учебник по еонституционному праву. 621_1- Конституционное право России. В 2т. Т.1.-Авакьян С.А_2014. Учебный курсе издание, переработанное и дополненное Рекомендовано
 Скачать 2.47 Mb.
|
|
Глава 7. Основные особенности содержания Конституции 1993 г, ее действия и изменения 1. Основные особенности содержания Конституции 1993 г. Литература Авакьян С. А. Конституция России природа, эволюция, современность. е изд. М, 2000; Витрук Н. В. Верность Конституции. М, Он же. О социально*правовой сущности и легитимности Конституции Российской Федерации 1993 года // Российское правосудие. 2008. № 2 (22); Конституция Российской Федерации доктрина и практика ма* тер. науч.*практ. конф, посвященной 15*летию Конституции Российской Федерации и 60*летию Всеобщей декларации прав человека. Санкт*Петербург, 13—14 ноября 2008 г. / отв. ред. В. Д. Зорькин. М Крылов Б. С, Михалева НА. Новая Конституция суверенной России. М, 1994; Пробелы в российской Конституции и возможности ее совершенствования / сост. КГ. Гагнидзе. М, Конституция закрепляет основы конституционного строя России. Государственной основой конституционного строя является Российское государство. Это демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, кроме того, социальное и светское государство. Его официальные наименования — Российская Федерация и Россия — равнозначны. Вся власть в Российской Федерации строится на основе народовластия (народного суверенитета. Носителем суверенитета и единственным источником власти является ее многонациональный народ (ст. 3). Народный суверенитет означает, во*первых, принадлежность народу всей полноты власти, во*вторых, возможность осуществления народом принадлежащей ему власти как непосредственно, таки через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Это также одна из незыблемых основ конституционного строя Россий* 312 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации ской Федерации. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст. 2). Отражая этот принцип конституционного строя, Россия учитывает международный опыт и цели цивилизации, отраженные во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. и гласящей признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, равных и неотъемлемых прав их является основой свободы, справедливости и всеобщего мира. Конституционный строй и общество в нашей стране основываются на идеологическом многообразии и политическом плюрализме. Наконец, одной из характеристик конституционного строя является свобода экономической деятельности и многообразие форм собственности. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуги финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ст. Конституция отражает ценности мирового сообщества и эволюцию подхода нашей страны к основам статуса личности, правами свободам человека и гражданина. Приоритет личности, ее прав и свобод является одной из основ конституционного строя России. Закономерно и наименование гл. 2 Конституции — Права и свободы человека и гражданина. Базовыми в закреплении конституционного статуса личности являются ее свобода, принадлежность человеку основных прав и свобод от рождения и их неотчуждаемость, соответствие статуса личности в Российском государстве требованиями стандартам, сложившимся в мировом сообществе, сочетание индивидуальных интересов личности с интересами других лиц, общества и государства, всеобщность основных прав, свобод и обязанностей, юридическое равенство, те. равноправие граждан, гарантированность конституционного статуса личности, ее прав и свобод. Конституция закрепляет федеративное устройство Российского государства. Как говорилось выше, в ней учтено то, что в марте — апреле 1992 г. Россия получила официальное закрепление как федерация, имеющая три вида субъектов республики (государства националь* но*территориальные образования — автономная область, автономные округа территориальные (или территориально*государственные) образования — края, области, города федерального значения. Конституция фиксирует этот же субъектный состав Российской Федерации. Вместе стем она четко определяет, что субъекты РФ яв* Глава 7. Основные особенности содержания Конституции 1993 г ляются равноправными друг с другом ив отношениях с федеральными органами государственной власти (ст. 5). Федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (ч. 3 ст. Конституция использует понятие суверенитет только по отношению к Российской Федерации. Она гласит, что суверенитет Федерации распространяется на всю ее территорию. Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории государства. Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. Уважая право субъектов на свою территорию, Российская Федерация тем не менее не допускает установления внутренних таможенных границ, пошлин, сборов и каких*либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуги финансовых средств. Виды форм собственности, определенные Конституцией РФ, могут существовать на территории каждого субъекта РФ, им обеспечивается равная защита государством. Денежная единица едина для всей страны, а общие принципы налогообложения и сборов устанавливаются федеральным законом. Конституция РФ определяет вопросы ведения Российской Федерации, сферы совместного ведения с субъектами РФ. Она провозглашает принцип вне пределов ведения Российской Федерации субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73). Обеспечивая самостоятельность субъектов, Федерация тем не менее исходит из необходимости единства основ их системы органов государственной власти, системы местного самоуправления, законодательства. Поэтому она оставляет за собой право на установление общих принципов организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах в отношении законодательства Конституция требует соответствия актов субъектов Конституции и законам Российской Федерации нов случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным последним в пределах своих прав, действует акт субъекта. Конституция устанавливает формы государственного правления и систему органов власти Российской Федерации. Из существующих на этот счет основных форм — парламентарной (парламентской) и президентской республик — наша Конституция для федерального уровня явно предпочла непросто президентскую, а, пожалуй, суперпрези* 314 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации дентскую республику с весьма сильными статусом и полномочиями Президента РФ. Согласно Конституции РФ Президент РФ является главой государства, избирается путем прямых выборов, не несет ответственности за свои присягу, обещания, действия, нарушение Конституции и законов РФ — в том плане, что за это его нельзя лишить должности отрешение Президента возможно лишь в случае государственной измены или иного тяжкого преступления. Президент — гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Он стоит над другими государственными органами, поскольку обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства руководит их осуществлением. Президент самостоятелен в формировании Правительства РФ (кроме Председателя Правительства — на его назначение требуется согласие Государственной Думы), а также имеет сильные полномочия в части формирования высших судов Российской Федерации, назначения и освобождения от должности Генерального прокурора, ряда иных высших должностных лиц государства. Президент отвечает за руководство обороной страны, утверждает военную доктрину, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, назначает и смещает высшее командование Вооруженных Сил РФ, объявляет военное или чрезвычайное положение. Президент регулирует общественные отношения своими нормативными актами, в том числе по вопросам, составляющим предмет федеральных законов — в случае их отсутствия и на период до принятия соответствующих законов. Конституция закрепила наличие парламента РФ — Федерального Собрания. Она предпочла принципу равенства палат принцип верхней и нижней палат. Возможности парламента как бы ограничены двумя функциями — представительства народа и законотворчества. Нижняя палата — Государственная Дума работает на профессиональной постоянной основе, состоит из 450 депутатов. Верхняя палата — Совет Федерации формируется по принципу вхождения в него двух представителей от каждого субъекта РФ. Палаты обязаны работать самостоятельно, Конституция предусматривает сложный законодательный процесс на федеральном уровне, в котором участвуют обе палаты, а завершается все подписанием и опубликованием закона Президентом РФ. Правительство осуществляет исполнительную власть. Оно отвечает за все за бюджет, проведение единой финансовой, кредитной и де* Глава 7. Основные особенности содержания Конституции 1993 г нежной политики, социально*культурной политики. Также оно осуществляет управление федеральной собственностью, меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики России, законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью. Правительство руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти. В Конституции содержатся многие правила относительно организации судебной системы и обеспечения прав граждан в области правосудия. В гл. 7 Судебная власть (о поправках 2014 г. к этой главе будет сказано ниже) определяется, что правосудие осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судебная система устанавливается Конституцией и федеральным конституционным законом. Судьями могут быть граждане РФ, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. Конституция закрепляет принцип независимости судей и их подчинение только Конституции и федеральному закону, принципы несменяемости и неприкосновенности. В системе судов на первое место поставлен Конституционный Суд, состоящий из 19 судей. Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административными иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, а Высший Арбитражный Суд РФ — высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами. В туже главу включена статья о прокуратуре РФ — она составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящими Генеральному прокурору РФ. Однако никаких задачи полномочий прокуратуры Конституция не определяет и гласит, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом. Что касается прав граждан в области правосудия, Конституция говорит о них не в связи с судебной системой, а в гл. 2 — наряду с другими основными правами и свободами человека и гражданина. Это дает основания для выделения в отдельную группу основных прав граждан по защите других прав и законных интересов, которая большинством норм как рази призвана гарантировать справедливое и объективное правосудие в стране. Конституция (ст. 77) гласит, что система органов государственной власти субъектов устанавливается ими самостоятельно в соответст* 316 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации вии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Конституция содержит ряд норм, касающихся местного самоуправления. Оно признается и гарантируется в Российской Федерации ив пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Итак, местное самоуправление является частью конституционного строя Российской Федерации. В гл. 8 Местное самоуправление говорится, что оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Заканчивается Конституция разделом вторым Заключительные и переходные положения, в котором объявляется, что Конституция вступает в силу со дня официального ее опубликования по результатам всенародного голосования. И этот день — 12 декабря 1993 г. — считается днем принятия Конституции РФ. Одновременно прекращается действие Конституции 1978 г. В разделе втором четко обозначен приоритет Конституции перед иными актами. Если ей не соответствуют положения Федеративного договора, других договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также договоры между органами власти субъектов, действуют положения Конституции РФ. Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории РФ до вступления в силу Конституции, применяются в части, не противоречащей ей. Сохраняют свои полномочия действовавшие на тот момент органы государственной власти 2. Проблемы действия Конституции Российской Федерации и ее соотношения с иными нормативными актами Литература Авакьян С. А. Конституция России природа, эволюция, современность. е изд. М, 2000; Он же. Конституция Российской Федерации: итоги развития // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 23; Он же. Конституция Российской Федерации нормы и действительность // Неприкосновенный запас. 2008. № 5 (061); Гаджиев Г. Непосредственное применение судами конституционных норм // Российская юстиция. 1995. № 12; Гревцов Ю. И. Прямое действие Конституции // Журнал российского права. 1998. № 6; Гюлумян В. Г. Тенден* Глава 7. Основные особенности содержания Конституции 1993 г ции развития российской федеральной Конституции дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2003; Дмитриев Ю. А, Мухачев ИВ. Можно ли обеспечить стабильность российской Конституции // Конституционное и муниципальное право. 1998. № 1; Ершов В. Прямое применение Конституции РФ. Отрешения Пленума Верховного Суда РФ до постановления Конституционного Суда РФ // Российская юстиция. 1998. № 9—10; Он же. Теоретические и практические проблемы прямого применения Конституции Российской Федерации // Российское правосудие. 2007. № 7 (15); Зорькин В. Д. Россия и Конституция в XXI веке. Взгляд с Ильинки. М, 2007; Он же. Современный мир, право и Конституция. М, 2010; Он же. Конституционно*правовое развитие России. М, 2011; Зражевская Т. Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики дис. ... д*ра юрид. наук. Саратов, 2000; Конституция как фактор социальных изменений сб. докладов. М, 1999; Кравец И. А. Проблемы реализации принципа прямого действия Конституции // Российский юридический журнал. № 3; Лукьянова Е. А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 15; Лучин ВО. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М, 2002; Мухачев И. Конституция Российской Федерации и обеспечение стабильности политических процессов в стране Право и жизнь. 1998. № 15; Проблемы развития российской Конституции / под ред. Л. Б. Ескиной. СПб., 2002; Российская Конституция: нормы и жизнь. Труды кафедры конституционного и муниципального права. Вып. 6. НИУ — ВШЭ. М, 2011; Ряховская Т. И. Прямое действие Конституции Российской Федерации — одно из важнейших юридических свойств // Правовые проблемы укрепления российской государственности сб. статей. Ч. 34 / под ред. В. Ф. Воловича. Томск, 2006; Чиркин В. Е. Конституция российская модель. М, 2002; Эбзеев Б. С. Прямое действие Конституции Российской Федерации (некоторые методологические аспекты) // Правоведение. 1996. № Актуальна проблема обеспечения действия Конституции. К сожалению, в обществе распространено мнение о Конституции РФ как о своеобразной декларации. Реальное действие Конституции связывают нес ней самой, ас воплощением положений Конституции в соответствующих актах, развивающих ее нормы. Как отмечалось выше, Конституция имеет прямое действие (ст. 15). Можно говорить о нескольких аспектах прямого действия Конституции РФ в современных условиях. Во*первых, она закрепляет тот строй общественных отношений, который существует должен существовать) в нашей стране. Положения Конституции в этом плане являются базовыми для общества, государства, статуса личности. Не будет преувеличением сказать, что 318 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации если на этапе появления Конституции к ней предъявляется требование соответствовать зародившимся или зарождающимся общественным отношениям, тов дальнейшем к общественным отношениям предъявляется требование соответствовать Конституции. На каком* то этапе могут возникнуть идеи новых общественных отношений. Но пока нет новой Конституции, всегда существует проблема соответствия складывающихся общественных отношений действующей Конституции. Здесь правило прямого действия состоит не в обращении к каждой отдельной норме Конституции, а в оценке ее общего влияния на политическую, экономическую и социальную структуры жизни в обществе и государстве. Во*вторых, Конституции отнюдь не должно быть чуждо правило прямого действия отдельных ее конкретных положений как основы не вообще строя, системы, а определенных видов общественных отношений. Иначе говоря, от глобальности, о которой речь шла выше, в прямом действии Конституции надо перебросить мост к ее способности формально*правового регулирования общественных отношений. Таким образом, в конституционном регулировании могут быть заложены начала общего и особенного. В этом отношении восприятие Конституции как нормативного правового акта — закона должно стать естественной частью нашего юридического бытия. Например, если Конституция говорит о том, что Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы, спрашивается, что еще требуется. Это и есть прямое регулирование, причем никем не оспариваемое и применяемое на практике. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября г. О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия четко говорилось о том, что суд, разрешая дело, непосредственно применяет Конституцию, в частности, тогда, когда закрепленные Конституцией положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие поло* жения». Правда, в том же постановлении высший суд ориентировал суды общей юрисдикции на то, что, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ закона, который должен быть применен в конкретном деле, суд применяет норму Конституции. Конституционный Суд РФ не согласился с таким подходом ив своем толковании ряда статей Глава 7. Основные особенности содержания Конституции 1993 г Конституции в 1998 г. определил если суд пришел к выводу, что закон противоречит Конституции, он должен приостановить процесс и обратиться в Конституционный Суд. И только последний может окончательно решить судьбу такого закона. Нормы Конституции зачастую весьма широки. И если каждый суд будет иметь право решать, соответствуют ли им либо противоречат нормы закона, который надо применить при разрешении дела, не исключены не только разнобой правоприменения, но и нарушения законности. В*третьих, прямое действие Конституции связано с такой категорией, как духи смысл Конституции. В определенном отношении эта категория опасна, поскольку упирается в трактовку Конституции. И не получилось бы, как в известном выражении сколько людей, столько и мнений. Нов том*то и дело, что духи смысл Конституции либо заложены в самих ее идеях, либо выводятся из этих идей и содержания Конституции трактовкой тех органов, которые или развивают нормы Конституции в соответствующих актах, или непосредственно дают толкование Конституции. Прямое действие Конституции требует принятия нормативных актов, необходимых для полной реализации конституционных положений. Тем более что определенные нормы Конституции нельзя применить без таких норм. Как, к примеру, пересмотреть Конституцию РФ, если для этого требуется созвать Конституционное Собрание, а федерального конституционного закона о нем до сих пор не принято? Отсутствие текущего регулирования приводит к тому, что одни субъекты права пытаются напрямую применить правило, заложенное в Конституции, другие стоят на том, что его нельзя применить. В результате рождается противоречивая практика. Проблема действия Конституции связана и с неукоснительным обеспечением ее верховенства по отношению к конституциями уставам субъектов РФ. Они должны соответствовать Конституции РФ, не могут ей противоречить. Многие субъекты, особенно республики, включили в свои основные законы немало норм, противоречащих федеральной Конституции и затрудняющих ее прямое действие. В последние несколько лет федеральный центр требует приведения конституций и уставов субъектов РФ в соответствие с федеральной Конституцией, и это делает большинство субъектов РФ. Ноне надо одновременно забывать, что сама Конституция РФ (ст. 72, 73, 76) исходит из разделения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, не позволяя Федерации произвольно вторгаться в сферу непосредственного ведения субъектов. 320 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации Пристального внимания — сточки зрения обеспечения действия Конституции РФ — заслуживают двухсторонние договоры между Российской Федерацией и ее субъектами, о которых уже частично говорилось. К сожалению, в ряде подобных договоров производилось перераспределение полномочий Федерации и субъектов РФ вразрез с Конституцией РФ. Некоторые руководители субъектов РФ, политики и отдельные ученые склонны были считать, что договоры стоят выше Конституции. Невольно получалось так субъект РФ сначала принимал свою конституцию и включал в нее нормы, противоречащие федеральной Конституции, потом добивался двухстороннего договора, который как бы примирял стороны при очевидном нарушении основ федеративной организации государства. Однако постановка вопроса о реформирующей роли для Конституции РФ двухсторонних договоров в принципе невозможна. То, что определено в Конституции, имеет прямое действие. Не может иметь места передача двухсторонним договором от Федерации субъекту даже частично предметов исключительного ведения Федерации, обозначенных в ста также в полное распоряжение предметов совместного ведения, о которых говорится в ст. 72 Конституции. Следовательно, можно договариваться о частичном перераспределении полномочий внутри предметов совместного ведения поста также о перераспределении предметов совместного ведения и полномочий вне ст. 72. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ныне утратил силу) четко определил субординацию актов в регулировании федеративных отношений в первую очередь Конституция РФ, далее — федеральные законы и лишь затем — договоры, причем используемые в направлениях и пределах, обозначенных федеральными законами. В 2003 г. было прекращено действие названного Федерального закона, основные правила относительно двухсторонних договоров Российской Федерации и субъектов были включены в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (далее — Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ. Подчиненная роль договора в соотношении с Конституцией и федеральными законами осталась, более того, теперь предусмотрено утверждение договоров федеральными законами. Глава 7. Основные особенности содержания Конституции 1993 г И еще один тезис относительно действия Конституции — о ее соотношении с международным правом. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные российским законом, то применяются международные правила. Последнее положение не применяется к Конституции. Согласно Федеральному закону от 15 июля 1995 г. О международных договорах Российской Федерации, если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции, решение о согласии на его обязательность для России возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию или пересмотра ее положений в установленном порядке 3. Проблемы пересмотра Конституции Российской Федерации |