учебник по еонституционному праву. 621_1- Конституционное право России. В 2т. Т.1.-Авакьян С.А_2014. Учебный курсе издание, переработанное и дополненное Рекомендовано
 Скачать 2.47 Mb.
|
|
Глава 6. Разработка и принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. Литература Авакьян С. А. Конституция России природа, эволюция, современность. е изд. М, 2000; Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия стенограммы, материалы, документы (1990—1993 гг.): в 6 т. / под общ. ред. О. Г. Румянцева. М., 2007. Т. 1: 1990 год М, 2008. Т. 2: 1991 год Кабышев ВТ. О проектах Конституции России // Конституционный вестник. 1993. № 16; Кикоть В. А, Страшун Б. АО статусе Конституционного Совещания // Журнал российского права. 1998. № 12; Крылов Б. С, Михале ва НА. Новая Конституция суверенной России. М, 1994; Лафит ский В. Два проекта. Сравнительно*правовой анализ // Независимая газета. 1993. 6 авг.; Лукьянова Е. Из истории беззакония. Как в 1993 году принимали Основной закон Российской Федерации // Независимая газета. 1999. 2 окт.; Она же. Российская государственность и конституционное законодательство в России (1917—1993). М, 2000; Ру мянцев О. Г. Из истории создания Конституции Российской Федерации. О работе Конституционной комиссии (1990—1993 гг.): в 4 ч. // Государство и право. 2008. № 9—12; Страшун Б. А. Две Конституции для одной страны — немного ли // Конституционный вестник. 1993. № 16; Шаблинский И. Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституционную реформу (1989—1995 гг.). М, 1997. § 1. Вводные пояснения Почти все время, в течение которого происходили конституционные реформы, шла разработка новой Конституции РФ. Как указывалось выше, I Съезд народных депутатов РСФСР постановлением от июня 1990 г. образовал Конституционную комиссию. Первоначально предполагалось включить в Комиссию представителей общественности, видных ученых. Однако на Съезде было решено, что она Глава 6. Разработка и принятие Конституции РФ 1993 г будет состоять только из народных депутатов РСФСР. 102 депутата были включены в Комиссию. Ее Председателем стал Председатель Верховного Совета РСФСР Б. Н. Ельцин, а заместителем Р. И. Хасбу* латов, первый заместитель Председателя Верховного Совета. Комиссия возложила обязанности ответственного секретаря на О. Г. Румян* цева. Он взял на себя всю практическую работу по подготовке проекта Конституции. Группа экспертов — в основном ученых*юристов занялась созданием текста. Одновременно Комиссия участвовала в подготовке законов об изменениях и дополнениях Конституции. Этим путем многие свои идеи она воплотила в конституционных новеллах входе реформ. Положение о Конституционной комиссии было утверждено постановлением Верховного Совета РФ от 22 января 1992 г. В нем говорилось, что Комиссия является постоянно действующим органом. Задачи Комиссии были обозначены широко — подготовка проекта новой Конституции РФ и проведение конституционной реформы в России, подготовка самостоятельно либо совместно с заинтересованными комиссиями палат и комитетами Верховного Совета проектов изменений и дополнений действующей Конституции, а также Конституции РФ после ее принятия, предварительное рассмотрение и дача заключений Съезду и Верховному Совету на другие законодательные инициативы, связанные с изменением и дополнением Кон* ституции. Различные общественные движения, отдельные группы специалистов разработали и опубликовали свои проекты новой Конституции. Причем общественно*политическое развитие России было столь стремительным, что политические партии и движения, начав с одних концепций, затем вносили в них такие существенные коррективы, что новый проект, исходивший от тех же субъектов, даже трудно было называть вариантом — настолько сильно он отличался от прежнего. Текущие конституционные реформы выбивали почву у сторонников социалистической модели общественного устройства. Поэтому в гг. речь шла об облике новой социальной системы, и особенно о моделях организации власти, их отражении в проекте Конституции РФ. Именно для отражения своего видения ряд деятелей и специалистов публикует свои проекты. Одни из них прошли эволюцию, другие тексты остались в том виде, как были напечатаны, хотя в последующем повлияли на содержание проекта Конституционной комиссии, а позже — на выработку проекта, представленного Президентом РФ. 276 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации 2. Проект Конституционной комиссии Осенью 1990 г. был готов первоначальный вариант проекта Конституции, подготовленный Конституционной комиссией. В дальнейшем он подвергался изменениями дополнениям. На структуру и содержание проекта влияли, конечно, развитие концепции новой Конституции, противостояние различных политических групп как в обществе, таки на уровне руководства страной, регионами. Достаточно сказать, что на заседании Конституционной комиссии в октябре 1990 г. первый вариант проекта, принятый за основу, получил 37 голосов за и 32 против. Но постепенно новые постулаты общественного строя после ожесточенных дискуссий все же внедряются в жизнь, находят отражение в законодательных актах. Соответственно, и положения проекта Конституции постепенно обретают поддержку. Так, в марте 1992 гон был одобрен почти всеми членами Конституционной комиссии. VI Съезд народных депутатов РФ 18 апреля 1992 г. постановлением, принятым более чем двумя третями голосов, одобрил общую концепцию конституционных реформ, положенную в основу проекта новой Конституции, а также основные положения проекта. Остановимся на важнейших особенностях содержания данного проекта Конституции, в основном ориентируясь на последний его вариант (май — июль 1993 г, в меру возможностей напомним и об эволюции концепций и найденных Конституционной комиссией реше* ний. В небольшой преамбуле говорилось, что Конституцию принимает многонациональный народ Российской Федерации. В первом разделе проекта — Основы конституционного строя в ст. 1 Государственный суверенитет Россия провозглашалась суверенным, правовым, демократическим, федеративным, социальным, светским государством с республиканской формой правления. Носителем суверенитета и единственным источником государственной власти назван ее многонациональный народ. В проекте есть ст. 4 Народовластие, где предусматривалось осуществление власти народом непосредственно, а также через систему государственных органов и местное самоуправ* ление. Человек, его права и свободы, жизнь и здоровье, честь и достоинство, личная неприкосновенность и безопасность объявлялись в проекте высшей ценностью в Российской Федерации. Наряду с характеристикой Российской Федерации как правового государства проект содержал отдельную статью Верховенство права», Глава 6. Разработка и принятие Конституции РФ 1993 г причем она перемещалась по мере работы ближе к началу акта, что свидетельствовало о придании Конституционной комиссией большого значения данному принципу. В последнем варианте это уже ст. те. даже перед статьей о народовластии. Она требовала от всех подчинения праву, говорила о прямом действии Конституции, о необходимости публикации правовых актов, провозглашала составной частью права Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права. В ст. 6 фиксировался принцип разделения властей в том его видео котором мы упоминали ранее и который уже был отражен при реформе прежней Конституции, те. выделение, во* первых, законодательной, исполнительной и судебной власти, во*вто* рых, трех уровней осуществления полномочий — федеральный, субъекты РФ и местное самоуправление. Экономические основы системы по*разному отражались в проекте. Сначала была статья Рыночное хозяйство, нов конце концов разработчики остановились на названии Многообразие экономической деятельности. Первоначально говорилось, что основа экономики социальное рыночное хозяйство. Но позже было записано, что в Российской Федерации обеспечивается свобода экономической деятельности, предпринимательства и труда, разнообразие и равноправие форм собственности, добросовестная конкуренция и общественная польза, единство экономического пространства и т. д. Кроме того, вначале было записано, что государство участвует в регулировании хозяйственной жизни, однако после острой критики такой формулировки, явно ослабляющей роль государства, в окончательной редакции говорилось, что оно регулирует хозяйственную жизнь в интересах человека и общества. Довольно долгов проекте сохранялось положение о том, что экономические отношения строятся на социальном партнерстве между человеком и государством, работником и работодателем, производителем и потребителем, однако к концу доработки проекта оно было снято. Статья 5 проекта вначале называлась Политический плюрализм», на последнем этапе — Политическое и идеологическое многообразие она гласила, что демократия осуществляется на основе политического и идеологического многообразия, многопартийности, свободного участия граждан в политической жизни. Второй раздел проекта посвящался основным правам, свободами обязанностям человека и гражданина. В нем отражались те особенности концепции в отношении статуса личности, которые постепенно побеждали в обновляемом обществе и отражались в правовых до* 278 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации кументах, в частности в упоминавшейся выше Декларации прав и свобод человека и гражданина. По мысли разработчиков, все связанное с гражданством имеет отношение к статусу личности. Поэтому они включили во второй раздел главу Гражданство. В ней наряду с гражданством Российской Федерации говорилось оправе республик устанавливать свое гражданство, о возможности двойного гражданства, об обеспечении прав и свобод для лиц, не являющихся гражданами РФ, а также оправе убежища. В раздел была включена и глава с наименованием (полученным на последнем этапе) Гарантии и защита прав и свобод, которая содержала перечень прав граждан для защиты своих законных прав и интересов. В том числе здесь же была статья о Парламентском уполномоченном РФ по правам человека. Несомненным достоинством проекта Конституционной комиссии многие считают, и справедливо, наличие третьего раздела Гражданское общество. В период разработки проекта было много разговоров о том, каким должно быть новое общество в России. Разработчики попытались ответить нормами Конституции, каковы его составные элементы, — в раздел включены главы Собственность, труд, предпринимательство, Общественные и религиозные объединения (на первом этапе отдельно упоминались партии, Воспитание, образование, наука, культура, Семья, Массовая информация (сначала речь шла о СМИ). Довольно сложным был вопрос о внутреннем устройстве государства. По мере того как складывалась Федерация, эволюционировали и соответствующие раздел, главы и статьи проекта Конституционной комиссии. В первоначальных вариантах применительно к внутренней структуре Российской Федерации говорилось о республиках и федеральных территориях, далее последнее понятие было заменено на «земли» (подразумевались края, области, города республиканского подчинения, затем отказались и от него. По последнему варианту Конституционной комиссии (июль 1993 г) республики определялись как государства в составе Российской Федерации. О краях, областях, городах федерального значения и автономной области было сказано как о государственно*территориальных образованиях в составе Российской Федерации, обладающих теми же правами и несущих те же обязанности государственной власти, что и республики, за изъ* ятиями, установленными Конституцией РФ (ст. 75). Таким образом, статус субъектов все*таки не был равным поэтому проекту. Кроме того, в их числе вообще небыли названы автономные округа, хотя по Глава 6. Разработка и принятие Конституции РФ 1993 г Федеративному договору от 31 марта 1992 г. и по конституционной реформе 21 апреля 1992 гони провозглашались субъектами РФ. В проектах Конституционной комиссии даже после подписания Федеративного договора и принятия постановления VI Съезда народных депутатов от 10 апреля 1992 г. О Федеративном договоре, объявлявшего его содержание составной частью Конституции РФ, положения этого документа не включались в проект отдельной частью, а инкорпорировались в основной текст. Ситуация изменилась в г, когда из соображений получения поддержки субъектов РФ в оба главных проекта — Конституционной комиссии и Президента РФ — были включены отдельной частью все три федеративных договора. При этом тексты договоров отражают неравное положение различных субъектов в составе Федерации. В закреплении основ власти проект также прошел эволюцию. Его пятый раздел именовался сначала Система государственной власти», потом добавлены слова и местного самоуправления, далее — местное самоуправление. На последнем этапе раздел назывался Система государственной власти. Основы местного самоуправления». На первом месте в разделе стояла глава о федеральной законодательной власти. Здесь определялось, что единственным представительными законодательным органом Российской Федерации является ее Верховный Совет. Это наименование органа фигурировало во всех проектах Конституционной комиссии. Нельзя сказать того же о названиях палат и их статусе. По первому варианту одна палата — Совет народных представителей, избираемый путем всеобщих выборов вторая — Федеральный Совет, избираемый на основе равного представительства от республик их гражданами, а представительство от федеральных территорий устанавливается законом. Проект исходил из равенства палат и определял единую компетенцию Верховного Совета. Законопроекты, согласно проекту, рассматриваются хотя и на раздельных заседаниях палат, нов период одной сессии. По октябрьскому варианту 1991 г. Верховный Совет состоит из Федерального Совета и Государственной Думы. В Государственной Думе 300 депутатов, избираемых по территориальным округам, в Федеральном Совете — потри депутата от каждой республики, земли, избираемых их гражданами. Компетенция Верховного Совета остается единой. Но законодательный процесс начинается в Государственной Думе, а затем законы направляются для одобрения в Федеральный Совет, те. это уже принцип нижней и верхней палат. 280 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации По варианту, представленному в апреле 1992 г. VI Съезду народных депутатов, верхняя палата именуется Федеральным Собранием, в нее избирается по два депутата от каждой республики, края, области, а также по одному от каждого автономного округа. Численный состав Думы возрастает с 300 до 450 депутатов. Еще в мае 1993 г. сохраняются те же определения, хотя численность Думы вновь понижена до депутатов. И наконец, в июльском варианте 1993 г. верхняя палата именуется Советом Федерации, состоит из депутатов, избираемых по два депутата от каждого субъекта РФ, а в Думу вновь предлагается избирать 450 депутатов. До самого последнего варианта компетенция Верховного Совета формулируется как единая и не разделяется между палатами. Однако в июльском варианте 1993 г. появляется запись о том, что Верховный Совет состоит из двух равноправных палат (ст. 86). Причем это непросто слова — изменен характер законодательного процесса, который как рази позволяет говорить о нижней и верхней палатах представление законопроекта в Думу, принятие ею закона и направление его во вторую (верхнюю) палату для одобрения. Июльский проект Конституционной комиссии говорит другое (ст. 90): законопроекты или законодательные предложения вносятся в Государственную Думу или в Совет Федерации законопроект, одобренный одной из палат, направляется в другую палату законопроект, одобренный палатами в единой редакции, обретает силу закона (это похоже на положение Государственной думы и Государственного совета в царской России по реформам 1906 г. или на американский Конгресс). В круге полномочий Верховного Совета проект Конституционной комиссии отражает его ведущие позиции в стране. В частности, Верховный Совет вносит изменения в Конституцию РФ принимает федеральные законы осуществляет контрольные полномочия в пределах и формах, установленных Конституцией РФ и федеральным законом принимает решения по основным направлениям внутренней и внешней политики Российской Федерации назначает референдум Российской Федерации утверждает соглашения между органами Российской Федерации и ее субъектов о передаче последним части своих полномочий, соглашения субъектов РФ международного и внешнеэкономического характера и друг с другом принимает федеральный бюджет назначает выборы Президента по представлению Президента дает согласие на назначение Председателя Правительства и членов Правительства, к ведению которых отнесены общее руководство экономикой, финансы, внутренние дела, иностранные дела, оборона, безопасность; объявляет, продлевает и отменяет чрезвычайное, воен* Глава 6. Разработка и принятие Конституции РФ 1993 гное положение объявляет общую или частичную мобилизацию решает вопросы войны и мира. В проекте Конституционной комиссии имеется глава «Президент Российской Федерации. Федеральная исполнительная власть. В ней прежде всего закрепляется статус Президента. В проектах до конца гон назывался высшим должностным лицом Российской Федерации, возглавляющим исполнительную власть. Причем сначала говорилось об исполнительной власти Российской Федерации, а в последующих вариантах — об исполнительной власти в Российской Федерации. Неискушенному читателю поясним, что при первой формулировке Президент возглавляет лишь федеральный уровень исполнительной власти, при второй — исполнительную власть всех уровней в Российской Федерации. Проекты Конституционной комиссии 1993 гуже называют Президента главой государства и высшим должностным лицом в Российской Федерации. Между прочим, в последнем варианте предусматривается лишь нижняя возрастная планка для Президента — 35 лет. Срок полномочий варьируется — сначала пять лет, в последних вариантах — четыре года. Полномочия Президента достаточно весомы по проекту Конституционной комиссии. Отметим основные подписывает федеральные законы, имеет право вето назначает с согласия Верховного Совета Председателя Правительства, заместителя Председателя Правительства и членов Правительства, к ведению которых относятся ключевые вопросы (мы их назвали выше, самостоятельно назначает остальных членов Правительства может председательствовать на заседаниях Правительства; учреждает, формирует, возглавляет Совет Безопасности РФ и иные совещательные и вспомогательные органы при Президенте представляет Верховному Совету для назначения кандидатуры федеральных судей, Председателя Центрального банка РФ, Генерального прокурора РФ принимает отставку вице*президента, Правительства, Председателя Правительства, членов Правительства освобождает этих лицот должности обращается с посланиями к народу и Верховному Совету представляет Верховному Совету проект федерального бюджета руководит осуществлением внешней политики; является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами; объявляет в неотложных случаях чрезвычайное положение и военное положение. Элементы подотчетности Президента Верховному Совету можно было видеть в данном проекте в том, что не только Председателя, но и еще ряд членов Правительства он назначает с согласия парламента; 282 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации представляет ему ежегодные доклады об осуществлении внутренней и внешней политики Российской Федерации, выполнении федеральных программа также постатейный отчет о выполнении федерального бюджета. Проект Конституционной комиссии сохраняет пост вице*прези* дента РФ, осуществляющего по поручению Президента отдельные его полномочия. Конституционная комиссия по*разному формулировала в проектах структуру исполнительной власти Федерации. Например, в октябрьском 1991 г. варианте была глава Система федеральной исполнительной власти, в которую включались Государственный совет РФ, Совет Безопасности РФ, Совет Министров РФ, территориальные службы федеральных государственных органов и ведомств. В последующем отдельной главы нет, нормы о Госсовете исключаются, Совет Безопасности определяется как один из совещательных органов при Президенте. По существу, федеральная исполнительная власть отождествляется с Правительством. Последний проект Конституционной комиссии предусматривает, что Правительство регулярно представляет отчет Верховному Совету РФ (ст. 99). Хотя очевидно из проекта, что Правительство подотчетно и Президенту, прямой нормы на этот счет не содержится. Во всех вариантах проекта Конституционной комиссии есть глава о судебной власти. Уже в первом проекте (ноябрь 1990 г) предусматривается Конституционный Суд РФ, хотя такого органа в реальности еще не было. В последующем его назначение и полномочия достаточно широко фиксируются. В частности, в последнем варианте отражено, что Конституционный Суд есть высший орган судебной власти по защите конституционного строя Российской Федерации. В отношении компетенции Конституционного Суда проект воспроизводит уже действовавшие правовые нормы. В проекте устанавливаются основы организации власти в субъектах РФ. Это весьма сжатый блок предписаний, предусматривающий наличие выборного представительного и законодательного органа, высшего должностного лица субъекта, возглавляющего исполнительную власть субъекта, входящую в систему исполнительной власти Российской Федерации, судебной системы субъекта РФ, входящей в судебную систему России. Также сжатым является установление основ местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляют самоуправляющиеся территориальные общности (их образуют граждане, проживающие на соответствующей территории. Механизмы осуществления — обра* Глава 6. Разработка и принятие Конституции РФ 1993 г зуемые сообществами местные представительные органы (советы), местная администрация, иные их органы, местные референдумы, собрания исходы граждан, другие формы непосредственной демократии. Проект запрещает должностным лицам местной администрации быть депутатами местных представительных органов. В населенных пунктах могут образовываться самоуправляющиеся ассоциации жителей, они могут обладать правами юридического лица. Следуя традициям прежних конституций, проект Конституционной комиссии содержит главу Финансы и бюджет. А новыми нестандартным решением является наличие в проекте глав Безопасность и оборона, Чрезвычайное и военное положение 3. Некоторые альтернативные проекты Как уже отмечалось, наряду с официальным проектом, подготавливаемым Конституционной комиссией и обсуждавшимся Верховным Советом и Съездом народных депутатов РФ, появлялись и другие проекты. Особенно интенсивно это происходило вначале г. Одни проекты не имели сколько*нибудь существенного значения. Другие оказывали влияние на разработчиков официального проекта, поскольку отражали позиции влиятельных политических движений и сила также отдельных деятелей. К этой группе мы бы отнесли: проект рабочей группы под руководством СМ. Шахрая, разработанный в 1992 г. Администрацией Президента РФ, проект 1992 г. Российского движения демократических реформ (далее — РДДР), достаточно влиятельного на то время. Эти проекты определенным образом были отражены в содержании будущего президентского проекта Конституции, к тому же как раз имена их главных разработчиков С. М. Шахрая (первый проект, А. А. Собчака и С. С. Алексеева (второй проект) и связывают с созданием президентского проекта. Интересен также проект депутатов*коммунистов (май 1993 г. Рассмотрим кратко эти проекты. Проект рабочей группы под руководством СМ. Шахрая Проект появился в 1992 г. как инициативный документ авторов. Но дело в том, что все они — на то время работники Государственно* правового управления Президента РФ. И трудно представить, чтобы чиновники Администрации Президента исключительно по своей воле подготовили и опубликовали проект, который разошелся бы с позицией самого Президента. Скорее, речь можно вести об обратном: 284 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации проект был подготовлен с ведома Президента — как пробный камень в проверке реакции общества на возможное конституционное закрепление позиций сильного Президента РФ. А то, что отражение подобной роли Президента стало одной из главных задач проекта, — очевидно. В проекте, в отличие от проекта Конституционной комиссии, нет раздела о гражданском обществе. Да ив целом этот текст можно охарактеризовать как государственную Конституцию, те. документ, в большей мере обращенный к государству и власти, в меньшей мере к обществу. Первый раздел Гражданин, посвященный правами свободам человека и гражданина, в основном традиционен для данного времени. Во втором разделе Государство подчеркнута идея государственного единства России, которое обеспечивается целостностью территории, стабильностью конституционного строя и единством государственной власти. Государственное устройство страны основано на принципе федерализма. По проекту законодательную власть осуществляет парламент Российской Федерации. Он состоит из Федерального Собрания и Народного Собрания. Федеральное Собрание — верхняя палата, формируется субъектами РФ, каждый имеет свою делегацию, состоящую не более чем из двух человек, обладающих при голосовании одним решающим голосом. Срок полномочий делегатов Федерального Собрания — три года. Народное Собрание — нижняя палата, состоит из депутатов, избираемых на четыре года путем всеобщих выборов, причем каждые два года состав палаты обновляется наполовину. В проекте обозначены полномочия отдельно каждой палаты и полномочия, осуществляемые ими совместно. Из важнейших полномочий верхней палаты отметим назначение федерального референдума утверждение образования новых субъектов РФ, а также изменения их конституционно*правового статуса вопросы войны и мира; дача заключения Президенту о кандидатурах на должность государственного секретаря и государственных министров, их отстранение от должности в установленном Конституцией порядке дача согласия Президенту на назначение высшего командования Вооруженных Сил. Нижняя палата осуществляет законодательное регулирование по вопросам, отнесенным к федеральной компетенции устанавливает федеральные налоги и сборы утверждает производимые Президентом назначения Председателя Банка России, Председателя Федеральной статистической палаты утверждает по представлению Президента назначение федеральных судей. Совместно палаты принимают фе* Глава 6. Разработка и принятие Конституции РФ 1993 г деральный бюджет ратифицируют и денонсируют международные договоры РФ вносят в Верховный Суд РФ представление о лишении мандата делегатов Федерального Собрания и депутатов Народного Собрания, об отстранении от должности Президента и вице*прези* дента; избирают Парламентского уполномоченного по правам чело* века. В законодательном процессе проект предусмотрел механизм нижней и верхней палат, те. закон сначала принимается в Народном Собрании, направляется в Федеральное Собрание если он там отвергнут, нижняя палата преодолевает вето верхней палаты двумя третями голосов. Принятый парламентом закон направляется Президенту, который также имеет право вето. Однако по проекту это вето преодолевается только одной нижней палатой двумя третями голосов, а принятый закон подписывается председателем Народного Собрания и вступает в силу в установленном порядке. По проекту исполнительную власть в Российской Федерации возглавляет Президент. Он избирается путем всеобщих выборов на шесть лет, не более чем на два срока подряд, возраст — не моложе 35 и не старше 65 лет. Полномочия Президента руководит деятельностью исполнительной власти, внешней политикой, обеспечением безопасности Российской Федерации, является Верховным Главнокомандующими т. п. Проект не предусматривал федерального Правительства в качестве отделенной от Президента структуры во главе с председателем. Президент был сильнее поданному проекту, чем по проекту Конституционной комиссии. Можно сказать, что здесь авторы проекта — сотрудники Администрации Президента как бы перебрасывали мостик к будущему президентскому проекту Конституции в части полномочий Президента. Закрепляя судебную систему, проект в качестве высших федеральных судов называет Конституционный Суди Верховный Суд РФ. Действовавшая на то время Конституция и проект Конституционной комиссии исходят из того, что Конституционный Судне просто орган конституционного правосудия, но высший орган по защите конституционного строя России. Данный проект такой характеристики не содержит и рассматривает Конституционный Суд как орган с функциями лишь конституционного правосудия (эта линия затем будет отражена в действующей Конституции РФ, проект которой представлен Президентом РФ. В проекте отведена важная роль Верховному Суду не только в делах правосудия и надзора за судебной деятельностью судов страны. Ему принадлежит исключительное право лишения депутатского или делегатского мандата членов Парламента, 286 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации отстранения от должности Президента и вице*президента, иных высших федеральных должностных лицсистемы исполнительной власти, федеральных судей, а также исключительное право роспуска Народного Собрания — если вследствие отсутствия кворума на заседаниях в течение не менее чем половины срока сессии Народное Собрание не может осуществлять свои функции либо приняло решение об изменении конституционных основ (ст. Проект предусматривал создание системы местного самоуправления в рамках территорий, на которые делятся субъекты РФ. Единицы местного самоуправления именуются в проекте территориальными общностями. Местное самоуправление отделено от государственной власти и осуществляет свою деятельность независимо и самостоятельно. Проект Российского движения демократических реформ Проект был подготовлен в 1992 г. по решению Политсовета РДДР, в руководстве которого активную роль играли мэр Москвы Г. Х. Попов и мэр Санкт*Петербурга А. А. Собчак. Проект состоял из глав, ряд их делился на разделы. Вначале речь идет о гражданах, затем о государстве нет отдельной структурной части о гражданском обществе. Понимая, что Конституцию логично начинать со статьи, посвященной природе государства, авторы поставили ее первой. Их не смутило то, что раздел первый главы первой посвящен основным правами свободам граждан, они попросту соединили характеристику государства со статусом личности Россия утверждает себя как правовое демократическое светское государство, высшими ценностями которого являются человек, его достоинство, неотъемлемые права и свободы (ст. В конструкции статуса граждан авторы проекта отделили основные права и свободы от прав и обязанностей гражданина Российской Федерации, разместив их в разных разделах первой главы. Правда, по существу, в проекте в целом идет речь о тех правах, свободах и обязанностях гражданина, а также о задачах и обязанностях государства в связи сих обеспечением, которые к данному времени нашли признание и конституционно*правовое закрепление. Конечно, авторы используют часто свои формулировки ив ряде случаев предлагают собственные решения. Например, они предусматривают высший публичный пост по охране и защите основных прав человека Народного защитника, назначаемого Федеральным законодательным собранием (ст. 19), те. парламентом. Для защиты своих прав граж* Глава 6. Разработка и принятие Конституции РФ 1993 г дане могут обращаться в Палату прав человека Верховного Суда Федерации (ст. 20). Все граждане имеют право оказывать сопротивление всякому, кто неконституционными действиями попытается устранить свободный демократический конституционный строй, поскольку иные средства, предусмотренные законом, не могут быть в данном случае использованы (там же). По форме устройства Россия — федеративное государство, в состав которого входят республики, губернии и автономные национальные сообщества. Республики — это государственные образования. Положения федеральной Конституции (кроме положений раздела первого главы первой) действуют на территории республики после заключения ею Федеративного договора. Таким образом, авторы предлагают своеобразную ратификацию Конституции (или большей ее части) каждой республикой. Губернии провозглашены в проекте территориальными государст* венно*административными образованиями. Они самостоятельно осуществляют государственное регулирование экономических отношений и другие государственные полномочия, если они не закреплены за Российской Федерацией. Администрация губернии входит в систему исполнительной власти Федерации (по республикам этого не предусмотрено. Статус, права и полномочия губернии, компетенция губернских органов власти и управления определяются органическим законом. Также органическим законом конституируется состав губерний, входящие в них области и края. Губерния имеет свой устав. Автономные национальные сообщества — автономные округа, национальные районы образуются в составе республики губерний на началах территориальной или этнической (национально*культурной) автономии. Их статус и права определяются органическим законом, а в отношении автономных сообществ, входящих в состав республик, также Федеративным договором. Авторы проекта Конституции отказались от выделения компетенции Российской Федерации и вопросов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Они называют вопросы ведения Федерации. После этого говорится, что к ведению республики относятся государственные функции, не отнесенные Конституцией и Федеративным договором к ведению Российской Федерации. Вместе стем по Федеративному договору может быть установлено совместное ведение республики и Российской Федерации по любому кругу государственных дел, относящихся к республике (ст. 23). Губернии осуществляют государственные функции, не отнесенные к ведению Федерации, а также функции, вверенные органам власти и управления губерний ор* 288 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации ганами государственной власти и управления Российской Федерации. О вопросах совместного ведения здесь речи нет. Неравенство статуса республики губерний видно ив следующем: федеральные органы не вправе издавать законы и другие нормативные юридические акты по вопросам, относящимся к ведению республик. При возникновении спора между ними создается согласительная комиссия, а при недостижении в ней положительного результата спор передается на рассмотрение Верховного Суда РФ. По губерниям аналогичное регулирование отсутствует. В нормах, посвященных организации государственной власти, авторы проекта поставили на первое место главу о Президенте РФ. Он является главой государства (а не главой исполнительной власти, его высшим должностным лицом, представляющим Российскую Федерацию внутри страны ив международных отношениях. Президент обеспечивает единство государственности, незыблемость конституционного строя, выступает в качестве гаранта Конституции и законов, прав и свобод граждан. Он принимает меры по охране суверенитета государства, независимости и территориальной его целостности, обеспечивает нормальное, согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов (формулировка, весьма напоминающая эти положения, содержится в Конституции 1993 г.). Президент избирается населением страны, срок полномочий пять лет, возраст — не моложе 35 и не старше 65 лет. Только в данном проекте предусмотрено, что результаты выборов должны быть подтверждены Верховным Советом РФ, Председатель которого принимает присягу Президента на заседании Федерального законодательного собрания. По проекту Президент РФ обладает традиционными полномочиями. Более того, в ряде отношений возможности Президента довольно умеренные. Например, он лишь представляет Федеральному законодательному собранию кандидатуру для назначения Председателем Совета Министров ставит перед Собранием вопрос об отставке либо о принятии отставки Совета Министров. Отстранение Президента от должности может быть осуществлено только Федеральным законодательным собранием по обвинению в государственной измене или в умышленном посягательстве на Конституцию. Высшим представительным органом государства, осуществляющим законодательные, а также контрольные функции, является по проекту парламент — Федеральное Законодательное Собрание. Оно состоит из двух палат — Государственной Думы и Сената. Проект предусматривает избрание депутатов обеих палат прямыми выборами на пять лет. В состав Государственной Думы входят 200 депутатов, из* Глава 6. Разработка и принятие Конституции РФ 1993 г бранных по территориальным округам. Сенаторы избираются по округам, образованным в республиках и губерниях, — от каждой по два сенатора. От республики губерний, в состав которых входят автономные национальные сообщества, дополнительно избирается один сенатор. Бывший Президент РФ пожизненно является сенатором, если не откажется от этого. Федеральное Законодательное Собрание — постоянно действующий орган, который рассматривает входящие в его компетенцию вопросы на раздельных заседаниях Государственной Думы и Сената, а в случаях, предусмотренных Конституцией и регламентом, — на совместных заседаниях. Для законодательного процесса данный проект фактически закрепляет принцип нижней и верхней палат, причем усложненный. Законопроект в первом чтении рассматривают Государственная Дума и после одобрения ею — Сенат. После одобрения Сенатом законопроект вновь передается в Думу — для подготовки ко второму чтению. После одобрения Думой во втором чтении законопроект поступает в Сенат. По одобрении Сенатом закон считается принятым (ст. 54). Принятый закон в двухнедельный срок подписывает и обнародует Президент. В течение этого срока он вправе возвратить закон в Федеральное Собрание для повторного рассмотрения. Если там закон получает две трети голосов от общего числа депутатов, Президент обязан подписать и обнародовать закон (ст. На совместных заседаниях палат Собрание принимает федеральный бюджет, ратифицирует и денонсирует международные договоры, решает вопросы войны и мира, устанавливает чрезвычайное положение или утверждает акт Президента поэтому вопросу, вводит военное положение или выносит постановление в связи сего введением Президентом, решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории РФ, учреждает государственные награды и почетные звания, издает акты об амнистии. Государственная Дума выдвигает обвинения против Президента (других ее самостоятельных полномочий проект не предусматривает). Сенат: назначает по представлению Президента председателя Совета Министров (премьер*министра), по его представлению утверждает структуру Правительства и назначает министров рассматривает вопрос об отставке и принимает отставку Правительства назначает по представлению Президента судей Верховного Суда РФ, председателей палат Верховного Суда, прокурора при Верховном Суде по представлению состава Верховного Суда — его Председателя назначает народных защитников по правам человека решает вопрос об отстранении Президента от должности (ст. 55). Можно сделать вывод о бо* 290 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации лее сильных полномочиях Сената по сравнению с Государственной Думой. Проект предусматривает создание Правительства, которое осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации. Правительство относительно самостоятельно в своей работе. Президент и каждая из палат могут поставить вопрос о доверии Председателю Совета Министров, федеральным министрам, Правительству в целом. Решение поэтому вопросу принимается Сенатом. В случае выражения недоверия Правительству Президент в недельный срок представляет в Сенат предложение о кандидатуре Председателя Совета Министров. Согласно проекту Совет Министров образует Государственный Совет, который является консультативным юридическим административным органом, выполняющим также функции административной юстиции. Проекты всех постановлений и распоряжений Совета Министров, распоряжения Председателя Правительства и приказы федеральных министров должны защищаться в Государственном Совете, на основании заключения которого они подписываются уполномоченными должностными лицами и приобретают юридическую силу. В области правосудия проект предложил несколько своеобразных решений) создание Магистратуры — независимого от законодательной и исполнительной власти учреждения, в которое избираются судьи, должностные лица юстиции, профессора правоведения, члены Государственного Совета РФ, представители палат, комитетов и комиссий парламента (важнейшая задача Магистратуры — представлять кандидатуры для назначения судьями) предоставление субъектам РФ права устанавливать свою судебную систему и назначать судей республиканских и губернских судов) отказ от Конституционного Суда, возложение его функций на Верховный Суд) образование прокуратуры при Верховном Суде, ее концентрация на надзоре за законностью при возбуждении и расследовании уголовных и административных дела также опротестовании в суде законов и иных нормативных актов любого уровня, противоречащих Конституции и федеральным законам. Муниципальное самоуправление поэтому проекту осуществляется в границах территориальных единиц. По решению населения или органов муниципального самоуправления могут образовываться краевые, областные, районные земства, казачьи округа и другие объединения муниципальных общностей с установлением для них еди* Глава 6. Разработка и принятие Конституции РФ 1993 гной системы самоуправления. Муниципальное самоуправление осуществляют избранные населением городские головы, мэры, казачьи атаманы, старшины, старосты сели деревень, другие главы муниципальной власти и создаваемые при них исполнительные органы. Уставами и положениями муниципальных общностей может предусматриваться избрание населением городских, земских собраний, других представительных муниципальных органов. Проект депутатов коммунистов За 1990—1993 гг. депутаты*коммунисты предложили три проекта новой Конституции. Первый проект появился в газете «Советская Россия» 24 ноября 1990 г. (через два дня после публикации проекта Конституционной комиссии) и был обозначен как подготовленный инициативной группой народных депутатов РСФСР «Коммунисты России». Второй проект имел хождение внутри Верховного Совета РСФСР, он был внесен в апреле 1992 г. народным депутатом Ю. М. Слободкиным и считается проектом Российской коммунистической рабочей партии. Она не имела, как говорится, общего языка по многим позициям с Коммунистической партией Российской Федерации (далее — КПРФ); по нашим сведениям, проект не нашел поддержки у депутатов — членов КПРФ (хотя и нет данных об официальном отклонении ими проекта, поскольку предлагает неудачную конструкцию власти, прямолинейно направленна реставрацию прежнего строя и не учитывает новые реальности России. Третий проект обозначен как внесенный группой народных депутатов РФ, но замечания и предложения авторский коллектив просил присылать на адрес фракции Коммунисты России. Этот последний вариант проекта — 1993 г. — считается вариантом КПРФ. В содержании проектов отразилась эволюция не только нашего общества и государства, но и самих коммунистов. Если сначала проекты исходили из непризнания намечавшихся в России перемен, то последний вариант учитывает многие реформы, хотя и остается проектом Конституции советского социалистического государства. В названии Конституции авторы учли реальность — новое название государства. Предыдущие проекты называются «Конституция РСФСР», этот — Конституция Российской Федерации. Характеристика государства как советского социалистического включена в ст. проекта. Другими характеристиками политической системы Российской Федерации названы уважение и охрана прав человека государством, приоритет прав человека при осуществлении социальной и 292 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации национальной политики государства суверенитет народа прямое народовластие единство и разделение властей Советы — представительные органы народовластия служение государства, его органов и должностных лицвсему обществу, деятельность государства в условиях демократического многообразия политических институтов и мнений правовое государство участие общественных объединений, политических партий и массовых движений в политической жизни общества, выработке политики государства, управлении государственными и общественными делами активная роль трудовых коллективов создание СМИ государством, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами. Данный проект Конституции исходил из того, что экономическая жизнь в Российской Федерации строится на многообразии и равноправии форм собственности, исключающих эксплуатацию человека человеком. В системе хозяйствования сочетаются государственное плановое управление и рыночное саморегулирование экономических процессов. Вместе стем провозглашается, что основу экономической системы России составляет общественная собственность. Она выступает в формах народной (федеральной и субъектов РФ, коммунальной и коллективной. Ведущей формой собственности названа народная. По проекту гарантируются также личная собственность граждан, частнотрудовая собственность (индивидуальная, семейная, предназначенная для ведения хозяйственной деятельности. Таким образом, в проекте переплетаются идеи социалистической системы хозяйства и рыночной организации экономики. Обстоятельной является глава о социальной политике, в основном закрепляющая задачи государства по обеспечению реализации гражданином его творческих сил, способностей и дарований, социальные функции государства, основы национальной политики. В разделе оправах, свободах и обязанностях отражено в основном тоже, что ив других проектах, хотя со спецификой классификации и видения отдельных позиций. В частности, гораздо полнее, чем в других проектах, обозначены механизмы осуществления многих прав и свобод, их гарантии. Более четко говорится оправе на труд и обязанности государства по его обеспечению. Воинская обязанность включена в главу о политических правах, свободах и обязанностях граждан. Появилась глава о коллективных правах граждан (право петиций, право народной законодательной инициативы, права трудовых коллективов в сфере управления производством, свобода деятельности профсоюзов, право на забастовку, права потребителей). Глава 6. Разработка и принятие Конституции РФ 1993 г Раздело федеративном устройстве проекта начинается с характеристики Российской Федерации и ее структуры. Далее частью проекта сделаны Федеративный договори протоколы к нему. Закрепляя структуру государственной власти, проект содержит сначала небольшую главу о народных депутатах, далее дает характеристику Верховного Совета как высшего представительного органа государственной власти и единственного законодательного органа, избираемого на пять лет. Верховный Совет состоит из двух равноправных, одинаковых по численности палат — Совета Республики и Федерального Совета. В Совет Республики депутаты избираются от территориальных избирательных округов. Половина депутатов Федерального Совета избирается от национально*территориальных округов, которые образуются в республиках и автономных образованиях по нормам по пять депутатов от каждой республики, потри депутата от автономной области и каждого автономного округа. Другая половина депутатов Федерального Совета избирается от территориальных округов, которые образуются в краях и областях, городах Москве и Санкт*Петербурге по нормам представительства, устанавливаемым законодательством РФ. Верховный Совет весьма влиятельный орган власти поданному проекту. Он, в частности, определяет внутреннюю и внешнюю политику России, назначает Правительство, решает вопросы войны и мира, избирает судей трех высших федеральных судов — Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного, Уполномоченного Верховного Совета по правам человека, дает толкование Конституции и законов РФ, вводит чрезвычайное и военное положение и др. Проект коммунистов отказался от поста Президента. Ряд функций, характерных для этого лица, он отдает Президиуму Верховного Совета, называя его подотчетным Верховному Совету РФ органом, выполняющим функции коллективного главы государства (ст. Высшим исполнительными распорядительным органом государственной власти назван Совет Министров. Его Председатель назначается Верховным Советом по предложению Президиума Верховного Совета из числа кандидатов, выдвинутых депутатскими группами и фракциями. Состав Совета Министров назначается Верховным Советом по предложению Председателя Совета Министров после одобрения правительственной программы. Организацию государственной власти для краев, областей и городов федерального значения проект предусматривает напрямую представительные органы государственной власти — соответствующие Советы народных депутатов органы исполнительной власти — изби* 294 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации раемые ими исполнительные комитеты. Для автономной области и автономных округов эту систему должны установить федеральные законы о каждом из этих автономных образований. Организацию государственной власти в республиках проект не затрагивает, оставляя данный вопрос на решение самих республик. Местные Советы — районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские — в проекте названы представительными органами власти на соответствующей территории и главным звеном местного самоуправления. Исполнительными органами местных Советов являются исполнительные комитеты соответствующих Советов, отделы и другие структурные подразделения. В закреплении судебной системы данный проект исходит в основном из действовавших на тот момент органов. Новшеством соответствующего раздела является глава о защите законности и правопорядка. В ней говорится о том, что в этой защите принимают участие органы законодательной власти, исполнительной, судебной власти Российской Федерации, прокуратура, органы следствия, внутренних дел, безопасности, общественные объединения, трудовые коллективы и граждане 4. Основные шаги по подготовке проекта Конституции |