учебник по еонституционному праву. 621_1- Конституционное право России. В 2т. Т.1.-Авакьян С.А_2014. Учебный курсе издание, переработанное и дополненное Рекомендовано
 Скачать 2.47 Mb.
|
|
Содержание и структура конституций Предмет конституционного регулирования, как ив целом правового регулирования, — общественные отношения. Конституционные нормы воздействуют на участников (субъектов) отношений, устанавливая основы их статуса, предпосылки, а то и определенные правила функционирования. По политическим целям конституция должна и отразить сегодняшнюю политическую организацию (политическую систему) страны, и стать основой ее дальнейшего развития. Но, будучи документом юридическим, конституция достигает указанных целей специфическими средствами, присущими ей как правовому акту, закону. Кроме того, важную роль играют соображения целесообразности в соотношении с природой конституции. Политических целей у общества, по разумению тех, кто предлагает ему новую конституцию, может быть много, средств их реализации еще больше. Значит, возникает проблема выбора, поскольку конституция обращена лишь к основным целям. А учитывая второе обстоятельство, конституция все должна отражать в концентрированной и лаконичной форме. Таким образом, каждая конституция — продукт переплетения объективного и субъективного. Объективно то, что она должна закрепить социально*экономические устои общества, структуру государства, основы статуса человека и гражданина, политические механизмы власти, причем в сжатой форме. Субъективно то, что конкретные люди и на данном отрезке развития страны, общества будут формулировать основной закон. Глава 3. Основы учения о конституции 1. Определяющие факторы в отношении предмета и пределов конституционного регулирования В обобщенном виде можно назвать несколько исходных факторов, влияющих на содержание конституций и элементы предмета конституционного регулирования. Прежде всего это политические воззрения на природу собственности, власти, назначение тех или иных ее институтов. Здесь можно, в свою очередь, выделить две группы факторов. Первая группа факторов напрямую связана с социальноэкономиче ским раньше бы сказали классовым) восприятием институтов общества, оценкой приемлемости либо неприемлемости. Например, на отрицании частной собственности как экономической основы общества (не путать с возможностью самого существования частной собственности) построена марксистская и особенно ленинская теория общественного развития. Частная собственность считалась первопричиной бедственного положения рабочих и крестьян, эксплуатации человека человеком. Открывающей путь в светлое, справедливое будущее была объявлена общественная собственность, находившаяся в руках всего народа и управляемая от его имени государством или самими коллективами трудящихся. Соответствующие лозунги стали определяющими для революции 1917 г. и нашли отражение в первых актах советской власти конституционного значения, Конституции 1918 г, декретах об экспроприации (национализации) частной собственности. Противоположный подход обусловлен стремлением положить в основу общества и государства лишь частную собственность, подчинить этому фактору все общественные отношения и все конституционное регулирование. В условиях противостояния подобных подходов рождается нечто среднее — призывы к социальному миру, гармонии, плюрализму форм собственности и экономической деятельности. Последнее лучше всего достигается закреплением в конституциях сложных, смешанных институтов, например, в ст. 8 действующей Конституции РФ записано, что в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности, признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собствен* ности. Однако иногда побеждает какой*то один подход, причем не исключены и ожесточенные столкновения, вплоть до вооруженных, ра* 166 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации ди победы какого*то воззрения. И не стоит иметь иллюзий, будто данная группа факторов по мере развития цивилизации обречена на исчезновение. Они могут модернизироваться, не выглядеть как призывы к юридическому отстранению от власти каких*то слоев общества, тем более их физической изоляции. Но тем не менее ив предшествующие годы, ив наши дни, и на будущее надо иметь ввиду, что предметом конституции может быть открыто декларируемый фактор принадлежности власти определенным социальным слоями отражение в конституции как этого фактора, таки обеспечивающих данную власть социально*политических институтов закрепление демократического строя, обеспечивающего власть народа и учет его интересов в организации экономической жизни общества внешнее провозглашение только что названных предпосылок при реальной принадлежности и власти, и господствующего положения в экономике олигархической прослойке общества. Таким образом, фактор глобальной роли ряда социальных институтов является предопределяющим для содержания конституции. На первом месте стоит, конечно, само государство. Убедительный пример тому — гиперболизация роли государства в условиях советской власти, когда оно стало орудием и управления собственностью, и удовлетворения социальных и бытовых потребностей людей, и управления обществом. Обобщенно это обозначается как патернализм государства. Всему этому была создана конституционная база. Последующий отказ от патернализма государства привели к введению плюрализма форм собственности, и к необходимости соединения для удовлетворения нужд граждан мер государства и их собственных усилий, и к сочетанию государственных средств управления с самоуправлением в обществе и по месту жительства граждан. Эта концепция стала содержанием современной российской Конституции. Вторая группа факторов обусловлена политикоправовой оценкой эффективности конкретных конституционных институтов. Здесь социальный подход как бы отодвигается на задний план. Например, учредить парламентарную или президентскую республику иметь сильного или слабого президента поставить его во главе правительства или же последнему существовать обособленно от президента с наличием главы правительства быть парламенту двухпалатным или однопалатным создать ли конституционный суди какими полномочиями его наделить — по всем подобным вопросам общества, относящиеся к одному типу демократии, принимают различные решения. Эти решения зачастую становятся продуктом борьбы между Глава 3. Основы учения о конституции сторонниками и противниками определенного типа общественного строя и политических отношений, а нередко и сторонниками какого* то их вида. Типичный пример — эволюция учреждения органов конституционного надзора и контроля в нашей стране. В СССР формирование положительного отношения к самой идее создания таких органов происходило в борьбе с позицией тех, кто считал, что данную функцию должен выполнять сам парламент. Следовательно, парламент это в состоянии делать в отношении актов других органов, а его собственные акты — на базе идеи верховенства парламента — выводятся из*под какого*либо надзора и контроля. И все же постепенно становилось очевидным, что парламент не в состоянии в полной мере выполнять задачи конституционного надзора и контроля, и идея специализированных органов восторжествовала. Итогом стало учреждение комитетов конституционного надзора СССР и союзных республик. Они получили право давать оценку различным нормативным актам, в том числе и актам соответствующих высших представительных органов государственной власти, ноне могли признавать эти акты утратившими силу. И тут же начался новый этап борьбы — за наделение органов конституционного надзора данным правом. Однако для этого следовало отказаться от чисто надзорных функций. В РСФСР в итоге вместо Комитета конституционного надзора, таки не созданного, был учрежден Конституционный Суд как один из конституционных инсти* тутов. Однако и к этому органу отношение было непростым. Так, Президент РФ Указом от 21 сентября 1993 г. распустил Съезд народных депутатов и Верховный Совет РФ, а Конституционный Суд оценил этот акт как противоконституционный. Тогда Президент приостановил деятельность Конституционного Суда. Встал вопрос о том, будет ли Конституционный Суд существовать дальше или его следует заменить коллегией Верховного Суда РФ. Однако удалось сохранить Конституционный Суд. Ион остается сегодня одним из конституционных органов Российской Федерации. Конституция в принципе должна соответствовать тем фактическим общественным отношениям, которые сложились в стране. В противном случае конституция может быть фиктивной. На этот счету В. И. Ленина есть высказывание, которое полезно помнить и сегодня Фиктивна конституция, когда закон и действительность расходятся не фиктивна, когда они сходятся. Конституция может быть 168 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации черносотенной, помещичьей, реакционной ив тоже время менее фиктивной, чем иная либеральная конституция» 1 Для конституций нежелательны как отставание от общественного развития, таки забегание вперед, включение в них норм, которые еще не могут найти применения в действительности. В этом плане для конституций характерны, как сказали бы раньше, диалектические противоречия. Во*первых, закрепляя сложившиеся общественные отношения, конституция становится основой для их последующего развития. Например, если по Конституции 1993 г. власть в России принадлежит народу, это не только означает существование данного непреложного конституционного принципа, но и требует осуществления его на практике. Во*вторых, некоторые институты попросту не могут сложиться на практике. Формируется лишь убеждение в их необходимости, и не более того. Сами же институты появляются только с включением в конституцию соответствующих статей, глав, разделов. Как, например, представить без конституционных норм трансформацию однопалатного парламента в двухпалатный, учреждение президентства, конституционного суда? В*третьих, включение в конституцию соответствующих положений — это в немалой степени и программирование общественного развития. И вот если это самое программирование хотя и выполнено языком конституционных положений, но больше напоминает стиль политических программ и деклараций, это ставит вопрос о подмене назначения конституции. Говоря о том, что конституция соответствует фактическим условиям в обществе и является документом, программирующим предстоящее развитие, надо ответить и на такой вопрос в каких пропорциях должны быть сущее и должное Или скажем иначе какой процент реальности должен быть, чтобы правило включить в конституцию А если правило уже имеется в конституции, какой объем возникающих общественных отношений говорит о том, что оно реально действующее? Во многих случаях определить даже приблизительно, какой процент от заложенных в конституции общественных отношений реально существует, очень сложно. Скорее всего, речь может идти о такой конституционной запрограммированности соответствующих отношений, при которой предполагается, что они в принципе существуют, Глава 3. Основы учения о конституции Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 17. С. 345. раз предусмотрены конституцией. Но насколько отношения мас* штабны, исчерпаны они или нет, определить трудно, а то и просто невозможно. Как уже говорилось выше, зачастую бывает так сначала надо записать что*то в конституцию, затем обеспечить возникновение соответствующих отношений. А уж сколько их реально появится — это предмет заботы тех, кто ответствен за реализацию конституции. Например, в Конституции РФ сказано, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. На практике непосредственное участие граждан в осуществлении задач местного самоуправления незначительно, больше этим занимаются органы и должностные лица местного самоуправления. Однако конституционная норма нацелена на полный объем соответствующих общественных отношений. На предмет и характер конституционного регулирования определенное влияние оказывает уровень развития общественного сознания. Проявляется данный фактор по*разному. Прежде всего, начиная подготовку новой конституции, стоящие у власти лица в демократическом государстве должны ориентироваться на отражение в ней положений, нужных народу, и на то, что конституция найдет у него поддержку. Естественно, в конституцию включаются положения, обусловленные существующим уровнем общественного сознания. По большому счету в ней должны содержаться нормы, понятные человеку даже с невысоким уровнем образования. На практике большинство граждан (порой до 95%) конституцию не только не читали, но даже и не держали в руках. Однако они верят властям, а значит, и созданному ими документу. И даже могут проголосовать за конституцию на референдуме по принципу веры властям. Вместе стем конституция вносит свой вклад в формирование общественного сознания. Минимальный вклад имеет место при включении в конституцию норм, направленных нарост образовательного уровня граждан, от которого зависит в немалой степени общественное сознание. Максимальный вклад — серьезная идеологическая начинка конституции. И это свойственно в томили ином объеме всем конституциям. Например, первые советские конституции особое внимание уделяли задачам борьбы с эксплуатацией человека человеком (по терминологии того времени, неграмотностью, неравенством женщин и мужчин, национальным неравенством и т. п. И это находило отклику большинства населения. Последующие конституции на* 170 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации целивались на упрочение чувства высокой ответственности человека перед обществом, неразрывное единство интересов личности и государства. Это также воспринималось позитивно общественным сознанием. Действующая Конституция РФ особое внимание уделяет тому, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, государство — демократическое, а идеологическое и политическое многообразие — важнейшие характеристики конституционного строя. В принципе это приемлет современное общественное сознание. Итак, общественное сознание — форма проверки жизненности различных идей, проектов, решений, в том числе конституционных. Если они восприняты и поддержаны общественным мнением, отложились в общественном сознании как определенные закономерности социального бытия, то логично их закрепление в конституции и более полное воплощение в жизнь. Следует принимать в расчет назначение конкретных конституций. Иначе трудно понять, почему они подробно регулируют одни общественные отношение и почти не затрагивают другие, отличаются большим или меньшим числом предписаний по одному и тому же вопросу. Например, главной целью Конституции СССР 1924 г. было оформление на конституционном уровне образования Союза ССР. Поэтому она практически не касалась общественного строя, прав и свобод граждан. Эти вопросы были предметом конституций союзных республик, входивших в СССР. И только с учетом назначения данной Конституции можно уяснить специфику предмета ее конституционного регулирования по сравнению с другими основными законами. При оценке предмета и объемов конституционного регулирования немаловажным фактором являются также воля и усмотрение органов и лиц, занимавшихся подготовкой проекта, органа, принимающего конституцию или утверждающего ее текст для вынесения на референдума в определенной степени — и пожелания граждан, участвовавших в обсуждении проекта. Можно откровенно сказать рассуждения о том, что конституция рождается объективным ходом истории, что в ней отражаются общие закономерности развития общества и государства, в немалой степени условны. Конечно, отмахиваться от объективных факторов нельзя. Например, наступивший в СССР и РСФСР кризис строя в е гг. ХХ в. объясняет назревшую необходимость демократических реформ. Но вот каким путем идти вперед это решали конкретные люди и их объединения со своими воззрениями. И именно предложенные ими решения прокладывали дорогу вперед, зачастую методом проб и ошибок. Глава 3. Основы учения о конституции Примеров того, когда в равных общественно*политических условиях выбираются разные решения, немало. Так, при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. Российская Федерация была признана федерацией, состоящей из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов, а заключенный между ними 31 марта 1992 г. Федеративный договор был инкорпорирован в большую группу норм Конституции, но вместе стем объявлялся в целом неотъемлемой частью Конституции. Предложенный в мае 1993 г. Президентом проект новой Конституции РФ содержал в качестве отдельного раздела Федеративный договор. Остался они в варианте проекта, доработанном и одобренном Конституционным совещанием в июле 1993 г. Однако в окончательном тексте, вынесенном Президентом на референдум 12 декабря 1993 г, Федеративного договора мы уже не находим, поскольку сугубо конституционная основа Российской Федерации — с отражением в ней многих положений Федеративного договора — была признана создателями текста более целесообразной. В Конституции 1993 г. очевиден перекос власти в сторону Президента РФ, у него более сильные полномочия, чему палат Федерального Собрания. Причина такого регулирования лежит на поверхности — первый Президент РФ скроил в этой части Конституцию РФ полностью под свою должность и себя лично. Об объективных предпосылках подобного подхода говорить не приходится, кроме стремления усилить личную власть. Наконец, на предмет и содержание конституции определенное влияние оказывают собственные свойства конституции как политико правового документа. Ведь она, обращаясь к общественным отношениям, остается основным законом. Будучи сжатым, основной закон должен содержать необходимый минимум норм для того, чтобы выполнить социальное, политическое и государственно*правовое назначение. В этом плане подход к свойствам конституции прошел определенную эволюцию в мировой истории. Для буржуазных конституций XIX — начала XX в. характерно понимание их назначения как документа, обращенного преимущественно к государству, системе государственных органов. Минимум составляли нормы о социально*экономических устоях общества, правах и свободах граждан. С появлением первых советских конституций представления о предмете конституционного регулирования меняются, он расширяется — наряду с устройством государства в него включаются главы и разделы, посвященные общественному строю, политике, экономической системе, положению граждан. 172 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации Линия на расширение предмета конституционного регулирования была воспринята и конституциями зарубежных государств — они стали закреплять достаточно широкий круг прав и свобод граждан, идеи социального государства и социального партнерства. В принципе тот же подход к предмету конституционного регулирования сохранила и нынешняя Конституция РФ, в которой есть много норм, посвященных конституционному строю государства, правам и свободам человека и гражданина. Однако и это нельзя считать последним словом в определении объема конституционного регулирования — например, в проекте Конституции РФ, который в свое время готовила Конституционная комиссия, предполагались части, обращенные к гражданскому обществу и его структурным элементам. Однако этот проект Конституции таки остался одним из проектов. И все*таки в ситуации, когда конституция рассматривается как основной закон не только государства, но и общества сего политической жизнью, во многих отношениях автономной от государственной власти, не исключено соответствующее расширение предмета конституционного регулирования. Структура конституции Каждая конституция имеет структуру. В расположении ее статей и частей, делении на главы, разделы и т. п. проявляется своеобразие подхода различных государств к созданию своих основных законов. В структуре конституции могут отражаться порой оценки и воззрения тех, кто предлагает стране новый основной закон. К примеру, размещение в Конституции СССР 1936 г. главы об основных правах и обязанностях граждан ближе к концу ее текста (это гл. 10, а всего в Конституции 13 глав) неслучайно. Это как бы одно из отражений неуважения к личности, сложившегося в государстве, ставшем к тому времени тоталитарным. Конечно, можно сказать, что понимание социальных ценностей лишь в косвенной форме отражается в структуре конституции. Главным является то, что они попали в конституцию. Однако при создании конституции нет мелочей, и расположение в ней материала может иметь символическое значение, порой даже такое, о котором авторы конституции и не помышляли. Если оставить в стороне политические соображения, по большому счету последовательность конституционного регулирования обусловлена логикой взаимосвязи конституционноправовых институтов. Глава 3. Основы учения о конституции В практике большинства стран принято начинать конституцию с преамбулы — вводного текста, имеющего, как правило, политическую направленность. Он бывает нужен для того, чтобы осветить пройденный страной путь, дать характеристику общества на современном этапе его развития, изложить сущность и главные задачи государства, сказать о целях конституции и провозгласить ее принятие. Объем преамбулы — дело вкуса, а зачастую и идеологии. Например, Конституцию СССР 1977 г. долго готовили, в основном по причине отсутствия ясности, что за общество создано, каким по функциям является государство. Когда пришли к выводу, что общество — это развитой социализма государство — общенародное (пришедшее на смену государству диктатуры пролетариата, решили все характеристики общества и государства поместить в преамбулу. Несколько меньшей по объему, но также идеологизированной была и преамбула Конституции РСФСР 1978 г. При конституционной реформе 15 декабря 1990 г. было решено резко сократить преамбулу Конституции, оставив в ней лишь минимум положений, в которых говорилось, что Съезд народных депутатов РСФСР, сознавая историческую ответственность за судьбу России, свидетельствуя уважение к правам всех народов, входящих в СССР, выражая волю народов РСФСР, подтверждает государственный суверенитет РСФСР и заявляет о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР. При конституционной реформе 9 декабря 1992 г. были сняты упоминания об СССР и добавлено, что Съезд также свидетельствует уважение к правам всех народов Российской Федерации, признает приоритет прав человека и гражданина РФ. Конституция РФ 1993 г. сохранила подход к преамбуле как небольшому лаконичному тексту. Она гласит: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле, утверждая права и свободы человека, гражданский мири согласие, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость, возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы, стремясь обеспечить благополучие и процветание России, 174 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации исходя из ответственности за свою Родину перед нынешними будущими поколениями, сознавая себя частью мирового сообщества, принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ». Текст компактен. Он имеет концептуально*идеологическую нагрузку. Так, преамбула содержит идею высшей ценности прав и свобод человека. Она настраивает общество на внутренний (гражданский) мир, как бы призывая людей не строить отношения на антагонистической основе. Последовательно отражена идея сохранения государственного единства России, возрождения ее суверенной государственности в сочетании с равноправием и самоопределением народов. Подчеркнута направленность усилий народа на обеспечение благополучия и процветания России, ответственности за настоящее и будущее, стремление жить по правилам мирового сообщества. Поскольку решающими являются вопросы о сути существующего в данной стране строя, о власти, государстве, политической структуре (организации) общества, собственности, им посвящаются первые разделы или главы конституций. Они могут быть сжатыми. Например, в Конституции СССР 1936 г. гл. 1 Общественное устройство состояла всего из 12 статей. Однако это может быть и несколько глав. Так, разд. 1 Основы общественного строя и политики СССР Конституции СССР 1977 г. включал пять глав Политическая система Экономическая система Социальное развитие и культура Внешняя политика Защита социалистического Отечества». Конституция РФ отводит указанным выше вопросам гл. 1 Основы конституционного строя. Закрепляемые в ней важнейшие черты строя — это народовластие (народный суверенитет российское федеративное государство как организация всего народа признание человека, его прав и свобод высшей ценностью демократия как основа образа жизни в России и ее политического режима идеологическое многообразие и политический плюрализм свобода экономической деятельности и многообразие форм собственности. Логически следующее место в структуре конституций отводится закреплению статуса личности, основных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Их расположение именно здесь обусловлено тем, что, с одной стороны, человек, его интересы стоят на переднем плане в демократическом обществе и государстве, с другой — нельзя раньше основ конституционного строя поставить нормы о статусе личности, поскольку он обусловлен конституционным строем, на обеспечение интересов человека и гражданина направлены политика государства, система общественно*политических учреждений, допус* Глава 3. Основы учения о конституции каемых конституцией (партии, движения и т. д, формы хозяйствования и собственности, а предоставляемые гражданину права и свободы позволяют ему активно влиять на государственные и общественные процессы. Внутри группы конституционных норм, посвященных правам, свободам и обязанностям человека и гражданина, их последовательность также зависит от той или иной концепции в отношении статуса личности. Например, по концепции, превалировавшей в советский период, личность проявляла себя в трех главных ипостасях: на первом месте это участник осуществления экономической и социальной политики государства, на втором — участник управления государственными и общественными делами, на третьем — индивид со своими интересами и духовным миром. Соответственно Конституция СССР, а за ней и Конституция РСФСР закрепляли права и свободы граждан сначала в социально*экономической сфере, далее — в общественно* политической сфере и лишь после этого — в области личной жизни и индивидуальной свободы. В наше время в основе восприятия статуса личности и его конституционного воплощения — другие подходы. На первом плане — человек как индивид, со своей жизнью, личной неприкосновенностью и свободой, на втором — его возможности участия в общественной жизни и делах государства, на третьем — права, позволяющие ему быть участником экономических и социальных процессов. Именно в такой последовательности и расположились в Конституции РФ г. основные права и свободы человека и гражданина, а затем названы также его права, служащие для защиты остальных прав и свобод, и ряд обязанностей гражданина. В одной из исходных норм конституции может быть дана характеристика внутренней структуры государства, а далее помещается разделили глава (главы, где это регулируется более подробно. Названия этих частей конституций могут быть Государственное устройство», «Национально*государственное устройство, Федеративное устройство и др. Число глав, их названия зависят от усмотрения создателей конституций. Например, Конституция РСФСР 1978 г. имела разд. III «На* ционально*государственное и административно*территориальное устройство РСФСР, а в нем — отдельные главы о РСФСР, автономной республике (позже — республике в составе РСФСР, автономной области и автономном округе. Отражая новую федеративную природу Российской Федерации, Конституция была дополнена 21 апреля 176 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации г. главой о крае, области (а 9 декабря 1992 г. — также огороде федерального значения) в составе Федерации. В Конституции РФ 1993 г. этим вопросам посвящается гл. 3 Федеративное устройство, в которой в более концентрированной форме отражаются природа и структура Федерации, вопросы ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов, важнейшие правила построения федеративных отношений. Следующие части конституций посвящены центральным органам государства. Логика принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, казалось бы, предполагает последовательность посвященных им глав в Конституции, те. сначала о парламенте, затем о правительстве, далее о судебных органах. Однако, помимо принципа разделения властей, есть еще и использование таких форм правления, как президентская республика, парламентарная республика или разные варианты смешанных форм. Отсюда сначала в конституции может быть глава о президенте, затем — о парламенте или наоборот. Конституция РФ не называет наше государство президентской республикой. Однако по логике конституционного регулирования наш Президент стоит над всеми иными государственными органами, он обеспечивает их согласованное функционирование и взаимодействие (ч. 2 ст. 80). Поэтому в Конституции идет сначала глава о Президенте, а далее о Федеральном Собрании, о Правительстве, о судебной власти. В структуре конституции обычно после глав, посвященных президентам, законодательной и исполнительной власти, располагается глава о судебной власти или две главы — о суде и о прокуратуре. Предшествующие конституции в нашей стране имели разделы о правосудии, арбитраже и прокурорском надзоре, состоявшие из двух глав о суде и арбитраже и о прокуратуре. Была специфика ив содержании — например, в главу о судебных органах помещались основные права и гарантии для граждан на справедливое и объективное правосудие. Конституция РФ все нормы такого характера сконцентрировала в главе оправах и свободах человека и гражданина. Арбитраж за эти годы был преобразован в систему арбитражных судов. Ив Конституции 1993 г. есть одна глава о судебной власти, в которую включены нормы об организации правосудия в Российской Федерации, а также о прокуратуре. Последнее вызывает споры об обоснованности структурирования Конституции в этой части, и предлагается выделение отдельной главы о прокуратуре. В какой*то мере дискуссия отражена при реформировании Конституции РФ в 2014 г. — в наименование гл. 7 Судебная власть добавлены слова и прокуратура». Глава 3. Основы учения о конституции В предмет конституционного регулирования могут включаться основы построения системы органов власти территориальных частей государства. Однако здесь многое зависит от избранной концепции. Например, в Советском государстве все органы от Верховного Совета СССР и до сельского Совета, его исполнительного комитета являлись государственными. Поэтому основы их деятельности регулировались не только республиканскими конституциями, но и союзной. Российская Федерация, будучи федеративным государством, отказалась от главы, устанавливающей основы организации государственной власти в субъектах РФ. По Конституции (ч. 1 ст. 77) субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему своих органов государственной власти, хотя и делают это в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов власти, предусмотренными федеральным законом. Вместе стем многие ученые считают, что важнейшие основы организации государственной власти в субъектах РФ все*таки надо поднять на уровень конституционного регулирования. Если государство отказалось от идеи существования государственных органов на всех уровнях территориальной организации и проповедует концепцию, согласно которой в городских и сельских поселениях, на других низовых территориях население осуществляет местное самоуправление, тогда в конституцию может включаться глава о местном самоуправлении. Причем это не исключено даже для федеративного государства, где вопросы территориальной организации субъектов являются их собственным делом. По такому пути пошла и Конституция РФ. Помимо гл. 1 Основы конституционного строя», где в ст. 3 органы местного самоуправления называются одним из каналов осуществления власти народа, а в ст. 12 признается и гарантируется местное самоуправление в Российской Федерации, в Конституции имеется гл. 8 Местное самоуправление». Основной текст конституции заканчивается обычно главой о порядке ее изменений и дополнений. Так, в Конституции РФ есть гл. Конституционные поправки и пересмотр Конституции». Как правило, большинство конституций имеет завершающий раздел, чаще всего именуемый Заключительные и переходные положения или просто Переходные положения. Его назначение — указать, какой день считается днем принятия конституции, с какого дня она вступает в силу, какова судьба предшествующей конституции, как применяется прежнее законодательство до принятия нового, соответствующего данной конституции, как действуют существующие и 178 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации вновь учреждаемые органы. Имеется раздел Заключительные и переходные положения ив Конституции РФ 1993 г. Завершая рассмотрение данного вопроса, отметим, что нет ка* ких*то аксиом в определении предмета конституционного регулирования и, соответственно, структуры конституции, многое зависит от общественно*политической системы, возобладавшей в соответствующей стране, концепций, принятых за основу, конкретных подхо* дов. В немалой степени вопрос о предмете и структуре конституции связан и с правовой культурой ее создателей. Если они имеют достаточное представление о природе и назначении конституций, понимают внутреннюю логику конституционного регулирования, можно ожидать появления политически и юридически более совершенных текстов 5. Основные черты конституции Основные черты конституции характеризуют ее связь как полити* ко*юридического документа с общественным развитием, истоки, специфику воздействия общественных отношений на характер конституции и воздействия конституции на общественные отношения, роль конституции в реальных процессах жизни страны. Основными чертами Конституции РФ можно назвать основополагающий характер народность реальность стабильность. Основополагающий характер Основополагающий характер Конституции РФ заключается в том, что она регулирует наиболее важные общественные отношения, является базой движения общества по пути исторического прогресса. Кроме того, конституционное регулирование имеет обобщающий характер: раскрывает и закрепляет самое главное в общественных отношениях; использует минимум норм для этого ясно и четко отражает суть общественных отношений. Данные нормы должны давать направление и определять принципиальное содержание их последующей регламентации в актах текущего законодательства. Конечно, критерий важности общественных отношений, отражаемых в конституции, содержит и объективный, и субъективный аспекты. Объективно то, что основополагающие общественные отношения связаны с государством, властью, личностью, формами собственности и организацией экономических отношений. Однако субъективен Глава 3. Основы учения о конституции подход тех, кто создает новую конституцию. Следовательно, конституцию нельзя рассматривать как абсолют в закреплении общественных отношений. На томили ином этапе развития конфигурация общественных отношений, составляющих предмет конституции, несколько меняется, а значит, одни нормы могут исключаться из конституции, другие — включаться в нее. Таким образом, основополагающий характер конституции — это ее абстрактная ценность, но никак не отражение вечности конкретного основного закона. Народность Конституции выражают интересы народа. Если говорить более конкретно, народность конституции обусловливается следующими факторами. Во*первых, именно сам народ создает объективные предпосылки для появления новых конституций, те. закрепляемые в конституциях общественные отношения — результат деятельности народа. Сказанное относится и к Конституции РФ. Изменения в жизни страны были инициированы определенными общественными силами. Предлагая свои пути, они исходили из назревших объективных условий и потребностей народа. Иначе говоря, что*то сформировалось в обществе, а что*то уже было на грани образования, но нужна была соответствующая нормативная основа. Неслучайно конституционные реформы получили воплощение в жизни, хотя трудности были и есть немалые, поскольку создается новая социальная система. Таким образом, народность Конституции РФ выражается в том, что она фиксирует определенные итоги по созданию гражданами РФ нового общества и отражает задачи и перспективы развития Российской Федерации в интересах народа. Во*вторых, народность конституций выражается также в том, что народ может непосредственно участвовать в разработке и (или) принятии нового основного закона. Напомним прежде всего, что проводились всенародные обсуждения проектов конституций СССР 1936 и 1977 гг. Наверное, кто*то из читателей скажет о формальном характере институтов демократии в период социалистического строительства и отнесет это ко всенародному обсуждению проекта Конституции 1977 г. Конечно, тому есть основания. Однако любые институты надо рассматривать и сточки зрения того, что они давали в конкретной обстановке. В этом плане трудно отрицать, что в период всенародных обсуждений население знакомилось с текстами конституций, а значит, могло рассматривать 180 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации их не только как политические документы, но и как реальную опору для труда и жизни отсюда и заинтересованность, и предложения от населения, поступавшие в конституционные комиссии. При разработке Конституции РФ 1993 г. официально всенародное обсуждение проекта не проводилось. Однако официальный проект Конституционной комиссии и проект Президента РФ публиковались в газетах и отдельными изданиями с миллионными тиражами. Поэтому граждане могли знакомиться с текстами и вносить по ним свои предложения. Зато для данной Конституции характерно такое проявление народности, как принятие ее путем референдума (всенародного голосования. Референдум состоялся 12 декабря 1993 г. В нем приняли участие 58 млн 187 тыс. 755 избирателей, или 54,8% зарегистрированных. За принятие Конституции проголосовали 32 млн 937 тыс. 630 избирателей, или 58,4% избирателей, принявших участие в голосовании. Реальность Как одну из основных черт конституций реальность связывают прежде всего с соответствием основных законов фактически существующим общественным отношениям. В этом смысле реальность Конституции РФ заключается в том, что она отвечает потребностям общества, интересам граждан страны. Как говорилось выше, реальность Конституции обеспечивается организаторской работой — прежде всего государства и его органов, но в немалой степени также общественных объединений, политических партий. Организаторские усилия должны привести в действие всю совокупность компетентных органов и лиц, реализующих конституционные предписания, соизмеряющих сними свою деятель* ность. Реальность любой конституции, в том числе Конституции РФ, должна обеспечиваться постоянным углублением ее социальноэкономи ческих, политических, организационных гарантий. Мало пользы от основного закона, состоящего из прекрасных лозунгов и положений, не имеющих под собой как реальной почвы, таки стремления ее создавать и укреплять. Думается, можно говорить еще об одной предпосылке реальности конституции — социальнопсихологической. У граждан надо воспитывать чувство уважения к конституции, необходимости соблюдать ее нормы. Отсутствие у конституции авторитета в обществе — предпо* Глава 3. Основы учения о конституции сылка к тому, что она не будет иметь реального значения и наоборот — вера в непреложность конституционных постулатов поможет скорректировать действительность в духе основного закона. Стабильность Стабильность как одна из основных черт конституции — это ее длительное действие без внесения существенных изменений. Стабильность конституции основывается на незыблемости социального строя, в условиях которого она принимается и который оформляет. Устойчива формация — стабильна и конституция находится формация в стадии создания, переживает переходный период — можно ожидать изменений конституции. Или же будет происходить более нежелательное конституция останется незыблемой на бумаге, а общественные отношения уйдут дальше, а то и получат основу в актах неконституционного уровня. Таким образом, вместе со стабильностью перед конституцией стоит вечная проблема динамизма. Избежать изменений конституции в принципе нельзя, через это проходят государства при любых системах. Однако динамическое начало в конституционном регулировании должно содействовать тому, чтобы конституция была актом прямого действия. Следовательно, динамизм помогает вновь заложить стабильность в конституцию, те. обеспечить дальнейшее ее более или менее долгое действие без изменений. Стабильность конституций их создатели нередко пытаются обеспечить усложненным порядком внесения изменений в основной закон. Этот путь был избран и для Конституции РФ 1993 г. Однако такой вариант для самой стабильности конституции почти ничего не дает. Вспомним высказывание известного русского государствоведа профессора НМ. Коркунова: Всякая попытка искусственно уста* новляемыми формами и сроками задержать изменение государственного строя должна быть признана совершенно несостоятельной. Изменение государственного строя не есть дело чьего*либо личного произвола, а производится действием изменяющихся условий общественной жизни. Новые, сильные запросы развивающегося общества всегда преодолеют противящуюся им букву закона, и сложные, медленные формы изменения конституции в практическом результате только умножают случаи насильственных государственных переворотов Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации 1 Коркунов НМ. Русское государственное право. СПб., 1903. Т. 2: Часть Особенная. С. 47. |