допустим вывод о том, что годичный срок не надо выдерживать, если все субъекты высказали свои позиции раньше и необходимые две трети поддержавших имеются. Но если за одобрение выступили две трети законодательных собраний и сделали это раньше, все*таки следует дождаться, что скажут остальные. Стоило бы в этом плане скорректировать нормы названного Федерального закона. Изменения ст. 65 Конституции РФ, касающиеся состава субъектов РФ Согласно ч. 1 ст. 137 Конституции изменения, касающиеся состава субъектов РФ, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, об изменении конституционноправового статуса субъекта. Как сказано выше, есть Федеральный конституционный закон О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации. Подробнее мы коснемся ниже. Здесь же укажем, что данный Федеральный конституционный закон регулирует лишь порядок принятия в Российскую Федерацию нового субъекта и порядок образования в ее составе нового субъекта. Согласно названному Закону принятие — категория, касающаяся иностранного государства либо части территории иностранного государства, они могут быть приняты в состав Российской Федерации в качестве нового субъекта. А образование — это путь создания нового субъекта путем объединения двух и более соседних (т. е. имеющих общие границы) субъектов. Рассматриваемый Федеральный конституционный закон не коснулся такой категории, как изменение конституционно*правового статуса субъекта Российской Федерации, обозначенной в ч. 1 ста также в ч. 5 ст. 66 Конституции РФ. Конечно, образование нового субъекта — это изменение определенным образом статуса объединяющихся субъектов (их упразднение. Однако этим проблема изменения статуса не исчерпывается. Можно допустить упразднение субъекта с включением его в состав другого субъекта как территориальной единицы включение одного субъекта в состав другого с сохранением статуса субъекта (как это сейчас сделано в отношении девяти авто* 338 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации номных округов создание нового субъекта путем выхода из существующего субъекта части его территории создание нового субъекта за счет выделения частей территорий из смежных субъектов образование нового субъекта на базе существующего субъекта и присоединяемой к России иностранной территории преобразование субъекта виной вид субъектов и др. По всем подобным вопросам можно ожидать принятия специального федерального конституционного закона о порядке решения вопросов, связанных с изменением конституци* онно*правового статуса субъекта РФ. Изменения Конституции РФ, касающиеся наименования субъекта РФ В ч. 2 ст. 137 Конституции указано в случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта подлежит включению в ст. 65 Конституции. Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции РФ субъект самостоятельно решает вопрос об изменении своего наименования. На основании решения субъекта, принятого в установленном им самим порядке, наименование субъекта включается в текст ст. 65 Конституции указом Президента РФ. В спорных случаях (те. когда новое наименование затрагивает интересы Федерации и других ее субъектов, изменение состава Федерации, конституционно*правового статуса субъекта, права и свободы граждан, интересы иностранных государств и т. п) Президент использует согласительные процедуры. При недостижении согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. За прошедшие годы Президент неоднократно принимал указы о включении нового наименования субъекта РФ в ст. 65 Конституции) от 9 января 1996 г. (новые наименования Республика Ингуше* тия и Республика Северная Осетия — Алания вместо наименований: Ингушская Республика и Республика Северная Осетия) от 10 февраля 1996 г. (Республика Калмыкия вместо Республики Калмыкия — Хальмг Тангч); 3) от 9 июня 2001 г. (Чувашская Республика — Чувашия вместо Чувашской Республики — Чаваш Республики) от 25 июля 2003 г. (Ханты*Мансийский автономный округ — Югра вместо Ханты*Мансийского автономного округа). Глава 7. Основные особенности содержания Конституции 1993 г § 4. О способах принятия новой Конституции Российской Федерации Литература Абросимова Е. Б. Принятие и изменение Основного закона из мирового опыта конституционных процедур // Конституционный вестник. № 8; Авакьян С. А. Конституция России природа, эволюция, современность. е изд. М, 2000; Алексеев АС. Возникновение конституций в монархических государствах Западной Европы. СПб., 1914; Боржо Ш. Учреждение и пересмотр конституций. М, 1905. Вып. 1; Бромхед П. Эволюция британской конституции. М, 1978; Буржуазная конституция на современном этапе. Основные тенденции. М, 1983; Гачек Ю. Общее государственное право на основе сравнительного правоведения. Рига, 1912. Ч. II: Право современной демократии; Дан ФИ. Всенародное Учредительное собрание. СПб., 1906; Дмитриев Ю. А, Комарова В. В. Референдум в системе народовластия. М Дюги Л. Конституционное право. М, 1908; Еленин Н. В. Учредительное собрание политико*правовая природа дис. ... канд. юрид. наук. М, 1998; Еллинек Г. Право современного государства. СПб., Т. 1. Общее учение о государстве Как принимать Конституцию? «Круглый стол в редакции Народного депутата // Народный депутат. 1993. № 9; Киров ВЦ. Республика Болгария Учредительное собрание 1990 г. // Сов. государство и право. 1991. № 9; Кокошкин Ф. Ф. Учредительное собрание. Пг., 1917; Понтович Э. Э. Развитие конституции и учредительная власть. Пг., 1918; Он же. Учредительное собрание. Пг., 1917; Попов Г. Х. Проблемы нашего конституционного процесса. Почему Конституцию России должно принимать учредительное собрание // Независимая газета. 1993. 26 янв.; Рождественский А. Опыт теории учредительного собрания. М, 1917; Розенталь П. Жизнь и смерть учредительных собраний. Пг., 1918; Румянцев О. Конституционное Собрание — шаг к справедливости // Независимая газета. 1994. 9 дек Сийес Э.Ж. Что такое третье сословие. СПб., 1906; Скрипи лев Е. А. Всероссийское Учредительное собрание. Историко*правовое исследование. Л, 1982; Соколов В. Кому принимать новую Конституцию // Народный депутат. 1993. № 12; Соловьев К. Пока кризис не преодолен, игра в Учредительное собрание опасна // Независимая газета. 14 янв.; Токвиль Аде. Демократия в Америке. М, 1992; Шаблин ский И. Г. Конституционные реформы в России и принцип разделения властей дис. ... д*ра юрид. наук. М, Рассмотрение особенностей действующего Основного закона РФ и проблем его обновления стоит завершить обобщением все*таки какой путь для принятия новой Конституции РФ имеет перспективу? Достаточно очевидны три варианта принятие новой Конституции парламентом государства созыв для принятия Конституции консти* 340 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации туционной ассамблеи (у нас — Конституционного Собрания проведение всенародного голосования (референдума) по проекту Консти* туции. Читатель уже видел, что нашему парламенту — Федеральному Собранию отведена роль лишь частичного реформирования, изменений отдельных глав Конституции. Если же принимать новый Основной закон, то обязателен созыв Конституционного Собрания, и оно может как само принять новую Конституцию, таки вынести ее проект на референдум. При внешней простоте ситуации все*таки ясности в данном вопросе нет. Казалось бы, если предусмотрен в ч. 2 ст. 135 Конституции РФ федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании, то надо принять акт. И когда в январе — марте 2012 г. этот вопрос вновь бурно обсуждался, в том числе по настоянию так называемой несистемной оппозиции, в Администрации Президента РФ ив Государственной Думе было высказано иное мнение если бы реально встал вопрос о необходимости пересмотра Конституции, были бы внесены соответствующие предложения, касающиеся гл. 1, 2 или Конституции, вот тогда и надо было бы разрабатывать закон о Конституционном Собрании. Получается, что данный путь пересмотра и, следовательно, появления новой Конституции РФ нереален. А как быть с референдумом, его же могут инициировать 2 млн граждан РФ? Конституция не отвечает на вопрос, можно ли подготовить новый текст Конституции, вынести его на референдум, принять таким путем и тем самым отменить действующую Конституцию с ее усложненным порядком пересмотра. По Федеральному конституционному закону О референдуме Российской Федерации референдум определяется как всенародное голосование граждан РФ по вопросам государственного значения (ст. А в ст. 6 Закона четко сказано, что проект Конституции РФ вправе внести на референдум только Конституционное Собрание. Кроме того, на референдум может быть вынесен проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум которого предусмотрено международным договором РФ, и делают это компететные федеральные органы государственной власти (ст. 14 Закона. Согласно ст. 14 Закона инициатором референдума РФ могут быть не менее млн граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме. Но указанный Закон не определил, по каким вопросам граждане могут быть инициаторами федерального референдума. Путем интерпретации норм можно сделать вывод, что это могут быть иные вопросы го* Глава 7. Основные особенности содержания Конституции 1993 г сударственного значения, неназванные выше, следовательно, и не проект новой Конституции РФ. Таким образом, названный Федеральный конституционный закон ограничил народовластие, провозглашенное в ст. 3 Конституции РФ, в том числе и право граждан инициировать референдум по вопросу принятия новой Конституции. Правомерно ли это Думается, один вариант принятия новой Конституции отнюдь не исключает другой. Если новая Конституция принимается в порядке пересмотра действующей Конституции, те. ее реформы, тогда надо применять порядок, установленный ст. 135 (мы о нем подробно рассказали выше. Но если самостоятельно решается вопрос о принятии новой Конституции, вполне возможны после разработки проекта сбор 2 млн подписей за вынесение его на референдум, проведение референдума и принятие таким путем новой Конституции. Только такое толкование природы референдума соответствует ст. 3 Конституции, закрепляющей принцип народовластия в качестве основополагающего в конституционном строе России. 342 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации Р аз дел ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РОССИИ |