учебник по еонституционному праву. 621_1- Конституционное право России. В 2т. Т.1.-Авакьян С.А_2014. Учебный курсе издание, переработанное и дополненное Рекомендовано
 Скачать 2.47 Mb.
|
|
§ 3. Конституция РСФСР 1918 г. Декреты советской власти проводились в жизнь. Но власть понимала, что ее полноценное законное оформление должно выражаться в конституции. Решение о ее разработке было принято III Всероссийским съездом Советов. В резолюции О федеральных учреждениях Российской Республики он сформулировал главные положения в части организации новой власти. Последний пункт резолюции гласил разработка этих основных положений Конституции Российской Федеративной Республики поручается Центральному Исполнительному Комитету Советов для внесения наследующий съезд Советов. Но нарушение перемирия германскими войсками заставило заниматься другими задачами. 8 апреля 1918 г. ВЦИК образовал Конституционную комиссию. Разработка проекта шла в сложной обстановке, так как в России еще сохранялись элементы многопартийности ив состав Комиссии входили представители левых эсеров и других партий, имевших свои взгляды на социальный строй в России и пути его конституционного оформления. Решающую роль в подготовке текста сыграл В. И. Ленин по его предложению в основу Конституции была положена Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, при непосредственном участии В. И. Ленина были, по существу, переработаны или дополнены все разделы проекта июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов утвердил первую советскую Конституцию. Ее текст состоит из преамбулы и шести раз* делов. Раздел первый составляла Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, включенная в Конституцию почти без изменений, лишь с некоторыми редакционными поправками. Раздел второй Общие положения Конституции Российской Социалистической Федеративной Советской Республики состоял из гл. 5, в ней закреплялась основная задача Конституции установление диктатуры пролетариата и беднейшего крестьянства провозглашалось, что Российская Республика есть свободное социалистическое общество всех трудящихся, а вся власть в ее пределах принадлежит всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах закреплялись принципы федерации и областной автономии в области государственного устройства отражалась политика советской власти, направленная на неуклонное обеспечение прав и демократических свобод граждан. Значительный по объему раздел третий Конструкция Советской власти состоял из семи глав (6—12) и делился на две части А. Орга* 214 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации низация центральной власти и Б. Организация Советской власти на местах. В нем закреплялась следующая система органов власти и управления республики Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов, составляемый из представителей городских Советов по расчету один депутат от 25 тыс. избирателей и представителей губернских съездов Советов по расчету один депутат на 125 тыс. жителей, — высшая власть ВЦИК, избираемый съездом, — высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган РСФСР СНК, образуемый ВЦИК, — орган общего управления делами РСФСР (те. Правительство народные комиссариаты, образуемые ВЦИК, — органы отраслевого управления (другими словами, министерства местные органы власти — областные, губернские (окружные, уездные (районные, волостные съезды Советов, а также городские и сельские Советы их исполнительные органы — исполнительные комитеты. Раздел четвертый Активное и пассивное избирательное право» состоял из трех глав (13—15) — об активном и пассивном избирательном праве, о производстве выборов, о проверке и отмене выборов и об отзыве депутатов — и закреплял всеобщее избирательное право для трудящихся и солдат слет, отстранял от участия в выборах — по терминологии того времени — эксплуататоров и их пособников. Не избирали и не могли быть избранными согласно ст. 65 Конституции) лица, прибегающие к наемному труду в целях извлечения прибыли) лица, живущие на нетрудовой доход, как то проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т. п 3) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники монахи и духовные служители церквей и религиозных культов 4) служители и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома 5) лица, признанные в установленном порядке душевнобольными или умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой 6) лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором. Прямые выборы проводились в сельские и городские Советы. Применялся так называемый производственно*территориальный принцип выборов, те. работающее население в городах избирало депутатов по производственным единицам. Остальное население в городах и сельской местности избирало депутатов по территориальному принципу, те. по месту жительства. Выборы проводились на открытых собраниях избирателей. Для остальных уровней выборы были многостепенные, те. депутатов (делегатов) вышестоящих съездов Глава 4. Краткая история конституционного развития России Советов избирали депутаты (делегаты) нижестоящих Советов или съездов Советов. Нормы представительства на выборах давали преимущества рабочим перед крестьянами, те. в городах один депутат избирался от меньшего числа избирателей (населения, чем в сельской местности. Пятый и шестой разделы, состоявшие соответственно из гл. 16 и, были озаглавлены Бюджетное право и О гербе и флаге Российской Социалистической Федеративной Советской Республики». Конституция РСФСР 1918 г. была, естественно, продуктом своей эпохи и служила возникшему в России строю, оформляла его. С одной стороны, она зафиксировала то, что существовало на практике, с другой — была нацелена на будущее, те. предполагала расширение на ее основе социалистических общественных отношений. При этом не исключалась корректировка ее положений в условиях динамичного становления нового строя. Отмечая это, В. И. Ленин писал Она концентрирует то, что уже дала жизнь, и будет исправляться и дополняться практическим применением ее в жизни» 1 Конституция РСФСР 1918 г. сыграла важную роль в конституционном строительстве других советских республик, возникавших в это же время. Отражая национальные особенности и условия, эти конституции в регулировании новых общественных отношений в целом все*таки брали Конституцию РСФСР за пример. Конституции были едины в закреплении характера новой власти как власти трудящихся в форме Советов, в установлении таких же социально*экономических основ строя. Конституции сыграли важную роль в истории республик, одновременно содержали предпосылки для последующего объединения республик в Союз ССР. § 4. Конституция СССР 1924 г, Конституция РСФСР 1925 г. Некоторые авторы, пишущие сегодня об истории Конституции РФ, от Конституции 1918 г. склонны сразу переходить к Конституции РСФСР 1925 га о Конституции СССР 1924 г. и о последующих союзных конституциях говорить в контексте рассмотрения других проблем. Россия показывается как существовавшее и во времена СССР самостоятельное государство. Однако не следует заштриховывать страницы истории России, в том числе истории ее Конституции. В СССР Россия была одной из союзных республик, что сказалось как на характере ее развития в целом, таки на особенностях российских 216 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации 1 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 37. С. конституций того времени. С учетом этого и будем рассматривать особенности последующего конституционного строительства декабря 1922 г. I съезд Советов СССР утвердил Декларацию и Договор об образовании нового государства — Союза Советских Социалистических Республик. В Союз ССР объединились четыре государства — РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР, Закавказская Социалистическая Федеративная Советская Республика (ЗСФСР), включавшая в себя Азербайджанскую, Армянскую и Грузинскую социалистические советские республики. Это был договор четырех равных республик, ставших после создания СССР союзными республиками в его составе. Декларация и Договор об образовании СССР были ратифицированы центральными исполнительными комитетами союзных республик в 1923 г. Например, ВЦИК РСФСР постановлением от 3 июля 1923 грешил их ратифицировать и принять, что Декларация и Договор должны составлять Основной Закон (Конституцию) СССР 1 Решение о разработке первой союзной Конституции принял ЦИК СССР. Была образована Конституционная комиссия. Создание ряда органов Союза ССР, подготовка и принятие положений о них и формирование текста Конституции СССР шли одновременно. При этом, естественно, решались вопросы, связанные с моделью данных органов, разграничением полномочий между Союзом и союзными республиками. Они были достаточно сложными. Текст Конституции, подготовленный Конституционной комиссией, был обсужден и одобрен на пленуме Центрального комитета Российской Коммунистической партии (большевиков) в июне 1923 г. На II сессии 6 июля 1923 г. ЦИК СССР постановил Основной Закон (Конституцию) Союза Советских Социалистических Республик утвердить и немедленно ввести в действие. Постановлением Президиума ЦИК от 3 августа 1923 г. этот день — 6 июля — был даже признан днем праздничным на всей территории Союза ССР». Однако в постановлении ЦИК от 6 июля г. предусматривалось внести принятый ЦИК текст Конституции на утверждение II съезда Советов СССР. Этот съезд утвердил Конституцию 31 января 1924 г. Поэтому она и вошла в историю как Конституция СССР 1924 г. Такие союзные органы, как ЦИК и Президиум ЦИК, стали функционировать сразу после создания СССР. С принятием Конституции в июле 1923 г. приступили к работе Правительство и другие государ* Глава 4. Краткая история конституционного развития России См Образование Союза Советских Социалистических Республик сб. документов. МС ственные органы Союза ССР. Центральный исполнительный комитет СССР образовал Правительство — СНК СССР. Постановлениями ЦИК СССР от 6 июля 1923 г. поручалось СНК образовать Совет труда и обороны Союза ССР — в целях успешного и быстрого решения вопросов, связанных с хозяйственным восстановлением и обороной СССР, а также реорганизовать Госбанк РСФСР в Госбанк СССР, учредить Центральное статистическое управление СССР. Во второй половине 1923 г. принимались важные акты, приближавшиеся по значению к конституционным, о статусе новых союзных органов. В частности, 12 ноября 1923 г. ЦИК СССР утвердил положения о ЦИК, о СНК, о народных комиссариатах Союза ССР; 23 ноября 1923 г. Президиум ЦИК принял Положение о Верховном Суде Союза ССР (при котором состояла прокуратура СССР). Конституцию СССР 1924 г, формально говоря, составили преамбула, Декларация и Договор об образовании Союза ССР. Но преамбула весьма кратка и лишь провозглашает, что Декларация и Договор составляют Основной Закон (Конституцию) СССР. Декларация об образовании СССР стала разделом первым Конституции. Она не претерпела существенных изменений по сравнению с текстом 1922 г. Разделом вторым Конституции стал Договор об образовании СССР, который был сильно дополнен по сравнению к текстом 1922 г. Достаточно сказать, что в тексте Договора, утвержденном съездом Советом СССР, было 26 статей, в вошедшем в Конституцию тексте — 72 статьи. Этот раздел состоял из 11 глав о предметах ведения верховных органов власти Союза ССР; о суверенных правах союзных республики о союзном гражданстве о съезде Советов Союза ССР; о ЦИК СССР о Президиуме ЦИК СССР о СНК СССР о Верховном Суде Союза ССР; о народных комиссариатах Союза ССР; об Объединенном Государственном Политическом Управлении (наследник ВЧК); о союзных республиках о гербе, флаге и столице СССР. Новое государство имело весь необходимый набор органов. Верховным органом власти Союза ССР являлся съезд Советов, а в период между съездами — ЦИК, состоявший из Союзного Совета и Совета Национальностей. Введение двухпалатной структуры высшего органа власти — это принципиальное решение, с того времени подобная структура сохранилась до конца существования Союза ССР. Очередные съезды согласно Конституции СССР созывались ЦИК один разв год, внеочередные — по собственному решению ЦИК, по требованию Союзного Совета, Совета Национальностей или же по требованию двух союзных республик. Делегаты на съезд избирались 218 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации на губернских съездах Советов, а в республиках без губернского деления — на съезде Советов республики. Съезд составлялся из представителей городских Советов и Советов городских поселений по расчету один депутат на 25 тыс. избирателей и представителей губернских съездов Советов по расчету один депутат на 125 тыс. жите* лей. Съезд избирал Союзный Совет из представителей союзных республик пропорционально населению каждой, всего 414 членов. А Совет Национальностей образовывался из представителей союзных и автономных республик — по пять от каждой и от автономных областей — по одному от каждой. Состав Совета Национальностей в целом утверждался съездом Советов СССР. Центральный исполнительный комитет работал в сессионном порядке, очередные сессии созывались его Президиумом три раза в год. Центральный исполнительный комитет можно рассматривать как главенствующий орган в законотворчестве. Конституция гласила, что он издает кодексы, декреты, постановления и распоряжения, объединяет работу по законодательству и управлению, определяет круг деятельности Президиума ЦИК и СНК СССР. Все декреты и постановления, определяющие общие нормы политической и экономической жизни СССР, а также вносящие коренные изменения в существующую практику государственных органов СССР, должны были восходить на рассмотрение и утверждение ЦИК СССР. Президиум ЦИК по Конституции — высший законодательный, исполнительный и распорядительный орган власти Союза ССР в период между сессиями ЦИК. Правительство — СНК СССР — являлось исполнительными распорядительным органом ЦИК, образовывалось последними было ответственно как передним, таки перед Президиумом ЦИК. Народные комиссариаты СССР делились на две группы общесоюзные — единые для всей страны объединенные — когда в республиках имелись одноименные комиссариаты, выполнявшие задания союзных комиссариатов (впоследствии такие органы управления стали называться союзно*республиканскими). С самого начала на союзном уровне была создана разветвленная система правоохранительных (в том числе карательных) органов. Высшим органом правосудия стал Верховный Суд СССР. Наряду с этим Верховный Суд выполнял функции конституционного правосудия и контроля. К его ведению относились дача заключений по требованию ЦИК СССР о законности тех или иных постановлений союзных республик сточки зрения Конституции (п. в ст. 43), разре* Глава 4. Краткая история конституционного развития России шение судебных споров между союзными республиками (п. «г»). Учреждалась должность Прокурора Верховного Суда ССР. При создании Союза ССР и конституционном оформлении нового государственного устройства одним из острейших, ставших предметом споров и борьбы центра и республик, явился вопрос о соотношении компетенции Федерации и ее субъектов, те. Союза ССР и союзных республик. Сопоставление Договора 1922 г. и соответствующих частей Конституции 1924 г. свидетельствует о том, что за короткий период сторонники концентрации важнейших полномочий на союзном уровне одержали победу. Так, именно к ведению Союза ССР Конституция отнесла ключевые вопросы — определение отраслей промышленности и отдельных промышленных предприятий, имеющих общесоюзное значение, установление общесоюзных налогов и доходов, разрешение дополнительных налогов и сборов на образование бюджетов союзных республик, руководство транспортным делом, внешней торговлей, международные отношения, не говоря уже об организации Вооруженных Сил и руководстве ими. Конституция 1924 г. не определяла компетенции союзных республик. В краткой гл. 2 об их суверенных правах и о союзном гражданстве (его установление также одно из новшеств Конституции) признавалось наличие суверенитета у союзной республики, который «ограничен лишь в пределах, указанных в настоящей Конституции, и лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза. Вне этих пределов, гласила Конституция, каждая союзная республика осуществляет государственную власть самостоятельно. СССР охраняет суверенные права республик. За каждой из союзных республик сохранялось право свободного выхода из Союза, причем для изменения, ограничения или отмены статьи, закреплявшей это положение, требовалось согласие всех республик, входивших в СССР. Республики имели свои конституции, в которые надлежало вносить изменения в соответствии с союзной Конституцией. Для граждан республик устанавливалось единое союзное гражданство. Конституция СССР 1924 г. имела конкретную цель — отразить природу и структуру СССР. Конституция исходила из существовавшего в республиках (следовательно, ив целом по стране) социально* экономического положения, статуса граждан. Но сама Конституция данных вопросов не касалась. Они нашли отражение в конституциях союзных республик, новые редакции или тексты которых были утверждены в период 1925—1931 гг. Конечно, на содержании этих конституций отразился факт вхождения республик в состав Союза ССР. 220 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации Конституция РСФСР была принята 11 мая 1925 г. XII Всероссийским съездом Советов. В значительной мере новый текст аналогичен, а то и идентичен Конституции 1918 г. Но есть и новеллы по структуре и содержанию. Например, вместо прежних раздела первого, которым была Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, и раздела второго Общие положения Конституция 1925 г. имеет один раздел — Общие положения, представленный главой первой. В нем объявляется, что Конституция исходит из названной Декларации и из основных начал Конституции 1918 г. и имеет своей задачей гарантировать диктатуру пролетариата в целях подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации человека человеком и построения коммунизма (ст. Конституция объявляет (ст. 3), что РСФСР входит в состав СССР и передает ему полномочия, отнесенные к ведению органов Союза согласно ст. 1 Конституции СССР. Ко времени принятия Конституции РСФСР в стране уходили в прошлое революционные эйфория и фразеология, акцентировавшие передачу собственности и власти народу, и все более ощутимой становилась перспектива огосударствления соответствующих общественных отношений. И это отразилось наряде конституционных положений. К примеру, во включенной в Конституцию 1918 г. Декларации говорилось, что частная собственность на землю отменяется и весь земельный фонд объявляется общенародным достоянием и передается трудящимся также объявлялись национальным достоянием леса, недра и воды общегосударственного значения и др. Конституция 1925 г. четко говорит о том, что вся земля, леса, недра, воды, а равно фабрики и заводы, железнодорожный, водный и воздушный транспорт и средства связи составляют собственность рабоче*кре* стьянского государства на основах, определяемых особыми законами Союза ССР и верховными органами РСФСР (ст. Конституция РСФСР 1918 г. не определяла конкретных полномочий Всероссийского съезда и ВЦИК, ограничиваясь общими положениями. Поскольку РСФСР стала союзной республикой в составе СССР, понадобилось сказать подробнее о компетенции указанных органов. Поэтому в Конституции 1925 г. появился раздел второй «О предметах ведения Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета». К исключительному ведению съезда она отнесла установление, дополнение и изменение Конституции окончательное утверждение конституций автономных республик. Остальные правомочия были отнесены к ведению и съезда, и ВЦИК, в том числе общее руковод* Глава 4. Краткая история конституционного развития России ство всей политикой и народным хозяйством Республики, установление плана народного хозяйства на ее территории и бюджета, налогов, сборов и неналоговых доходов, заключение внешних и внутренних займов РСФСР, утверждение кодексов РСФСР. Причем фактор вхождения в СССР становится весьма ощутимым почтив каждом случае указано, что полномочие осуществляется этими российскими органами в соответствии с Конституцией и законодательством Союза ССР. Кроме того, в Конституцию была включена специальная ст. 19, гласившая о том, что по предметам компетенции Союза имеют обязательную силу на территории РСФСР постановления верховных органов СССР. В разделе третьем Обустройстве Советской власти Конституция г. отразила уже известную нам систему органов съезд — ВЦИК — Президиум ВЦИК — СНК — народные комиссариаты. Новым здесь было включение уполномоченных общесоюзных наркоматов в Правительство республики. В свою очередь, для народных комиссаров РСФСР Конституция определяла, что, подчиняясь высшим органам РСФСР, они осуществляют в своей деятельности директивы соответствующих наркоматов СССР (ст. 38). Тенденция к централизации выражалась ив том, что союзные объединенные наркоматы могли отменять акты соответствующих наркоматов РСФСР, правда, если те не основывались на точных предписаниях ВЦИК, его Президиума, СНК РСФСР (ст. Новшеством Конституции 1925 г. стала гл. 4 Об автономных советских социалистических республиках и областях. Они появлялись в РСФСР начиная с 1919 г. Предусмотрено, что АССР имеют свои основные законы (конституции они принимаются их съездами Советов, представляются на утверждение ВЦИК и вносятся на окончательное утверждение Всероссийского съезда Советов. Положения об автономных областях принимаются их съездами Советов и утверждаются ВЦИК (ст. 44). |