учебник по еонституционному праву. 621_1- Конституционное право России. В 2т. Т.1.-Авакьян С.А_2014. Учебный курсе издание, переработанное и дополненное Рекомендовано
 Скачать 2.47 Mb.
|
|
§ 6. Юридические свойства конституции Юридические свойства конституции — это ее признаки как основного закона государства. Конституция — основной закон государства Как отмечалось выше, любая конституция относится к числу правовых актов, является законом и обладает всеми его чертами. В нашей стране Конституция — это один акт. В науке конституционного (государственного) права основной закон, представленный одним актом, принято называть писаной конституцией. Если у государства нет такого единого акта, а конституционное значение признается зарядом актов разных лет, то их в совокупности обычно именуют неписаной конституцией например, в Великобритании). Очень часто текст конституции провозглашается как конституция (основной закон) государства. Такого наименования не могут иметь иные политические и правовые документы. Все предшествующие конституции нашего государства назывались именно так. Однако слова Основной закон не использованы в Конституции РФ, и это вряд ли правильно. В нашей стране также предусмотрен такой вид актов, как конституционные законы. На уровне Российской Федерации это федеральные конституционные законы. В связи стем, что словосочетание конституционный закон говорит об особой природе этого вида актов и его связи с конституцией, остановимся кратко на данной проблеме. Существуют разные взгляды на конституционные законы 1 По поводу предмета регулирования наиболее широкий взгляд состоит в том, что к конституционным законам относят акты, которые решают хотя бы одну из перечисленных ниже целей) вносят изменения и дополнения в текст конституции) исключают какие*то положения из текста конституции) являются дополнением к конституции и действуют вместе с нею (как самостоятельные акты, не трогая саму конституцию) заменяют собой какие*либо положения конституции, те. действуют вместо них) провозглашают вновь принятую конституцию и (или) вводят ее в действие; Глава 3. Основы учения о конституции Подробнее см Морозова Л. А. Конституционное регулирование в СССР. МС и след 6) принимаются по прямому указанию конституции и регулируют названные в ней общественные отношения) принимаются в развитие норм конституции, даже если в нормах прямо и не говорится о необходимости этих актов, но ими упрочиваются народовластие, социально*экономические институты, определяется статус государственных органов, взаимоотношения между субъектами федеративных отношений и т. п прежде всего здесь подразумеваются акты об институтах демократии, основы законодательства, статутные законы (акты о тех или иных органах). При этом не столь важно, как полагают некоторые авторы, предусмотрен официально (формально*юридически) конституционный закон в качестве специального вида нормативных актов или нет. Важно то, что есть предмет регулирования для таких законов. Как мы полагаем, в отношении конституционных законов в Российской Федерации надо руководствоваться следующим. Во*первых, о конституционных законах можно говорить лишь в случае, когда они прямо предусмотрены конституцией. Если в государстве такой вид актов официально не провозглашается, нельзя произвольно поднимать отдельные акты до уровня конституции, приписывать им особую природу, значение, запрещается даже использование самого наименование конституционного закона для соответствующего акта. Во*вторых, если конституционные законы официально предусмотрены, это само по себе тоже еще ни о чем не говорит. Все связано с назначением и предметом регулирования соответствующего акта, и этим обусловлена его правовая сила. А именно если роль таких актов обозначена как дополнения к конституции, их в совокупности с нею придется рассматривать как единую писаную конституцию. Есть основания так полагать ив случае, когда конституционный закон заменяет собой часть норм конституции, перестающих действовать. Получается, что соответствующее государство подняло данные виды конституционных законов на уровень конституции. В России федеральные конституционные законы подобных назначений не имеют. На уровень конституционных законов теоретически можно также поднять законы о внесении изменений и дополнений в конституцию, об исключении из конституции отдельных положений, хотя надо видеть и судьбу таких актов — скорректировав нормы конституции, они выполнили свою служебную роль и тем самым исчерпали себя, наделе перестали существовать. Подобных конституционных законов в Российской Федерации не предусмотрено поправки в Конституцию РФ вносятся законами о поправках — мы уже говорили выше, касаясь ис* 184 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации точников конституционного права, что это самостоятельный вид нормативных актов, хотя и принимаемый по процедуре федеральных конституционных законов. Правда, одна формулировка Конституции РФ позволяет задуматься над тем, что федеральным конституционным законом может корректироваться (поправляться) ее текст. Речь идет о ч. 1 ст. 137 Конституции Изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании выделено мной. — С. А) федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении кон* ституционно*правового статуса субъекта Российской Федерации». Выделенные слова вносятся на основании звучат не совсем определенно — произведено ли изменение самим федеральным конституционным законом или нужен иной акт — на базе данного закона. Нет четкости в этом вопросе ив федеральных конституционных законах об образовании конкретных субъектов. Так, Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. зафиксировал образование нового субъекта РФ — Пермского края в результате объединения Пермской области и Коми*Пермяцкого автономного округа. В ст. 2 читаем: «Наименование нового субъекта Российской Федерации — Пермский край подлежит включению выделено мной. — С. А) в часть 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации (п. 2). Соответственно, наименования прежних субъектов подлежат исключению из Конституции РФ. Такие же слова находим ив других федеральных конституционных законах аналогичного назначения. Отсюда можно сделать вывод, что данные федеральные конституционные законы непросто отражают образование нового субъекта РФ, но и включают его наименование в Конституцию РФ, также как и исключают из нее наименования субъектов РФ, прекративших существование. Хотя это и не снимает вопроса об удачности формулировок как нормы Конституции РФ, таки соответствующих федеральных конституционных за* конов. Можно теоретически трактовать декларации или законы о провозглашении конституции, о введении ее в действие как акты с назначением, приближающим их к самой конституции. Однако считать ли такие декларации, законы частью текста конституции либо примыкающими к ней конституционными законами — зависит оттого, что конкретно решено при принятии конституции. Например, Декларацию об образовании Союза ССР от 30 декабря 1922 г. включили, с некоторыми коррективами, в Конституцию СССР 1924 г следователь* Глава 3. Основы учения о конституции но, до этого она была актом конституционного значения, а затем стала частью Конституции. 7 октября 1977 г. приняты не только Конституция СССР, но и Декларация Верховного Совета СССР о принятии и объявлении этой Конституции, Закон о порядке введения в действие Конституции СССР. Однако эти документы не объявлены частью данной Конституции. А в Конституции РФ 1993 г. есть раздел второй Заключительные и переходные положения, определяющий порядок введения ее в действие. Таким образом, соответствующие нормы могут быть частью текста конституции или включаются в отдельный акт о провозглашении конституции, о порядке введения ее в действие, по своему значению близкий к категории конституционных законов. Наиболее дискуссионным является вопрос о том, считать ли конституционными законами акты, которые принимаются в развитие норм конституции. Для сторонников конституционных законов главное здесь в том, что цель соответствующих актов — реализация положений конституции. И не столь важно, называется в конституции реализующий ее нормы акт конституционным законом либо просто федеральным законом или логика реализации конституционной нормы предполагает принятие подобного закона. По этому поводу можно было бы не спорить, если бы не одно обстоятельство. Все упирается в толкование силы акта, появившегося в развитие положений конституции. Напомним, что по поводу соотношения конституции и конституционных законов есть два генеральных подхода) одни авторы считают конституционные законы подконституци* онными актами, те. они должны соответствовать конституции и не могут противоречить ей) другие авторы полагают, что конституционные законы — поскольку они регулируют общественные отношения в дополнение к конституции и зачастую, образно говоря, по ее уполномочию поднимаются на уровень конституции и образуют вместе с ней так называемую макроконституцию. Опасность возведения каких*то актов на уровень конституции очевидна во*первых, размывается предмет конституционного регулирования во*вторых, появляется возможность «корректировать» нормы конституции и при желании нейтрализовать их действие иными актами. Конституция РФ, предусмотрев федеральные конституционные законы, не дает свободы в интерпретации роли таких законов. Правда, предложения о расширении круга федеральных конституционных законов периодически вносятся. Основой для этого служит положение ч. 1 ст. 76 Конституции РФ По предметам ведения Рос* 186 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации сийской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Если его трактовать широко, тогда обозначенные в Конституции федеральные конституционные законы надо считать лишь самыми важнейшими и не исключающими принятие других конституционных законов. И уже есть пример принятие Федерального конституционного закона, неназванного в Конституции, — от 9 ноября 2009 г. О Дисциплинарном судебном присутствии. В литературе обсуждаются идеи федеральных конституционных законов о Президенте РФ, о Федеральном Собрании РФ и др. Идея федерального конституционного закона о российском парламенте нашла поддержку в Государственной Думе. К предложениям о расширении круга федеральных конституционных законов надо относиться с осторожностью последующим причи* нам. Во*первых, при повышенной значимости таких законов появится «тяга» к появлению их большого числа, что приведет к снижению роли. К тому же усилится своеобразная конкуренция конституционных законов и обычных федеральных законов. Во*вторых, не следует забывать, что для главных государственных органов ключевым остается регулирование их статуса на уровне Конституции РФ, это касается Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, Конституционного Суда РФ. Появление в дополнение к этому федеральных конституционных законов о Правительстве РФ и о Конституционном Суде РФ объясняется сложностью отражения в Основном законе подробных правил их организации и деятельности. Если подготовить конституционный закон о Президенте РФ, тов ситуации, когда основополагающие нормы отражены в Конституции, а роль Президента в обороне, безопасности и т. п. — в отраслевых федеральных законах, придется перетаскивать в него нормы не только Конституции, но и отраслевых актов. Но при этом все равно их нельзя изъять ни из Конституции, ни из отраслевых законов, где они взаимосвязаны с остальными предписаниями. Тогда неясен замысел такого конституционного закона. Что касается Федерального Собрания, реальность такова, что, помимо Конституции РФ, часть полномочий палат отражена в отраслевых законах, а процедуры их применения — в огромных регламентах палат. Большой проблемой будет найти меру сочетания этих направлений регулирования, если разрабатывать федеральный конституционный закон о парламенте. Глава 3. Основы учения о конституции Итак, мы остаемся при мнении, что федеральные конституционные законы) лучше принимать по кругу вопросов, обозначенных в самой Конституции; 2) являются подконституционными актами и не могут вносить коррективы в текст Конституции) могут оцениваться на предмет их несоответствия Конституции. Такого рода дела уже рассматривались в Конституционном Суде РФ сентября 2002 г. был принят Федеральный конституционный закон О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон О референдуме Российской Федерации (ныне утратил силу. Федеральный конституционный закон 2002 г. был оспорен оппозицией в Конституционном Суде РФ и признан его постановлением от 11 июня 2003 г. соответствующим Конституции РФ после принятия Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации отдельные его положения также оценивались Конституционным Судом РФ в части их соответствия Конституции РФ — постановление от 21 марта 2007 г.). Для наглядности и для того, чтобы легче было затем делать выводы, перечислим, какие федеральные конституционные законы предусмотрены в Конституции РФ, с указанием дат уже принятых актов) о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта (ч. 2 ст. 65; ч. 1 ст. 137) — принят Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 го порядке изменения конституционно*правового статуса субъекта РФ (ч. 5 ст. ч. 1 ст. 137) — пока такой закон не принято принятии в состав Российской Федерации конкретного нового субъекта РФ (ч. 2 ст. 65; ч. 1 ст. 137); об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ (ч. 2 ст. 65; ч. 1 ст. 137) первым был принят Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми*Пермяцкого автономного округа (новый субъект именуется Пермский край, далее последовали федеральные конституционные законы со сходным названием — об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ в результате объединения Красноярского края и Таймырского (Долгано*Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа (от 14 октября г, новый субъект — Красноярский край Камчатской области и Корякского автономного округа (от 12 июля 2006 г, новый субъект Камчатский край Иркутской области и Усть*Ордынского Бурятско* 188 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации го автономного округа (от 30 декабря 2006 г, новый субъект — Иркутская область Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа (от 21 июля 2007 г, новый субъект — Забайкальский край об изменении конституционно*правового статуса определенного субъекта РФ (ч. 5 ст. 66; ч. 1 ст. 137) — таких актов пока нет) о государственных флаге, гербе и гимне Российской Федерации, их описании и порядке официального использования (ч. ст. 70) — три самостоятельных федеральных конституционных закона от 25 декабря 2000 го референдуме Российской Федерации (п. в ст. 84) — Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 го военном положении (ч. 3 ст. 87) — Федеральный конституционный закон от 31 января 2002 го чрезвычайном положении (ч. 2 ст. 56; ст. 88) — Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г) об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации (п. д. ч. 1 ст. 103) — Федеральный конституционный закон от февраля 1997 го Правительстве РФ (ч. 2 ст. 114) — Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 го судебной системе Российской Федерации (ч. 3 ст. 118) — Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 го Конституционном Суде РФ (ч. 3 ст. 128) — Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 го Верховном Суде РФ (ч. 3 ст. 128) — до последнего времени этот акт не был принят, в названном ниже Федеральном конституционном законе от 7 февраля 2011 г. О судах общей юрисдикции в Российской Федерации была отдельная глава о Верховном Суде РФ в связи с реформой судебной системы в 2014 г. произведено объединение Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, создан единый Верховный Суд РФ, ив г. будет принят Федеральный конституционный закон о Верховном Суде РФ) об отдельных частях судебной системы (ч. 3 сто судах общей юрисдикции в Российской Федерации (Федеральный конституционный закон О судах общей юрисдикции в Российской Федерации, о военных судах в Российской Федерации (Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 г. О военных судах Российской Федерации»); 13) о Конституционном Собрании (ч. 2 ст. 135) — не принят. Судебная реформа 2014 г. отразилась на видах судов и судебных органов и, соответственно, на посвященных им федеральных конститу* Глава 3. Основы учения о конституции ционных законах. В частности, из прежней редакции ч. 3 ст. 128 Конституции РФ следовала возможность принятия отдельного федерального конституционного закона о Высшем Арбитражном Суде РФ; такой закон не был принят, в Федеральном конституционном законе от 24 апреля 1995 г. Об арбитражных судах в Российской Федерации» была отдельная глава, посвященная полномочиям, порядку образования и деятельности Высшего Арбитражного Суда РФ. Теперь на очереди не только упразднение Высшего Арбитражного Суда РФ, но ив целом реформирование законодательства об иных арбитражных судах. Кроме того, 9 ноября 2009 г. был принят Федеральный конституционный закон О Дисциплинарном судебном присутствии — судебном органе, рассматривающем дела по жалобам на решения Высшей квалификационной коллегии судей РФ и квалификационных коллегий судей субъектов РФ о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков. С принятием Федерального конституционного закона о Верховном Суде РФ предусматривается создание в его составе Дисциплинарной коллегии и упразднение названного Дисциплинарного судебного присутствия. Естественно, что указанный Федеральный конституционный закон также утратит силу) о Конституционном Собрании (ч. 2 ст. 135) — не принят. С учетом перечня данных законов можно, пожалуй, увидеть лишь один повод для введения категории федеральный конституционный закон в официальное конституционное право России подчеркнуть важность определенных вопросов, а требованием квалифицированного большинства для принятия таких актов обеспечить более взвешенный подход парламента Российской Федерации к их принятию, чтобы данные законы были основательными и стабильными. Характеризуя конституцию как нормативный правовой акт — закон, обратим внимание на некоторые особенности ее норм. Во*первых, все нормы конституций правовые, те. они имеют все черты, характерные вообще для норм права содержат правила поведения субъектов права, общеобязательны, рассчитаны на многократное применение и т. д. Для многих положений конституций присуще политическое звучание. Отсюда можно засомневаться, являются ли они правовыми предписаниями, особенно это относится к преамбулам конституций, а также иным их декларативным положениям. Не отказывая им в политическом назначении, все*таки важно видеть и нормативно*юридическую регулятивную цель. Во*вторых, большинству норм конституций свойственна высокая степень обобщенности, чаще всего это основополагающее регулирова* ние. 190 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации В*третьих, от этого нормы конституций не теряют своего действия. Как говорилось выше, Конституция РФ имеет прямое действие. Прямое действие многих норм Конституции может иметь место только вместе с нормами текущего законодательства, развивающими нормы Конституции. В*четвертых, для остального законодательства все нормы конституции рассматриваются как имеющие более высокую юридическую силу. Вместе стем есть определенная соподчиненность (иерархия) норм внутри Конституции РФ. Иерархия внутри норм Конституции РФ проявляется в следующем) одни нормы являются более важными и предопределяют содержание других норм самой же Конституции. В ст. 16 Конституции РФ, завершающей гл. 1 Основы конституционного строя, сказано «1. Положения настоящей главы Конституции составляют основы конституционного строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией. Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. Таким образом, нормы гл. 1 обусловливают содержание всех иных норм Конституции РФ) в силу особой важности определенные положения Конституции изменяются также в более усложненном порядке, чем иные ее нормы. Такая особенность в российской Конституции очерчена не единожды. Так, гл. 2 Права и свободы человека и гражданина завершается ст. 64, которая гласит Положения настоящей главы составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией». Но это общая декларация. А из гл. 9 Конституционные поправки и пересмотр Конституции следует, что любое изменение норм гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ требует ее пересмотра и принятия новой Конституции, в то время как корректировка норм других глав осуществляется путем внесения поправок в действующий Основной закон продолжает считаться Конституцией 1993 г.). К сожалению, Конституция РФ никак не обозначила юридическую силу ее преамбулы и раздела второго Заключительные и переходные положения. О значении преамбулы конституции ученые высказывают разные мнения — от отрицания ее роли как совокупности правовых норм до приравнивания положений преамбулы к другим положениям конституции. При всем политическом значении преамбулы ее нормативная суть очевидна хотя бы потому, что в ней провозглашаются исходные принципы, на которых основывается данная Глава 3. Основы учения о конституции конституция и само ее принятие. Поэтому изменение преамбулы должно происходить по процедуре внесения поправок в конституцию. Нормативное значение заключительных и переходных положений конституции тем более несомненно, и корректировать их следует путем внесения поправок в конституцию. Юридическое верховенство Юридическое верховенство конституции означает ее высшую юридическую силу по отношению ко всем иным нормативным актам. В Российской Федерации в общий их перечень включаются и федеральные законы, и федеральные конституционные законы. Юридическое верховенство конституций обычно подчеркивается в них самих. Так, согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации». Акты могут развивать положения Конституции. Но при этом, если первое слово по какому*то вопросу уже сказано в Конституции, они не вправе содержать в себе другое предписание. К этому формальному аспекту добавляется сущностный нельзя в другом акте путем интерпретаций, словесных манипуляций предусмотреть такие варианты действий, которые не вытекают из самой конституции, да по ее духу и не могут из нее следовать. Именно поэтому, характеризуя ранее федеральные конституционные законы, мы отметили, что они не образуют единства с действующей Конституцией РФ и могут оцениваться Конституционным Судом РФ на предмет соответствия Конституции. Правда, в связи с этим надо коснуться двух видов актов во*первых, это законы о поправках Конституции РФ, принимаемые по процедуре федеральных конституционных законов, во*вторых, федеральные конституционные законы о принятии в состав Российской Федерации и образовании в ее составе нового субъекта, а также об изменении статуса субъекта. Оба вида актов вносят новеллы в Конституцию РФ, вводят правила, заменяющие действующие нормы Конституции. Поскольку все делается в порядке, указанном в самой Конституции, можно ли оспорить эти акты в Конституционном Суде РФ? Полагаем, здесь есть два момента, и каждый диктует свое решение. С одной стороны, в предметном плане нормы обоих актов, внесшие изменения в Конституцию РФ, с этого момента уже не существу* 192 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации ют сами по себе. Они становятся конституционными нормами. А оспаривать в Конституционном Суде нормы Конституции РФ нельзя. С другой стороны, соответствующие законы должны быть приняты в определенном порядке, получить необходимое число голосов при голосовании в каждой палате Федерального Собрания, а законы о поправках еще проходят процедуру одобрения в парламентах субъектов РФ. И если при этом что*то будет нарушено, акт может (и должен) быть оспорен в Конституционном Суде РФ. Ведь согласно ст. Федерального конституционного закона О Конституционном Суде Российской Федерации он устанавливает соответствие Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти, в том числе по форме нормативного акта, по порядку его подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие. В научном обороте, а также при составлении сборников документов используется понятие конституционное законодательство. Возникает несколько вопросов имеет ли оно право на существование? В каком смысле может использоваться Какое соотношение различных актов и Конституции должно предполагать? Если понятие конституционное законодательство применяется для объединения всех источников конституционного права ив этом плане не имеет какой*либо иной научной трактовки, вряд ли против него следует возражать. В данном случае на первом месте — интересы удобства для пользователей. Если же в основе использования понятия — идея равенства с Конституцией иных нормативных актов, регулирующих общественные отношения в сфере общественно*полити* ческого устройства и власти, против такой трактовки конституционного законодательства надо решительно возразить. База текущего законодательства Конституция является базой для текущего законодательства, определяет его характер. Текущее законодательство развивает предписания конституции, исходит из ее духа при детальном регулировании различных общественных отношений. Текущее регулирование общественных отношений в развитие норм конституций необходимо. Обычно конституции инициируют текущее регулирование, используя для этого разные приемы, нацеленные на принятие нормативных актов, развивающих ее положения. Так, Конституция РФ делает это следующими методами) прямо указывает виды федеральных конституционных законов и многих федеральных законов, требуемых для подробного регулирова* Глава 3. Основы учения о конституции ния определенных вопросов конкретно предусматривает принятие федеральных законов — о гражданстве (сто военной службе (ст. об альтернативной гражданской службе (сто статусе столицы Российской Федерации (ст. 70), об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ (сто порядке выборов Президента РФ (ст. 81) и др) использует указание на то, что определенные общественные отношения регулируются федеральным законом, не называя конкретный по наименованию или содержанию акт. Так, согласно ч. 3 ст. 36, закрепляющей право частной собственности на землю, условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. В соответствии сч ст. 37, где закреплено право граждан на отдых, работающему по трудовому договору гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск. В Конституции подчеркивается, что регулированию общественных отношений посредством закона (в данном случае федерального закона) отдается предпочтение перед иными видами нормативных актов что касается внешней формы акта, Конституция в этом отношении не категорична — приведенные выше положения реально нашли отражение в кодексах (Земельном, Трудовом, но они являются лишь разновидностью федеральных законов) говорит о необходимости дополнительного регулирования общественных отношений либо закрепления гарантий для их участников в акте текущего законодательства, оставляя на последующее разрешение вопрос о виде акта и принимающем его органе. Например, согласно ст. 43 Конституции РФ, посвященной праву граждан на образование, Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты ясно, что для этого понадобится соответствующий нормативный акт) зачастую содержит такие формулировки статей, из текста которых очевидна обязательность последующего текущего нормативного регулирования, обеспечивающего применение конституционной нормы. Так, согласно ст. 46 Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лицмо* гут быть обжалованы в суд очевидно, что применение нормы без специального закона невозможно. Конституция РФ во многих случаях говорит о том, что права и интересы граждан гарантируются либо охраняются законом, соответствующие действия органов и должностных лицрегулируются законом, подразумевая не акт в форме закона, а всю совокупность правовых 194 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации норм, необходимых для соответствующего случая. Например, ч. ст. 35 гласит Право частной собственности охраняется законом»; здесь имеются ввиду непросто отдельный акт в виде закона, а любые правовые средства, лишь бы они служили защите данного права. Таким образом, проблема соотношения конституции и текущего законодательства довольно многогранна, иона решается с учетом как роли конституционных норм и идей, таки формально*правовой зависимости от конституции иных правовых актов. Особый порядок принятия и изменения Конституцию характеризует и такое юридическое свойство, как особый порядок принятия и изменения. Принятие конституции проходит в обстановке гласности и повышенного интереса со стороны общества. Как отмечалось выше, проекты конституций публикуются на страницах газет с большим тиражом и издаются отдельными брошюрами. Особый порядок принятия может состоять ив специальной организации массового (всенародного) обсуждения проекта конституции, в вынесении проекта конституции на всенародное голосование (референдум. Результаты референдума являются обязательными и означают принятие либо непринятие конституции народом. В случае принятия она приобретает государственно*обязательную силу, хотя это и не исключает официального провозглашения принятия конституции и вступления ее в силу парламентом, либо президентом государства, либо центральной избирательной комиссией. В некоторых зарубежных странах особый порядок принятия конституции связывают со сложностью процесса рассмотрения и принятия проекта. В этом случае к одобренному парламентом данного созыва проекту конституции возвращаются по истечении определенного (и немалого) срока (обычно не ранее шести месяцев дополнительным требованием может быть проведение в этот период выборов нового парламента, стем чтобы обсуждением проекта занялся обновленный состав депутатов. Особый порядок изменения конституции — это специально усложненные процедуры представления проектов, обсуждения и принятия законов о внесении в нее изменений. В том случае, если закон об изменениях и дополнениях конституции принимается парламентом, это обычно сопровождается требованием квалифицированного большинства голосов в пользу такого закона. Например, для изменения Конституции СССР 1977 г. закон должен Глава 3. Основы учения о конституции был получить не менее двух третей голосов от общего числа депутатов в каждой палате Верховного Совета СССР (для принятия обычного закона достаточно было простого большинства. Изменение и дополнение Конституции РСФСР 1978 г. после учреждения (1989 г) такого верховного органа государственной власти, как Съезд народных депутатов РСФСР, производилось законом, принятым Съездом большинством не менее двух третей от общего числа депутатов (ст. Дополнительные требования могут обусловливаться разными факторами. Один из них — учет интересов субъектов РФ. Так, при конституционной реформе в Российской Федерации 1992 г. важнейшими моментами было отражение в Основном законе Федеративного договора и признание субъектами РФ не только республик, но также автономных и территориальных образований. Поэтому в ст. 185 Конституции включили дополнение изменения и дополнения статей Конституции РФ, касающихся федеративного устройства, не могут быть осуществлены Съездом в одностороннем порядке и производятся по согласованию с республиками, краями, областями, автономной областью, автономными округами, городами Москвой и Санкт*Пе* тербургом в лице их Советов народных депутатов. Особый вариант специальных требований — сделать так, чтобы отпало само желание изменять конституцию и тем самым обеспечивалась ее стабильность. В этом случае к повышенной жесткости изменения конституции еще добавляют требование о том, что при желании скорректировать определенные части конституции нельзя пойти путем текущих реформ и придется принимать новую конституцию. Наглядный тому пример — процедуры изменения Конституции РФ, предусмотренные в гл. 9 Конституционные поправки и пересмотр Конституции. Согласно ст. 134 предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ могут вносить Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Положения гл. 9 сточки зрения порядка изменения Конституции поделены на четыре части. Первая часть — это положения гл. 1 Основы конституционного строя, гл. 2 Права и свободы человека и гражданина и самой гл. Конституционные поправки и пересмотр Конституции. Согласно ст. 135 Конституции эти положения не могут быть пересмотрены самим Федеральным Собранием — парламентом Российской Федерации. Если предложение о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ 196 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (те. не одной, а обеих палат, тов соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. Оно либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция РФ считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей. Вторая часть — это поправки к гл. 3—8 Конституции (ее остальному тексту. В соответствии сост они принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона (напомним, что пост Конституции для принятия такого закона требуется квалифицированное большинство голосов — не менее трех четвертей в Совете Федерации и двух третей в Государственной Думе). Принятые поправки вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двумя третями субъектов РФ. Говоря об источниках конституционного права, мы уже указывали, что в постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. по делу о толковании ст. 136 говорится поправки к гл. 3—8 принимаются в форме особого правового акта — закона РФ о поправке к Конституции РФ. Для реализации этой правовой позиции Конституционного Суда принят Федеральный закон О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Третья часть — это изменения ст. 65 Конституции РФ, касающиеся состава субъектов РФ. Согласно ч. 1 стони вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно*правового статуса субъекта РФ. Федеральный конституционный закон О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации посвящен двум процедурам (принятие, образование) и не касается вопроса об изменении статуса субъекта РФ. Четвертая часть — изменения, касающиеся наименования субъекта РФ. В ч. 2 ст. 137 Конституции указано в случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта РФ подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ. Конституционный Суд РФ в постановлении от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании Глава 3. Основы учения о конституции ч. 2 ст. 137 Конституции определил, что изменения наименования субъекта включаются в текст ст. 65 указом Президента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном им (субъектом) порядке. В спорных случаях Президент использует согласительные процедуры, в случае недостижения согласованного решения может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. В связи с принятием и изменением Конституции РФ имеется немало проблем. Многие из них рассмотрены в гл. 7 настоящего учебного курса, посвященной действующей Конституции РФ. Рекомендуем при подготовке данного вопроса обязательно посмотреть соответствующие страницы книги. |